Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/1835
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres], uit [plaats], eisers
(gemachtigde: mr. M.E. Horseling),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Neder-Betuwe, het college
(gemachtigde: mr. T.L. van Deursen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het toekennen van een tegemoetkoming in planschade van € 750. Dit bedrag is volgens eisers te laag.
1.1.
Met het bestreden besluit van 14 februari 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en [persoon A] van [adviesbureau] (hierna: [adviesbureau]).
Totstandkoming van het besluit
2. Eisers zijn eigenaar van het perceel [locatie 1] te [plaats]. Zij hebben het college op 27 augustus 2021 verzocht om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van de vaststelling van het wijzigingsplan “[locatie 2] te [plaats]”. In het wijzigingsplan is aan het buurperceel van eisers de bestemming “Bedrijf” toegekend met de functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf - opslag grondverzetbedrijf”. Daarnaast is aan het westelijk en oostelijk gelegen deel van het perceel de aanduiding “specifieke vorm van agrarisch - niet bedrijfsmatig” toegekend en aan het noordelijk gelegen deel van het perceel de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf - stalling vrachtwagen”.
Voor het perceel gold voorheen het bestemmingsplan “Buitengebied Dodewaard en Echteld”. Daarin had het perceel een woonbestemming. In dit bestemmingsplan was in artikel 48.8 ook de wijzigingsbevoegdheid opgenomen die in het wijzigingsplan is toegepast.
3. Het college heeft aan [adviesbureau] gevraagd om een planschadeadvies uit te brengen. In het planschadeadvies van juni 2022 heeft [adviesbureau] een vergelijking gemaakt tussen het oude bestemmingsplan en het nieuwe wijzigingsplan. Uit de planvergelijking heeft [adviesbureau] de conclusie getrokken dat er voor eisers sprake is van een nadelige wijziging. De waarde vóór de peildatum bedraagt volgens de taxateur € 485.000 en de waarde na de peildatum € 460.000. De hoogte van de schade bedraagt dus € 25.000.
[adviesbureau] heeft de hoogte van het normaal maatschappelijk risico beoordeeld aan de hand van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 3 november 2021. [1] In het planschadeadvies staat hierover het volgende:
“Normale maatschappelijke ontwikkeling?
De aard van de onderhavige ontwikkeling - te weten het in het kader van het opnieuw benutten van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing toelaten van een grondverzetbedrijf in lintbebouwing in het buitengebied met al meerdere bedrijven in de nabijheid - is in zijn algemeenheid aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling.
Structuur van de omgeving?
Gelet op de structuur van de omgeving, zijnde een bebouwingslint in het buitengebied met een afwisseling van agrarische bedrijven, burgerwoningen en niet-agrarische bedrijven, kan de nieuwe ontwikkeling, gezien de aard en omvang daarvan ter plaatse, in redelijkheid als passend worden aangemerkt.
Lang jarig gevoerd beleid?
Uit de omstandigheid dat het oorspronkelijke bestemmingsplan “Buitengebied Dodewaard en Echteld” al een wijzigingsbevoegdheid bevatte om ten behoeve van een niet-agrarisch bedrijf een ontwikkeling als de onderhavige toe te staan, volgt dat de ontwikkeling in algemene zin past in het door de gemeente gevoerde beleid. Wij stellen echter vast dat het wijzigingsplan betrekkelijk kort na het ontstaan van de wijzigingsbevoegdheid is vastgesteld. Vergelijk ABRvS 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2817, Wormerland, waarin sprake was van een vergelijkbare periode tussen het ontstaan van de wijzigingsbevoegdheid in het ‘moederplan’ en de inwerkingtreding van het wijzigingsplan, waarover de Afdeling oordeelde dat daarmee geen sprake was van een ontwikkeling die paste binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid. Op basis van de nader van de gemeente verkregen informatie blijkt echter dat de ontwikkeling ook past in het al eerder (op 26 februari 2009) vastgestelde Beleidskader hergebruik VAB. [2] Gelet daarop, dient naar ons oordeel geconcludeerd te worden dat de ontwikkeling dus wel degelijk past in langjarig beleid. Op grond van voorgaande overwegingen is de ontwikkeling aan te merken als een “normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag”. Gelet op de mate waarin wordt voldaan aan de relevante indicatoren (‘structuur van de omgeving” en “langjarig beleid”) zijn wij van mening dat een aftrek van 5% recht doet aan de omstandigheden van het geval. Dit betekent, dat wij de aftrek wegens normaal maatschappelijk risico stellen op een bedrag van € 24.250,--.”
Volgens [adviesbureau] resteert vanwege het normale maatschappelijke risico van 5 % een planschade van (€ 25.000 – € 24.250 =) € 750.
Het college heeft dit advies aan het primaire besluit van 20 juli 2022 ten grondslag gelegd.
4. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Het college heeft in het bestreden besluit het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Voor de motivering van het besluit is verwezen naar het advies van de commissie bezwaarschriften en het nadere advies van [adviesbureau] van 28 september 2022.
Beoordeling door de rechtbank
5. Eisers zijn het niet eens met dit besluit en hebben daarom beroep ingesteld bij de rechtbank. De planvergelijking en de hoogte van de schade zijn tussen partijen niet in geschil. Het geschil is beperkt tot de hoogte van het normaal maatschappelijke risico.
Normaal maatschappelijk risico
6. Eisers betogen dat er geen sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling. Het ligt volgens eisers niet in de rede dat een jarenlange woonbestemming in het buitengebied wordt bestemd als “Bedrijf”. Het is juist gebruikelijk dat een in onbruik geraakte (agrarische) bestemming wordt omgezet naar wonen, wat in dit geval voorafgaand aan het wijzigingsplan is gebeurd.
Volgens eisers past de ontwikkeling ook niet in de structuur van de omgeving. Het overgrote deel van de omgeving bestaat uit percelen met de bestemming “Agrarisch”, “Agrarisch met Waarden – 1” en “Wonen”. Op het perceel ten oosten van eisers vindt al geruime tijd geen bedrijvigheid meer plaats en op de bedrijfsbestemming op de percelen ten oosten van [locatie 3] is slechts één bedrijf gevestigd.
Tot slot betogen eisers dat de planwijziging niet past binnen het VAB-beleid dat op 26 februari 2009 is vastgesteld door de gemeenteraad van Neder-Betuwe. Volgens eisers is het beleid niet van toepassing op bestemmingswijzigingen ter legalisatie van illegaal gebruik, wordt met de wijziging ook buitenopslag van goederen toegestaan en zal er een grotere verkeersaantrekkende werking zijn.
Beoordelingskader
6.1.
De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is. Daarbij komt het bestuursorgaan beoordelingsruimte toe. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Daarbij geldt dat naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal maatschappelijk risico hanteert, zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
6.2.
De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet volgens de Afdeling worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. De omstandigheid dat een bepaalde planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Of sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, wordt namelijk los van de omstandigheden van het geval beoordeeld. Of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, wordt beoordeeld met inachtneming van de omstandigheden van het geval. Bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. [3]
6.3.
De Afdeling heeft in haar rechtspraak ook handvatten gegeven voor het bepalen van de hoogte van de drempel. [4] Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5% van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4% in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3% in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2% aangewezen [5] .
Is er sprake van een normale maatschappelijke ontwikkeling?
6.4.
De rechtbank is het met het college eens dat de functiewijziging van een perceel met daarop voormalige agrarische bebouwing in het buitengebied naar een opslagfunctie een normale maatschappelijke ontwikkeling betreft. In het buitengebied staan door het verminderen van het aantal agrarische bedrijven veel agrarische gebouwen leeg waarvoor een nieuwe functie moet worden gevonden om verpaupering tegen te gaan. Dit is ook de reden dat veel gemeenten voor deze functiewijziging specifiek beleid hebben opgesteld en dat in de omgevingsverordening van Gelderland (en het daaraan voorafgaande Streekplan) voor onder meer opslagbedrijven en aan het buitengebied verbonden bedrijven een uitzondering wordt gemaakt op de regel dat deze bedrijven op een bedrijventerrein moeten worden gevestigd. Dat de agrarische bedrijfsgebouwen in de voorgaande bestemmingsplannen een woonbestemming hebben gekregen, doet er niet aan af dat in algemene zin het hergebruik van deze (grote) gebouwen en het daarbij behorende perceel naar een andere bestemming een normale maatschappelijke ontwikkeling betreft. Zoals de rechtbank hierna in het kader van het beleid overweegt ziet het gemeentelijk beleid voor deze gebouwen niet alleen op een functiewijziging van gebouwen met een agrarische bestemming, maar ook op voormalige agrarische bedrijfsgebouwen die een woonbestemming hebben gekregen.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
Past de ontwikkeling in de structuur van de omgeving?
6.5.
Het wijzigingsplan voorziet niet in een uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, zodat het plan in zoverre in de structuur van de omgeving past. Voor wat betreft het gebruik is door eisers weliswaar het aantal bedrijven in de omgeving van het perceel betwist, maar ook als enkele bedrijven niet meer ter plaatse zouden zijn gevestigd, dan blijft er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een perceel in een bebouwingslint in het buitengebied waar een wisseling van wonen, agrarische en niet-agrarische bedrijvigheid plaatsvindt. Een bedrijf past in deze ruimtelijke structuur.
De rechtbank is het daarom eens met het college dat de ontwikkeling in de structuur van de omgeving past.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
Past het gebruik in een reeks van jaren gevoerd planologische beleid?
6.6.
De deskundige van het college heeft op de zitting toegelicht dat het standpunt in het planschadeadvies voor wat betreft het beleid is gewijzigd ten opzichte van het concept-advies, doordat de adviseur is geattendeerd op het VAB-beleid van de gemeente. De wijzigingsbevoegdheid is daarom niet langer van belang voor de vraag of de ontwikkeling past binnen het langjarig gevoerd planologisch beleid.
De vraag die voorligt is of het gebruik past in het VAB-beleid.
Het VAB-beleid ziet op functiewijziging van voormalige agrarische bebouwing. In paragraaf 2.2 staat een aantal uitgangspunten waar hergebruik en functieverandering aan moeten voldoen:
“- de regeling voor functieverandering is alleen van toepassing op vrijkomende en vrijgekomen agrarische bedrijfsbebouwing in het buitengebied die met een vergunning is opgericht en minstens vijf jaar rechtmatig is gebruikt (d.w.z. conform de bestemming uit het vigerende bestemmingsplan). (…);
(…)
- De regeling voor functieverandering geldt voor recent vrijgekomen agrarische bedrijfsgebouwen (met een agrarische bestemming) maar ook voor eerder vrijgekomen agrarische bedrijfsgebouwen (waarvan de bestemming reeds is omgezet in bijvoorbeeld een woonbestemming). In dit beleidskader zal voor beide soorten bebouwing het begrip “vrijgekomen agrarische bedrijfsbebouwing in het buitengebied” worden gehanteerd. Voor functieverandering naar wonen komen ook bedrijfsgebouwen in aanmerking die nooit voor agrarische doeleinden in gebruik zijn geweest.
- bij functieverandering moet de bestaande infrastructuur toereikend zijn voor de nieuwe functie. Nieuwe functies mogen dan ook geen grote verkeersaantrekkende werking hebben.
(…).
- buitenopslag van goederen en stalling buiten is niet toegestaan;
(…)”
6.7.
In de uitgangspunten van het beleid staat dat de regeling voor functieverandering ook geldt voor eerder vrijgekomen agrarische bedrijfsgebouwen waarvan de bestemming al is omgezet bijvoorbeeld in een woonbestemming. Dat de bestemming in dit geval eerder is gewijzigd naar een woonbestemming maakt dus niet dat het beleid niet van toepassing is.
Niet is betwist dat de bedrijfsbebouwing legaal is opgericht en dat deze ook minimaal 5 jaar rechtmatig is gebruikt ten behoeve van de agrarische, en vervolgens ten behoeve van de woonbestemming. Daarmee is aan deze voorwaarde uit het VAB-beleid voldaan. De stelling van eisers dat voorafgaand aan de functieverandering sprake was van illegaal gebruik voor een bedrijfsfunctie leidt niet tot een andere uitkomst. Ook als dat klopt, heeft dat namelijk geen gevolgen voor de toepasselijkheid van het beleid.
De rechtbank stelt vast dat in de toelichting bij het wijzigingsplan niet wordt ingegaan op de verkeersaantrekkende werking. Voor een opslagfunctie staat echter in de CROW-publicatie “Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie” dat deze arbeidsextensief en bezoekersextentief is, zodat er geen sprake is van een grote verkeersaantrekkende werking. Bovendien gaat het in dit geval alleen om opslag ten behoeve van het grondverzetbedrijf. Ook aan deze voorwaarde wordt voldaan.
Voor wat betreft de buitenopslag stelt de rechtbank vast dat in het wijzigingsplan de functieaanduiding die opslag ten behoeve van het grondverzetbedrijf toestaat op het gehele perceel ligt en niet enkel op de voormalige bedrijfsgebouwen, zodat in zoverre deze opslag ook buiten de bedrijfsgebouwen plaats zou kunnen vinden. Buitenopslag is in de (specifieke) gebruiksregels van het wijzigingsplan ook niet nader beperkt. De rechtbank stelt echter vast dat in artikel 2 van Pro de planregels het moederplan van overeenkomstige toepassing wordt verklaard, en in de bedrijfsbestemming van het moederplan is opslag van goederen en materieel in de open lucht wel verboden. Buitenopslag ten behoeve van het grondverzetbedrijf is op grond daarvan dus niet toegestaan.
Het wijzigingsplan staat echter wel de buitenstalling van een vrachtwagen toe. Deze buitenstalling past naar het oordeel van de rechtbank niet in het VAB-beleid, nu daarin uitdrukkelijk staat dat stalling buiten niet is toegestaan. Het lag daarom voor wat betreft de stalling van de vrachtwagen niet in de lijn der verwachting dat dit gebruik op het perceel zou worden toegestaan. Anders dan het college op de zitting heeft aangegeven is in de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018 [6] met betrekking tot het wijzigingsplan slechts geoordeeld dat de opslag binnen de voormalige bedrijfsgebouwen voldoet aan de wijzigingsvoorwaarde uit artikel 48.8, onder c. In de uitspraak is niet geoordeeld dat buitenstalling past binnen het VAB-beleid.
De rechtbank is daarom van oordeel dat de functiewijziging van het perceel slechts voor wat betreft het hergebruik van de bebouwing voor opslag paste in het beleid en niet voor de vrachtwagenstalling. Het in het wijzigingsplan toegestane gebruik past daarom slechts gedeeltelijk in het langjarig gevoerde beleid.
Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit van 14 februari 2023 vernietigen wegens strijd met de artikelen 7:12, eerste lid en artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en zelf de hoogte van het normaal maatschappelijk risico en de tegemoetkoming in planschade te bepalen.
Omdat aan de ene indicator (structuur omgeving) niet en aan de andere indicator (het beleid) voor een deel wordt voldaan stelt de rechtbank het normaal maatschappelijk risico vast op 4 %. Een normaal maatschappelijk risico van 4 % (= € 19.400) betekent dat een tegemoetkoming in planschade resteert van (€ 25.000 – € 19.400 =) € 5.600.
De rechtbank zal de tegemoetkoming in planschade daarom vaststellen op € 5.600, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 27 augustus 2021, zijnde de dag van ontvangst van de aanvraag, tot aan de dag van uitbetaling.
Proceskosten en griffierecht
8. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875. Eisers hebben in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarom € 2.998.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 februari 2023;
- herroept het primaire besluit van 20 juli 2022, voor zover daarbij aan eisers een tegemoetkoming in planschade van € 750,- is toegekend;
- bepaalt dat het college aan eisers als tegemoetkoming in planschade een bedrag van € 5.600,-, te vermeerderen met de wettelijke rente, betaalt;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.998,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.