ECLI:NL:RBGEL:2024:7869

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 23/3258

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres], uit [vestigingsplaats] , eiseres,

(gemachtigde: [naam gemachtigde 1] ),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Elburg, het college.

(gemachtigde: [naam gemachtigde 2] ).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar bij besluit van 19 september 2022 opgelegde last onder dwangsom.

1.1. Met het bestreden besluit van 25 april 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven, met dien verstande dat één van de drie opgelegde lasten onder dwangsom is aangepast, net als de daaraan verbonden begunstigingstermijn.

1.2. Het college heeft op het beroep van eiseres gereageerd met een verweerschrift.

1.3. De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres is [persoon A] verschenen, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.

Totstandkoming van het besluit

2. In 2022 heeft de toezichthouder van de gemeente Elburg na verschillende controles vastgesteld dat op (een deel van) de vier percelen van eiser, gelegen aan [locatie] in [plaats]^[1], (half)verharding is aangebracht, dat daar voertuigen op staan geparkeerd en dat grasland is gescheurd ten behoeve van maïsteelt. Omdat dit volgens het college in strijd is met de planregels van het bestemmingsplan “Buitengebied Elburg 2012, actualisatie 2018” en het eiseres aan een omgevingsvergunning ontbreekt, heeft het college in het besluit van 19 september 2022 aan eiseres de volgende lasten onder dwangsom opgelegd:

“1. de (landbouw)voer- en/of werktuigen te verwijderen van het perceel kadastraal bekend gemeente [plaats] , [sectie] , [nummer 1] , zulks binnen zes weken na de datum van verzending van het besluit, en deze nadien verwijderd te houden;^[2]

2. de (half)verharding op het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats] , [sectie] , [nummer 1] , binnen zes weken na de datum van verzending van het besluit te verwijderen en nadien verwijderd te houden;^[3]

3. de percelen, kadastraal bekend gemeente [plaats] , [sectie] , [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] , vóór april 2023 in te zaaien met graszaad (een zogenaamd weidemengsel), zodat ter plaatse weer grasland ontstaat. Hiertoe dient [eiseres] de mais te verwijderen van de percelen grond, kadastraal bekend gemeente [plaats] , [sectie] , [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] , en deze gronden daarna niet meer in te zaaien met maiszaad of zaad voor andere teelt (in casu: de percelen na het ontstaan van grasland niet weer opnieuw te scheuren).”^[4]

2.1. In de beslissing op bezwaar van 25 april 2023, heeft het college, in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften, de last onder dwangsom onder 3 en de daaraan verbonden begunstigingstermijn aangepast. De last luidt nu als volgt:

“3. De percelen kadastraal bekend gemeente [plaats] , [sectie] , [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] binnen een half jaar terug te brengen tot grasland. Dit kunt u doen door de percelen onbewerkt te laten liggen zodat het gras er weer door komt en kruiden weer opkomen of door de percelen in te zaaien met graszaad (een zgn. weidemengsel) zodat ter plaatse weer grasland ontstaat.”

De overige lasten onder dwangsom heeft het college in stand gelaten.

Beoordeling door de rechtbank

Ontvankelijkheid eiser

3. Voordat de rechtbank zich buigt over de inhoud van het beroepschrift van eiseres, dient zij te oordelen over de stelling van het college dat eiseres niet ontvankelijk is in haar beroep. Volgens het college voldeed het pro forma beroepschrift van eiseres niet aan de wettelijke vereisten, omdat het op de laatste dag van de beroepstermijn werd ingediend en zodanig weinig informatie bevatte dat niet duidelijk was tegen welk besluit eiseres beroep instelde en welke gemeente als verweerder werd aangemerkt. Volgens het college klemt dit te meer omdat eiseres bijgestaan wordt door een ervaren rechtshulpverlener, die had moeten weten aan welke eisen een beroepschrift minimaal moet voldoen. Eiseres is het hier niet mee eens en laat het oordeel daarover aan de rechtbank.

3.1. De rechtbank is van oordeel dat eiseres kan worden ontvangen in haar beroep en overweegt daarbij als volgt.

3.2. Voor het indienen van een beroepschrift geldt op grond van artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een termijn van zes weken. Het beroepschrift van eiseres is op 6 juni 2023, en dus tijdig (namelijk binnen de termijn van zes weken vanaf de dag nadat het college de beslissing op bezwaar bekend heeft gemaakt) door de rechtbank ontvangen.

3.3. Op grond van artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift tenminste:

de naam en het adres van de indiener;

de dagtekening;

een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;

e gronden van het bezwaar of beroep.

De rechtbank oordeelt dat aan de vereisten onder a. en b. is voldaan. Er is geen kopie van het handhavingsbesluit van 19 september 2022 meegestuurd, maar het handhavingsbesluit als zodanig is wel benoemd met toevoeging van de datum en de kadastrale percelen waar het besluit op ziet. Daarmee is voldoende duidelijk tegen welk besluit het beroep is ingesteld en heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank ook aan het vereiste onder c. voldaan. Voor de indiening van de gronden van het beroep is uitstel verleend. Het is inmiddels vaste jurisprudentie dat een pro forma beroep, met latere aanvulling van de gronden geoorloofd is.

Waar gaat de zaak nog over?

4. Tijdens de zitting is komen vast te staan dat het beroep van eiseres alleen ziet op de last ten aanzien van het terugbrengen van de percelen tot grasland. De rechtbank beoordeelt daarom alleen de derde last. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

4.1. Het beroep van eiseres is ongegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Toetsingskader

5. Als er sprake is van een overtreding, dan is het college bevoegd om handhavend op te treden en zal in beginsel van deze bevoegdheid gebruik moeten worden gemaakt. Dit vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

5.1. De rechtbank zal beoordelen of sprake was van een overtreding op basis waarvan het college bevoegd was om handhavend op te treden.

Planologisch kader

6. Op de vier aan elkaar grenzende percelen is het bestemmingsplan “Buitengebied Elburg 2012, actualisatie 2018” van toepassing. Uit het bestemmingsplan blijkt dat de vier percelen waar het in deze zaak om gaat, als enkelbestemming “Agrarisch met waarden” hebben. Aanvullend is sprake van de functieaanduidingen “Openheid” en “Specifieke vorm van agrarisch met waarden - weidevogelgebied.”

6.1. In artikel 4.6.1 aanhef en onder g van het bestemmingsplan staat dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning op gronden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm agrarisch met waarden - weidevogelgebied' graslanden te scheuren anders dan ten behoeve van graslandverbetering.

6.2. In artikel 4.6.2 van het bestemmingsplan staat dat voormelde omgevingsvergunning alleen mag en moet worden geweigerd, indien door het uitvoeren van de werken, geen bouwwerken zijnde en werkzaamheden, dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen, blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke, natuur- en cultuurhistorische waarden van het gebied.

6.3. In artikel 4.6.3 aanhef en onder a van het bestemmingsplan staat dat voormelde omgevingsvergunning niet nodig is voor werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden die het normale onderhoud, gebruik en beheer betreffen.

Was er sprake van een overtreding?

7. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding omdat het scheuren van grasland niet heeft plaatsgevonden, dan wel het scheuren van grasland moet worden beschouwd als een werkzaamheid die tot het “normale onderhoud” behoort. Daarom was het college niet bevoegd om handhavend op te treden.

Is sprake van scheuren van grasland?

7.1. Eiseres voert aan dat geen sprake is van scheuren van grasland zoals bedoeld in het bestemmingsplan. Daarom was geen omgevingsvergunning nodig. Zij omschrijft het scheuren van grasland als het keren van grasgrond door middel van ploegen. Omdat zij de gronden niet heeft omgeploegd, kan van het scheuren van grasland geen sprake zijn, aldus eiseres. In het bezwaarschrift van 27 juni 2023 heeft eiseres haar grondbewerking als volgt omschreven: “
Allereerst past cliënt wisselteelt toe op de gronden. Wisselteelt helpt om de bodemstructuur te verbeteren en bevordert de biodiversiteit in de bodem Daarnaast past cliënt een vorm van grondbewerking(aanvulling door rechtbank: toe)
waarbij de grond niet wordt gekeerd. Bij grondbewerking wordt het land in de meeste gevallen geploegd. Dit is de zogenaamde 'kerende grondbewerking'. Die grondbewerking heeft ingrijpende invloed op de bodem. Organische stof wordt snel afgebroken en het bodemleven wordt negatief beïnvloed. Cliënt past echter niet-kerende grondbewerking toe. Dit houdt in dat de bodem zo minimaal mogelijk verstoord wordt. Diep ploegen wordt vermeden. Door een oppervlakkige grondbewerking tot een diepte van 15 cm. wordt organische stof behouden, en blijven gewasresten in de bovengrond. Wat het effect is op de bodembiodiversiteit hangt af van organismen en van bodemtypes.Volgens eiseres heeft zij de bovenste laag grasland wel omgedraaid, maar is er geen sprake geweest van het scheuren van grasland en kan dus aan artikel 4.6.1 aanhef en onder g. van het bestemmingsplan voorbij worden gegaan.

7.2. Het college stelt zich op het standpunt dat het ‘omdraaien’ van grasland onmogelijk is zonder het te scheuren. En het is juist de bedoeling dat het grasland op het perceel ten behoeve van de weidevogels wordt gehandhaafd. Dat blijkt uit de dubbelbestemming en aanvullende functie-aanduidingen van de betreffende percelen, “Openheid” en “Specifieke vorm van agrarisch met waarden - weidevogelgebied.”

7.3. De rechtbank stelt vast dat er in de planregels geen definitie is opgenomen van het begrip "scheuren". Ook in de plantoelichting zijn geen aanknopingspunten te vinden voor de wijze waarop dit begrip moet worden uitgelegd. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerder heeft overwogen^[5], kan voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting, voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" (hierna: Van Dale) is gegeven, worden betrokken. In de Van Dale wordt, voor zover relevant, onder scheuren verstaan: door trekken een spleet of smalle opening in iets maken. Daarnaast heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) in zijn uitspraak van 3 september 2003 (r.o. 2.5) de volgende uitleg aan het begrip scheuren heeft gegeven:
“Gelet op hetgeen taalkundig onder het scheuren van grasland dient te worden verstaan, moet worden geoordeeld dat dit begrip veronderstelt dat het grasland door middel van omploegen wordt bewerkt.”.^[6]In deze zaak zijn partijen het niet eens over de vraag of de manier van bewerking van het grasland door eiseres, alvorens er (eerst aardappelen en later) maïs te telen, ook als omploegen en dus scheuren is te beschouwen. Eiseres heeft ter zitting namelijk verklaard dat van omploegen geen sprake is, omdat het grasland is omgedraaid via de methode van oppervlakkige grondbewerking, waarbij de machines niet verder reiken dan een diepte van maximaal 15 cm. Gelezen in samenhang met elkaar oordeelt de rechtbank dat het omdraaien van grasland niet mogelijk is zonder eerst een scheur in het grasland aan te brengen. De scheur is noodzakelijk om een deel van het grasland (een graspol of graszode) te kunnen grijpen en om te keren. Omdat op grond van artikel 4.6.1 aanhef en onder g van het bestemmingsplan voor het scheuren van grasland anders dan ten behoeve van graslandverbetering een omgevingsvergunning is vereist, en eiseres deze niet heeft, is sprake van een overtreding. De toelichting op zitting dat eiseres zich inzet voor een duurzame bedrijfsvoering en daarbij rekening houdt met de belangen van weidevogels maakt het voorgaande niet anders.

Is het scheuren van grasland normaal gebruik van gronden?

7.4. Eiseres voert aan dat het scheuren van grasland moet worden beschouwd als een werkzaamheid die het “normale onderhoud” betreft, in de zin van artikel 4.6.3 van de planbepalingen. Volgens eiseres komt daarmee de verplichting tot het aanvragen van een omgevingsvergunning op grond van artikel 4.6.1 te vervallen en is geen sprake van een overtreding.

7.5. Het college stelt zich op het standpunt dat uit de omschrijving van “werkzaamheden die het normale onderhoud, gebruik en beheer betreffen” in artikel 1.84 van de begripsbepalingen volgt dat voor het scheuren van grasland de vergunningplicht geldt.

7.6. De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat op grond van artikel 4.6.3, onder a van het bestemmingsplan, het scheuren van grasland als zijnde normaal onderhoud van de vergunningsplicht uitgezonderd zou zijn. Het scheuren van grasland is, gelet op de omschrijving van de term ‘normaal onderhoud’ in artikel 1.84 van de begripsbepalingen namelijk geen werkzaamheid die het normale onderhoud, gebruik en beheer van grond betreffen. Normaal onderhoud is volgens die omschrijving:

“werkzaamheden die ter plaatse regelmatig terugkeren, teneinde tot een goedbeheer van de gronden te komen; hieronder vallen niet de incidentele ingrepen in bijvoorbeeld de cultuurtechnische situatie of werkzaamheden die een onherstelbare aantasting betekenen van de aan een gebied toegekende waarde”Het in het bestemmingsplan beoogde normale onderhoud, zou in dit geval gericht moeten zijn op regelmatig terugkerende werkzaamheden die zijn gericht op verbetering of in ieder geval instandhouding van het grasland. Eiseres heeft hieraan niet voldaan. Integendeel, het door eiseres gescheurde grasland heeft gezorgd voor een aantasting van de aan het gebied toegekende waarde, zoals de rechtbank hiervoor al heeft geoordeeld. Daarmee is van normaal gebruik, onderhoud en beheer, en dus van een uitzondering op de vergunningsplicht die volgt uit artikel 4.6.1, aanhef en onder g van het bestemmingsplan, geen sprake geweest.

Is sprake van bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien?

8. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat de beroepsgronden van eiseres niet slagen en dat sprake is geweest van een overtreding van de regels uit het bestemmingsplan. Daaruit volgt dat het college in beginsel bevoegd en gehouden is om handhavend op te treden. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden gesteld (waaronder bijvoorbeeld zicht op legalisatie of onevenredigheid van de opgelegde dwangsom) die ertoe zouden moeten leiden dat van handhaving afgezien moet worden. De rechtbank hoeft zich hierover dan ook niet meer uit te laten en is van oordeel dat het college tot handhaving heeft kunnen overgaan.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom ten aanzien van het terugbrengen van grasland op de percelen [nummer 1], [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: relevante wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

(…)

b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,

Bestemmingsplan Buitengebied Elburg 2012, actualisatie 2018

Artikel 1 Begrippen

1.84

normaal onderhoud, gebruik en beheer

werkzaamheden die ter plaatse regelmatig terugkeren, teneinde tot een goed beheer van de gronden te komen; hieronder vallen niet de incidentele ingrepen in bijvoorbeeld de cultuurtechnische situatie of werkzaamheden die een onherstelbare aantasting betekenen van de aan een gebied toegekende waarde;

Artikel 4 Agrarisch met waarden

4.1

Bestemmingsomschrijving

De voor “Agrarisch met waarden” aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf, met dien verstande dat:

maximaal 1 bouwlaag van gebouwen mag worden gebruikt voor het houden van dieren zo nodig gebruik makend van volièresystemen;

bloembollen-, fruit en sierteeltbedrijven niet zijn toegestaan;

intensieve veehouderij ter plaatse van de aanduiding 'reconstructiewetzone - extensiveringsgebied' uitsluitend is toegestaan op de adressen zoals opgenomen in bijlage 1 binnen de aangegeven staloppervlakte;

intensieve veehouderij op overige gronden is toegestaan tot maximaal 1 ha dan wel de bestaande grotere oppervlakte;

glastuinbouwbedrijven niet zijn toegestaan, met uitzondering van glastuinbouwbedrijven ter plaatse van de aanduiding 'glastuinbouw';

overige zelfstandige niet-grondgebonden agrarische bedrijven niet zijn toegestaan;

(…)

het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van landschappelijke, natuur- en cultuurhistorische waarden in het algemeen en specifiek ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch met waarden - kavelpatronen' mede de aanwezige kavelpatronen en ter plaatse van de aanduiding 'openheid' 'specifieke vorm agrarisch met waarden - openheid' mede de aanwezige openheid;

(…)

met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ontsluitingsvoorzieningen, parkeervoorzieningen binnen het bouwvlak, groenvoorzieningen, tuinen en erven en de bestaande nutsvoorzieningen.

4.6

Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden

4.6.1

Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op de in artikel 4.1 bedoelde gronden de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren:

het aanleggen van waterlopen of het vergraven, verruimen of dempen van aanwezige waterlopen;

het vergroten, verbreden, aanleggen en/of verharden van wegen, paden en andere oppervlakteverhardingen;

het ontginnen, bodemverlagen, afgraven, ophogen of egaliseren van de bodem;

het beplanten van gronden met houtgewassen, ter plaatse waar de gronden op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan niet reeds met houtgewassen waren beplant;

het verwijderen, rooien en/of kappen van houtgewassen, houtwallen en/of houtsingels;

op gronden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm agrarisch met waarden - kavelpatronen':
- het scheuren van graslanden anders dan ten behoeve van graslandverbetering;
- wijzigen van kavelpatronen.

op gronden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm agrarisch met waarden - weidevogelgebied':
- het scheuren van graslanden anders dan ten behoeve van graslandverbetering.

4.6.2

Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4.6.1 mag alleen en moet worden geweigerd, indien door het uitvoeren van de werken, geen bouwwerken zijnde en werkzaamheden dan wel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke, natuur- en cultuurhistorische waarden van het gebied.

4.6.3

Geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4.6.1 is nodig voor:

werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden die het normale onderhoud, gebruik en beheer betreffen;

werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden die op het moment van inwerkingtreding van het plan in uitvoering zijn of uitgevoerd kunnen worden op grond van de een voor dat tijdstip aangevraagde dan wel verleende vergunning;

werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden die worden uitgevoerd binnen het bouwvlak.