Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/5767
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , uit [woonplaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Putten
(gemachtigden: [naam gemachtigde] en [naam gemachtigde] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de bij besluit van 14 juli 2022 opgelegde lasten onder dwangsom. Het college heeft dit besluit op 9 november 2022 in de beslissing op bezwaar in stand gelaten.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 15 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] en gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de vraag of het college de lasten onder dwangsom in redelijkheid heeft kunnen opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eisers voor wat betreft de opgelegde last ten aanzien van het perceel [locatie 1] te [plaats] niet-ontvankelijk is en voor het perceel [locatie 2] te [plaats] ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Waar gaat de procedure over?
4. De toezichthouder van het college heeft op 17 mei 2022 geconstateerd dat eisers de percelen [locatie 1] te [plaats] en [locatie 2] te [plaats] en/of de daarop aanwezige opstallen gebruikt of laat gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
5. Bij besluit van 14 juli 2022 zijn aan [eiser] (hierna: eiser) voor beide percelen een last onder dwangsom opgelegd omdat eiser volgens het college onvoldoende zorg draagt om strijdigheden met het bestemmingsplan te voorkomen. Eiser is gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit het gebruiken en het laten gebruiken van de voornoemde percelen en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen
die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven binnen zes maanden te beëindigen en beëindigd te houden. Als eiser niet voldoet aan de lasten, verbeurt hij per perceel een dwangsom van € 5.000,- per maand tot een maximaal bedrag van € 30.000,-.
6. De percelen van eisers liggen binnen de grenzen van het bestemmingsplan “Krachtighuizen 2013” (hierna: de planvoorschriften) en hebben op grond van artikel 12.1 van de planvoorschriften de bestemming – verkort weergegeven – verblijfsrecreatie. Artikel 1.49 van de planvoorschriften bepaalt dat onder verblijfsrecreatie wordt verstaan: “een vorm van recreatief verblijf, waarbij sprake is van overnachting(en) anders dan overnachting(en) bij familie of kennissen.” Op grond van artikel 21 van de planvoorschriften is ieder gebruik dat niet onder recreatief verblijf valt, verboden.
Zijn eisers ontvankelijk in hun beroep tegen de last onder dwangsom ( [locatie 1] )?
7. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eisers geen eigenaar meer zijn van het perceel plaatselijk bekend als [locatie 1] te [plaats] . Eisers hebben dit erkend.
7.1.
Op grond van vaste rechtspraak [1] is eerst sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een beroepschrift met het beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijke betekenis kan hebben.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat eisers geen (voldoende) procesbelang hebben bij een mogelijke vernietiging van de last onder dwangsom die ziet op het perceel [locatie 1] te [plaats] , omdat zij daarvan geen eigenaar meer zijn. Eisers kunnen door het college in de toekomst daarom niet meer aangesproken worden tot betaling van de opgelegde dwangsom bij een mogelijke nieuwe overtreding. Het beroep tegen dit besluit heeft dan ook voor hen geen feitelijke betekenis meer. Daarbij geldt dat het enkel en alleen hebben van een formeel of principieel belang onvoldoende is voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Het op zitting door eisers gedane verzoek om een rechtmatigheidsoordeel wordt daarom niet gehonoreerd. Het beroep is daarom door het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk, voor zover het ziet op de last onder dwangsom die is opgelegd voor het perceel [locatie 1] .
Is het college bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen? ( [locatie 2] )?
8. Op grond van artikel 5:2, eerste lid onder b van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) [2] kan een last onder dwangsom worden opgelegd voor zowel het beëindigen van een overtreding als voor het voorkomen van herhaling van een overtreding. In dit laatste geval is het college op grond van vaste rechtspraak bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen, indien er een eerdere overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling van de overtreding voor de hand ligt. [3] Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de last onder dwangsom is opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtreding.
Heeft er een (eerdere) overtreding plaatsgevonden?
8.1.
Eisers voeren aan dat geen sprake is van een overtreding. Eisers hebben de recreatiewoningen gekocht met het doel deze enkel en alleen voor
recreatieve doeleinden te gebruiken. Eisers voeren aan dat zij de recreatiewoning niet aan de in de woning aangetroffen mensen hebben verhuurd, maar via Belvilla aan een andere persoon, voor een andere verhuurperiode. Verder voeren eisers aan dat de in de woning aangetroffen personen mogelijk gasten van deze persoon zijn. Daarnaast betwijfelen eisers of de aanwezige personen de toezichthouder correct hebben begrepen, zij spraken immers geen Nederlands. Eisers voeren verder aan dat de toezichthouder contact met hen had moeten opnemen. De toezichthouder kon uit de gegevens namelijk niet opmaken dat de aangetroffen personen bij hen huurden. Eisers voeren ten slotte nog aan dat zij na de vooraankondiging zijn gestopt met verhuren via Belvilla en dat zij vanaf 1 juli 2022 verhuren via Airbnb. Hierdoor kunnen zij de verhuur beter controleren en voorkomen zij dat sprake is van gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan.
8.2.
De rechtbank stelt voorop dat in een geval van een last onder dwangsom, de bewijslast dat sprake is van een overtreding op het bestuursorgaan rust dat de last onder dwangsom heeft opgelegd. Het college moet het bewijs leveren dat eisers gehandeld hebben in strijd met de planvoorschriften en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat eiser de bepaling van de planvoorschriften heeft overtreden, steunt het college op de bevindingen in het rapport van de toezichthouder van 17 mei 2022.
8.3.
De rechtbank stelt vast dat het rapport volgens de ondertekening naar waarheid is opgemaakt. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. [4] De rechtbank stelt ook vast dat het rapport volgens de ondertekening is opgemaakt op ambtseed.
8.4.
De rechtbank ziet geen grond voor zodanige twijfel. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de rapportage die aan de overtreding op het perceel [locatie 1] te [plaats] ten grondslag is gelegd, dat er een tolk is ingeschakeld. Hieruit maakt de rechtbank op dat het de gebruikelijke gang van zaken is dat de toezichthouder een tolk inschakelt, wanneer er taalproblemen zijn. De rechtbank gaat dan ook voorbij aan de stelling van eiser dat de aanwezige personen de toezichthouder niet correct hebben begrepen. Ook gaat de rechtbank voorbij aan de overige stellingen van eiser zoals verwoord onder 8.1. Deze stellingen zijn op zichzelf onvoldoende om de rapportage van de toezichthouder tegen te spreken. Dat eisers via Belvilla aan een ander persoon hebben verhuurd dan aan degenen die in de woning zijn aangetroffen, doet er niets aan af dat de aangetroffen personen daar op dat moment verbleven en hebben verklaard dat dit voor een langere periode is en dat zij vanuit de woning naar hun werk gingen. Het maakt formeel niet uit wie de huurders zijn. Het gaat om het laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Dat de toezichthouder eiser niet heeft benaderd om de huurconstructie te checken maakt het ook niet anders. De toezichthouder had toen al vastgesteld dat de betreffende personen er niet-recreatief verblijven. Indien eiser met deze stelling heeft betoogd dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt, verwijst de rechtbank naar hetgeen zij daarover hierna heeft overwogen. Op grond van het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat er sprake is van een (eerdere) overtreding. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Bestaat er gevaar voor herhaling van de overtreding?
9. De rechtbank is van oordeel dat gelet op de aard van de overtreding herhaling voor de hand ligt. Dat eisers inmiddels een ander professioneel verhuurbedrijf hebben ingeschakeld, dat wel de mogelijkheid biedt om een huurder te weigeren en dat zij allerlei andere maatregelen hebben getroffen om herhaling te voorkomen, kan eisers niet helpen. De rechtbank dient de situatie namelijk te beoordelen naar de stand van zaken ten tijde van de beslissing op bezwaar. De rechtbank overweegt dat uit het verslag van de bezwaarschriftencommissie volgt dat eisers toen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij op dat moment wel met de huurders en/of tussenpersonen afdwingbare afspraken hadden gemaakt om onrechtmatig gebruik zoveel mogelijk te voorkomen. Ook hebben eisers toen onvoldoende aannemelijk gemaakt hoe zij er op dat moment op toezagen dat degene die een recreatieobject huurt het daadwerkelijk voor recreatief verblijf gebruikt. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Zijn eisers overtreders?
10. Eisers betogen dat zij geen overtreders zijn, omdat zij de recreatiewoning niet aan de in de woning aangetroffen arbeidsmigranten hebben verhuurd. Volgens het contract is de recreatiewoning verhuurd aan een andere partij dan de aangetroffen arbeidsmigranten. Eisers hebben aangevoerd dat zij een professioneel verhuurbedrijf hebben ingeschakeld en dat een maximale verhuurtermijn van vier weken is overeengekomen. Daarnaast dient iedere huurder een reglement te tekenen waarin staat dat de recreatiewoning enkel voor recreatieve doeleinden mag worden gebruikte en worden alle huurders altijd na gebeld. Volgens eisers houden zij voldoende toezicht.
10.1.
Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Niet in het geschil is dat eisers niet zelf de overtreding feitelijk hebben begaan. Voor beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, sluit de Afdeling van de Raad van State (hierna: de Afdeling) aan bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van de verboden gedraging aan andere (natuurlijke) personen dan de feitelijke overtreder. [5] Op grond van voornoemde rechtspraak wordt als overtreder aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan (de beschikkingsmacht) en diegene die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden (het aanvaardingsvereiste. Hiervan is in beginsel al sprake als de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen.
10.2.
De rechtbank is van oordeel dat eisers kunnen worden gekwalificeerd als functioneel daders en daarmee tot overtreders. Eisers zijn eigenaar van de recreatiewoning. De overtreding van artikel 12 van de planvoorschriften houdt direct verband met de wijze waarop de recreatiewoning wordt gebruikt. De woningeigenaar kan in de regel beschikken over de wijze van gebruik van de woning, ook als hij deze verhuurt middels een professioneel verhuurbedrijf. Dat kan hij bijvoorbeeld doen, zoals in onderhavige kwestie achteraf ook is gebeurd, door het opnemen van bepalingen daarover in het huurcontract. Eisers hadden als eigenaar van de recreatiewoning naar het oordeel van de rechtbank dan ook beschikkingsmacht over het gebruik van de woning.
10.3.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers daarnaast het wederrechtelijke gebruik van de woning aanvaard door niet de zorg te betrachten die in redelijkheid van hen kon worden gevergd met het oog op voorkoming van de gedraging. Eisers voeren aan dat zij de woning verhuurden via een verhuurorganisatie in de hoop dat deze op een professionele wijze de verhuur zou verzorgen. De facto bleek, volgens eisers, dat zij geen mogelijkheden meer hadden om huurders te weigeren, ook niet als zij een vermoeden hadden dat deze huurders de woning gebruikten als uitvalsbasis om uit te werken. Eisers geven in de zienswijze aan dat de verhuurorganisatie hen heeft gezegd dat zij, als de woning voor niet recreatieve doeleinden wordt gebruikt, de politie kunnen bellen om de woning te laten ontruimen. De rechtbank is van oordeel dat eisers, door op deze wijze en onder deze voorwaarden een contractuele relatie met de verhuurorganisatie aan te gaan, het risico hebben aanvaard dat de woning op niet-legale wijze ter beschikking wordt gesteld voor bewoning met niet-recreatieve doeleinden. De rechtbank weegt in dit kader mee dat eisers gebruik maakten (en nog steeds gebruik maken) van een sleutelkastje. Door gebruik te maken van deze wijze van sleuteloverdracht zien eisers onvoldoende toe op het feitelijke gebruik van de woning. Dat een andere handelswijze niet mogelijk is, zoals eiser heeft aangevoerd op zitting, omdat zij niet in de omgeving wonen en de huurders niet op vaste tijden aankomen, volgt de rechtbank niet. Op zitting heeft het college aangevoerd dat eiser bijvoorbeeld afspraken kan maken met de beheerder die op het park aanwezig is. Ook hadden eisers aangekondigde bezoeken kunnen (laten) brengen aan de recreatiewoning en met de toestemming van de huurders de recreatiewoning kunnen controleren. [6] Deze maatregelen hebben eisers nagelaten. Alles tezamen beschouwd hebben zij, naar het oordeel van de rechtbank, bewust het risico genomen dat de recreatiewoning op een andere wijze werd gebruikt en in zoverre hebben eisers het wederrechtelijke gebruik aanvaard. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
10.4.
De rechtbank overweegt dat eisers op de zitting hebben vermeld dat zij de recreatiewoning inmiddels onder betere voorwaarden verhuren en dat zij ook andere maatregelen hebben getroffen om te voorkomen dat de recreatiewoning in strijd met de planvoorschriften wordt gebruikt. Het college heeft ter zitting bevestigd dat er de afgelopen tijd inderdaad geen overtredingen meer gesignaleerd zijn en heeft ook gewezen op de mogelijkheden voor eisers om opheffing van de last onder dwangsom te vragen. Voor zover eisers dit als beroepsgrond hebben bedoeld, slaagt de beroepsgrond niet. De rechtbank beoordeelt het beroep immers naar de situatie zoals die was ten tijde van het bestreden besluit.
Beginselplicht tot handhaving
11. Op grond van het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat er sprake is van een overtreding en dat eiser gekwalificeerd kunnen worden als overtreder. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Is het handhavend optreden van het college onevenredig?
12. Eisers stellen dat de handelswijze van het college onevenredig is. Volgens hen had een overleg meer op de weg gelegen van het college. Eisers doen er immers alles aan om de recreatiewoning conform de bestemming te verhuren. Daarnaast heeft eiser op zitting nog aangevoerd dat het middel van een last onder dwangsom een te zwaar middel is omdat de last voor onbepaalde tijd boven zijn hoofd blijft hangen.
12.1.
Uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb volgt dat het college de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen. In artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is de evenredigheidstoets neergelegd en daaruit volgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 [7] kunnen de factoren geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol spelen.
12.2.
Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, die tot doel heeft om een overtreding te beëindigen. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom is daarmee per definitie geschikt om een overtreding te beëindigen. De opgelegde last onder dwangsom is eveneens noodzakelijk om het doel te bereiken, waarbij geldt dat het college dient te kiezen voor de minst belastende maatregel. Ook hiervan is sprake. Het college had er namelijk ook voor kunnen kiezen om direct over te gaan tot het invorderen van de verbeurde dwangsom. Er lag immers nog een dwangsombeschikking op het perceel van eisers uit de periode dat eisers nog geen eigenaren waren van de recreatiewoning. Dit heeft het college niet gedaan, waarmee ze heeft gekozen voor de minst belastende maatregel. Deze last heeft het college overigens ook ingetrokken. Naar het oordeel van de rechtbank is de opgelegde last onder dwangsom dus zowel geschikt, als noodzakelijk om de overtreding te beëindigen.
Vervolgens dient te worden beoordeeld of de maatregel ook evenwichtig is. Meer concreet beantwoordt de rechtbank de vraag of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor eisers. De rechtbank is van oordeel dat hiervan sprake is. Op zitting heeft het college toegelicht dat om opheffing van de last onder dwangsom kan worden verzocht. Daarmee wordt voorkomen dat de last voor een onduidelijke termijn blijft voortbestaan. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de handelswijze van het college niet in strijd is met zijn beleid “Doorbouwend recreatief”, waarin onder andere is opgenomen dat het college open met eigenaren wil samenwerken die hun recreatieverblijf voor recreatie willen gebruiken. De rechtbank overweegt in dit kader dat eiser telefonisch uitleg heeft gekregen van de mogelijke maatregelen die hij zou kunnen nemen en op zitting heeft het college aangegeven met eisers mee te willen denken in oplossingen voor de gerezen problematiek. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Conclusie en gevolgen
13. Het voorgaande betekent dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat ziet op de last over [locatie 1] en dat het beroep ongegrond is voor zover dat ziet op de last ten aanzien van [locatie 2] te [plaats] . Dat betekent dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om deze last onder dwangsom op te leggen. Eisers krijgen het griffierecht niet terug. Ook krijgen zij geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond voor wat betreft de opgelegde last onder dwangsom ten aanzien van [locatie 2] te [plaats] , en niet-ontvankelijk voor wat betreft de oplegde last onder dwangsom ten aanzien van [locatie 1] te [plaats] .
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, rechter, in aanwezigheid van
mr. B.C.M. van Riel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.