Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 24/3402 en 24/1050
tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van
op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , uit [plaats 1] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Druten
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [plaats 1] (vergunninghouder).
Inleiding
1.1.
In deze tussenuitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eisers tegen de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor de verbouw van een winkel met bovenwoning tot drie appartementen op het adres [locatie 1] in [plaats 2] (hierna: het perceel). Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eisers daartegen. [1]
1.2.
Bij besluit van 8 augustus 2023 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend. Met het bestreden besluit van 23 januari 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
1.3.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 24 juni 2024 op zitting behandeld. Eisers, de gemachtigde van het college en vergunninghouder hebben deelgenomen aan de zitting.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. De voorzieningenrechter beoordeelt de verleende omgevingsvergunning. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er een gebrek aan het bestreden besluit kleeft, maar ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Er bestaat geen reden om in afwachting daarvan een voorlopige voorziening te treffen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Waar gaat deze zaak over?
4. Op 1 mei 2023 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor de verbouw van een winkel met bovenwoning tot drie appartementen op het perceel. Bij besluit van 8 augustus 2023 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen [2] en handelen in strijd met het bestemmingsplan (het bouwplan is in strijd met artikel 8.2.2 lid c van het bestemmingsplan ‘Stedelijk Gebied’, omdat de maximaal toegestane goothoogte wordt overschreden). [3]
5. Eisers zijn tegen de verleende omgevingsvergunning in bezwaar gegaan. Voordat het college op het bezwaar heeft beslist, heeft het advies ingewonnen bij de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Druten (hierna: de commissie). De commissie heeft het college geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren en de omgevingsvergunning in stand te laten. Bij besluit van 23 januari 2024 heeft het college dit advies overgenomen.
Is sprake van strijd met goede ruimtelijke ordening?
6. Eisers stellen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan niet leidt tot strijd met de goede ruimtelijke ordening.
6.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college op basis van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) beleidsruimte toekomt bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. [4] De voorzieningenrechter stelt dus niet zelf vast of de omgevingsvergunning (al dan niet) in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar hij beoordeelt aan de hand van de gronden of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
6.2.
In het bestreden besluit heeft het college gemotiveerd dat de voorgevel in het bouwplan niet wijzigt en dat er ook geen verandering plaatsvindt in de situering, maar dat enkel de goothoogte wordt overschreden. De voorzieningenrechter overweegt dat het college daarom moet motiveren waarom de overschrijding van die goothoogte niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het primaire besluit heeft het college gemotiveerd waarom het college een overschrijding van de goothoogte ruimtelijk aanvaardbaar acht. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat gezien de situering en de maten er geen sprake is van een onevenredige beschaduwing, lichthinder of uitzichtbeperking op aangrenzende gronden, omdat het pand van [locatie 1] ten opzichte van naastgelegen panden terug ligt. Ook verkeerstechnisch bestaan er volgens het college geen bezwaren tegen het bouwplan. De voorzieningenrechter is onder die omstandigheden, te meer omdat het om een relatief beperkte afwijking van het bestemmingsplan gaat, van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Eisers hebben onvoldoende gemotiveerd waarom desondanks sprake zou zijn van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
De beroepsgrond slaagt niet.
Leidt het bouwplan tot een onevenredige schending van het privacyrecht?
7. Eisers stellen zich op het standpunt dat de toevoeging van de extra bouwlaag zal leiden tot een ongerechtvaardigde inbreuk op hun privacyrecht.
7.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van vaste rechtspraak de belangen van omwonenden (zoals het aspect privacy) betrokken moeten worden in de belangenafweging bij de verlening van de omgevingsvergunning wanneer er ook wordt afgeweken van het bestemmingsplan. [5] In dit geval zal het college dus moeten motiveren waarom het afwijken van de goothoogte en daarmee mogelijk maken van een derde appartement, geen onevenredige inbreuk maakt op het privacyrecht van eisers. Het college heeft in het bestreden besluit gemotiveerd dat de gronden waar de appartementen gerealiseerd worden bijvoorbeeld ook bestemd zijn voor horeca van categorie 2, kantoren en maatschappelijke voorzieningen. Deze functies zijn reeds planologisch toegestaan. Het college stelt dat de ruimtelijke impact van een horecazaak of kantoor groter is dan bij 2 extra woningen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college voor de ruimtelijke gevolgen in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij wat nu (op grond van het bestemmingsplan) maximaal is toegestaan. Hoewel er op dit moment geen horecazaak of kantoor is gevestigd, moet het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter deze maximale planologische invulling wel als uitgangspunt nemen. Onder die omstandigheden acht de voorzieningenrechter het voldoende begrijpelijk dat het college tot de conclusie is gekomen dat de inbreuk op het privacyrecht (in vergelijking met hetgeen maximaal planologisch mogelijk is) niet onevenredig is.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering?
8. Eisers bereiken hun achtererf door gebruik te maken van het perceel [locatie 2] . Daarvoor is een erfdienstbaarheid gevestigd. Eisers stellen dat het realiseren van de drie appartementen een verzwaring van de erfdienstbaarheid tot gevolg heeft en dat daarom sprake is van een privaatrechtelijke belemmering. Door deze privaatrechtelijke belemmering kunnen de woningen niet voldoen aan de regels van het Bouwbesluit 2012 voor wat betreft de buitenruimte en bergingen.
8.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling [6] volgt dat een privaatrechtelijke belemmering slechts aan de verlening van een omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan in de weg staat als deze privaatrechtelijke belemmering een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is namelijk de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. Een privaatrechtelijke belemmering is evident, indien zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat voor de realisering van een bouwwerk de toestemming van een ander is vereist en die ander die toestemming niet geeft en niet hoeft te geven.
8.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat partijen erover van mening verschillen wat de omvang van de erfdienstbaarheid is. Partijen zijn het er namelijk niet over eens of de bewoners van de nieuwe appartementen het recht van overpad toekomt op grond van de reeds gevestigde erfdienstbaarheid. Omdat de omvang van de erfdienstbaarheid en de uitleg daarvan partijen verdeeld houdt en niet zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld wat de erfdienstbaarheid exact inhoudt, is reeds om die reden geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Daar komt bij dat, zelf als wel aangenomen zou worden dat de erfdienstbaarheid intensiever gebruikt zal worden na realisatie van de appartementen, die omstandigheid naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet maakt dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering voor de realisatie en ingebruikname van de appartementen.
8.3.
Nu de voorzieningenrechter van oordeel is dat geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering, slaagt de beroepsgrond niet.
Voorziet het bouwplan in voldoende parkeerplaatsen?
9. Eisers stellen dat er te weinig parkeerplaatsen gerealiseerd worden. In hun stukken en op zitting hebben eisers toegelicht dat het college voor de berekening van de bestaande parkeerbehoefte (de parkeerbehoefte vóór realisering van de appartementen) uit is gegaan van een winkel op de gehele begane grond, maar er zit volgens eisers al gedurende lange tijd geen winkel meer. Het college had volgens eisers in de parkeerberekening dus geen rekening mogen houden met de bestaande parkeerbehoefte van de winkel. Verder stellen zij dat het college ten onrechte rekent met een vloeroppervlak van 136,75 m2. Er zat destijds alleen een kleine winkel van ongeveer 15m2 in het voorste gedeelte van de woning.
9.1.
Het college stelt dat de bestaande parkeerbehoefte verrekend kan worden met de parkeerbehoefte van het nieuwe bouwplan en wijst erop dat leegstand van een pand gedurende een periode niet relevant is. Het college gaat voor de bestaande parkeerbehoefte uit van een winkelpand met bovenwoning. De parkeerbehoefte van een winkel bedraagt 4,0 parkeerplaatsen per 100 m2 bruto vloeroppervlak en het college gaat uit van een bruto winkeloppervlak van 136,75 m2. Dit betekent dat 4,0 x 136,75 m2/100 = 5,47 parkeerplaatsen nodig waren worden voor de winkel. Voor de bestaande woning geldt een parkeernorm van 1,5 parkeerplaatsen per woning. De parkeerbehoefte is in de bestaande situatie afgerond op 7 parkeerplaatsen. Er was al 1 parkeerplaats aanwezig, zodat sprake was van een bestaand tekort van 6. Dit bestaande tekort moet volgens het college buiten beschouwing blijven en kan daarom op de parkeerbehoefte van de drie appartementen in mindering worden gebracht. Het bouwplan beoogt drie appartementen waarvoor afgerond 6 parkeerplaatsen vereist zijn. Dat betekent volgens het college dat er geen toename in de parkeerbehoefte is. Daarom zijn geen extra parkeerplaatsen nodig.
9.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat in artikel 44.2 van het bestemmingsplan is bepaald dat het verboden is te bouwen dan wel het feitelijk gebruik van gronden en/of bestaande bouwwerken te wijzigen, indien er niet wordt voldaan aan de gestelde eisen ten aanzien van parkeren. De parkeernormen zoals opgenomen in de 'Nota parkeernormen gemeente Druten' (hierna: de Nota) zijn van toepassing.
9.3.
Uit paragraaf 3.6 van de Nota volgt dat bij wijziging van gebruik van een pand een parkeereis wordt berekend. Hierbij geldt dat de berekende parkeereis op basis van de nieuwe functie wordt verminderd met de parkeereis van de functie die in de laatst verleende bouwvergunning is vastgelegd. De huidige situatie is de nul-situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit komt overeen met vaste rechtspraak. [7] Daarbij is wel van belang dat de bestaande parkeerbehoefte in zekere mate objectief vastgesteld wordt. [8]
9.4.
Niet in geschil is dat volgens de parkeernormen voor de nieuwe functie 6 parkeerplaatsen benodigd zijn. Partijen verschillen erover van mening wat de bestaande parkeerbehoefte is. Daarbij is enerzijds in geschil of nog steeds van het gebruik van een deel van het pand als winkel mag worden uitgegaan, en anderzijds wat het oppervlak van die winkel was.
9.5.
Volgens de Nota moet de bestaande parkeerbehoefte worden berekend aan de hand van de functie die in de laatst verleende bouwvergunning is neergelegd. Vast staat dat het college geen bouwvergunning heeft kunnen vinden, zodat de voorzieningenrechter niet kan vaststellen wat de functie is die daarin is vastgelegd. Nu die bouwvergunning er niet is, heeft het college terecht gepoogd om de bestaande parkeerbehoefte op een andere manier vast te stellen. Dat heeft het college echter niet op een deugdelijk gemotiveerde manier gedaan.
9.6.
Ten eerste moet het immers gaan om een ‘bestaande’ parkeerbehoefte. Dit volgt ook uit de opmerking in de Nota dat de huidige situatie de nul-situatie is. Vast staat dat er in het verre verleden wel een winkel is geweest, maar dat deze al geruime tijd niet meer aanwezig is in het pand. Dat heeft het college op zitting ook niet betwist. Wanneer de winkel exact is gestopt, is voor de voorzieningenrechter op basis van de stukken en verklaringen nog niet duidelijk, maar dat lijkt 20 of 30 jaar geleden te zijn gebeurd. Onder deze omstandigheden kan niet meer worden gesproken van bestaand gebruik van het pand als winkel. Dat zou in strijd zijn met het normale taalgebruik, en ook in strijd met de bedoeling van de Nota. Weliswaar heeft het college terecht opgemerkt dat uit de rechtspraak volgt dat een periode van leegstand niet hoeft te betekenen dat er geen bestaand gebruik meer is, maar die rechtspraak is in dit geval niet van toepassing. In dit geval is immers geen sprake van een bouwvergunning die een specifiek gebruik heeft vergund, is al meerdere decennia geen winkel aanwezig en is geen sprake van leegstand maar van inmiddels langdurig gebruik als woning. Dan ligt het in de reden om het gebruik als woning als bestaand gebruik aan te merken. Dat is immers de huidige (nul-)situatie waarover de Nota spreekt.
9.7.
Voor het geval het college het standpunt wil handhaven dat het gebruik als winkel als bestaand gebruik kan worden aangemerkt merkt de voorzieningenrechter ook nog op dat niet deugdelijk is onderbouwd waarom het college uitgaat van een oppervlak van die winkel van 136,75 m2. Het college neemt kennelijk aan dat de gehele begane grond, inclusief kelder, als winkel werd gebruikt, terwijl dit al in de bezwaarfase is betwist en het voor de voorzieningenrechter niet duidelijk is waarom het college dit aanneemt. De vergunninghouder heeft bij de aanvraag weliswaar oude foto’s en documenten overgelegd waaruit zou kunnen worden afgeleid dat er een winkel in het pand aanwezig was, maar het oppervlak van de winkel blijkt daar niet uit. Nu de oppervlak van een winkel volgens de Nota bepalend is voor de parkeerbehoefte, dient dit nader onderbouwd te worden als het college nog steeds wil uitgaan van de winkel als bestaand gebruik.
9.8.
Samenvattend is de voorzieningenrechter om twee redenen van oordeel dat geen objectieve vaststelling van de bestaande parkeerbehoefte heeft plaatsgevonden. Ten eerste omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het gebruik als winkel als bestaand gebruik is aangemerkt terwijl het meer voor de hand ligt om aan te sluiten bij het inmiddels langdurige gebruik als woning, en ten tweede omdat onduidelijk en oncontroleerbaar is welk oppervlakte van het pand als winkel werd gebruikt. De beroepsgrond slaagt.
Is het welstandsadvies voldoende zorgvuldig tot stand gekomen?
10. Eisers stellen dat de monumentencommissie geen objectief oordeel heeft geven en dat het aspect cultuurhistorie niet is betrokken in het advies.
10.1.
Het college mag, hoewel het niet aan een welstandsadvies gebonden is en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel een doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting, tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bevoegd gezag dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. De voorzieningenrechter oordeelt dat het college het welstandsadvies in redelijkheid zonder nadere motivering heeft kunnen overnemen. De voorzieningenrechter overweegt dat eisers niet hebben onderbouwd waarom het welstandsadvies gebreken zou vertonen. De enkele stelling dat cultuurhistorie niet is betrokken, mist feitelijke grondslag. Uit het advies blijkt namelijk dat, zoals het college terecht stelt, ook de cultuurhistorie is betrokken door de welstandscommissie.
Schade
11. Eisers hebben daarnaast nog gesteld dat zij schade hebben geleden (er zit een scheur in de muur) als gevolg van de verrichte bouwwerkzaamheden. Vergunninghouder heeft op zitting aangegeven de schade te zullen vergoeden, als deze inderdaad het gevolg is van de bouwwerkzaamheden. Deze ontstane schade is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen aspect waar het college in zijn besluitvorming rekening mee had kunnen dan wel behoren te houden. Bij het verrichten van werkzaamheden kan immers altijd per abuis schade ontstaan aan bijvoorbeeld een muur, maar dat is een civielrechtelijke aangelegenheid (een zaak tussen burgers onderling) waar de overheid niet bij betrokken is. De ontstane schade maakt dan ook niet dat de omgevingsvergunning om die reden onrechtmatig is.
Conclusie en gevolgen
12. Zoals hiervoor is overwogen is de voorzieningenrechter van oordeel dat geen objectieve vaststelling van de bestaande parkeerbehoefte heeft plaatsgevonden, omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het gebruik als winkel als bestaand gebruik is aangemerkt terwijl het meer voor de hand ligt om aan te sluiten bij het inmiddels langdurige gebruik als woning, en ten tweede omdat onduidelijk en oncontroleerbaar is welk oppervlakte van het pand als winkel werd gebruikt. Er kleeft dus een gebrek aan het bestreden besluit.
Hoe nu verder met het beroep?
13. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter het college in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de voorzieningenrechter dan een tussenuitspraak.
14. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er in dit geval ter bevordering van een definitieve beslechting van het geschil aanleiding bestaat om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Het college kan het gebrek herstellen door alsnog te motiveren waarom het objectief gezien meer voor de hand ligt om voor de bestaande parkeerbehoefte aan te sluiten bij de winkel en niet bij een woning. Dan zal het college tevens voldoende controleerbaar moeten aantonen dat de winkel een oppervlakte van 136,75 m2 had. Als dat niet mogelijk is, kan het college het gebrek, conform de Nota, tevens op diverse andere manieren herstellen. Als het college namelijk tot de conclusie zou komen dat het bouwplan niet voldoet aan de parkeereis, betekent dat niet dat het bouwplan daarom geen doorgang kan vinden. Op grond van de Nota moet eerst bekeken worden of aanpassing van het bouwplan mogelijk is, zodat alsnog aan de parkeernormen voldaan kan worden. Als dat niet kan, dan kan vergunninghouder een ontheffing aanvragen. Er wordt dan bekeken of het tekort in de nabije omgeving te compenseren is. Als dat niet mogelijk is, dan moet vergunninghouder een parkeerbijdrage storten per ontbrekende parkeerplaats in het parkeerfonds.
15. Het college zal, als het het gebrek wil herstellen, in ieder geval moeten motiveren hoe het aspect parkeren is opgelost.
16. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de voorzieningenrechter zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
Bestaat er aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening?
17. Omdat er naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel een gebrek kleeft aan het bestreden besluit, gaat zij over tot beoordeling van de vraag of het noodzakelijk is om in de beroepsprocedure een voorlopige voorziening te treffen. [9] De voorzieningenrechter overweegt in dat kader dat uit de beoordeling van het beroep weliswaar volgt dat de besluitvorming van het college een gebrek vertoont, maar dat dit ook een gebrek betreft dat gelet op de aard ervan herstelbaar is. De voorzieningenrechter acht het aannemelijk dat de omgevingsvergunning in stand zal blijven, in die zin dat de rechtsgevolgen ervan ondanks een vernietiging van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten bij een succesvol herstel van het gebrek. De voorzieningenrechter zal daarom op dit moment geen voorlopige voorziening treffen.
Proceskosten en griffierecht
18. De voorzieningenrechter houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op dit beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- draagt het college op binnen twee weken aan de voorzieningenrechter mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- stelt eisers en vergunninghouder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van de herstelpoging daarop te reageren;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.