Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/5259
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], uit [plaats 1], eisers
(gemachtigde: mr. M.B. de Jong),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, het college
(gemachtigden: T. Bolk en N.M. Brok).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing op bezwaar van 4 oktober 2022 waarin het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 29 april 2022 in stand is gelaten.
De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. Omdat het beroep gelijktijdig met de beroepen in de zaaknrs. 23/2067, 22/5600 en 22/5126 is behandeld, hebben ook deelgenomen: mr. S. Makaal, mr. J.H. Hermsen, L.C.P. Sens, [persoon A], [persoon B] en [persoon C].
Totstandkoming van het besluit
1. Eisers zijn eigenaar van de recreatiewoning en het bijbehorende perceel aan de [locatie] in [plaats 2] (het perceel). Op 3 maart 2022 hebben toezichthouders van het college geconstateerd dat aan de achtergevel van de recreatiewoning een serre [1] van 33,54 m² is gebouwd en dat op het perceel een bijgebouw van 6 m² (de schuur) [2] is gebouwd. Hiervoor is geen omgevingsvergunning verleend.
1.1.
Het perceel is onder meer gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Recreatiepark De Zanding’ (bestemmingsplan) en heeft de bestemming ‘Recreatie’. In tabel 1 van artikel 3.2.2. van de planregels van het bestemmingsplan staat dat de maximale (grond)oppervlakte van een recreatiewoning 75 m² bedraagt inclusief aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen.
1.2.
Op 8 maart 2022 heeft het college eisers in kennis gesteld dat het college voornemens is om een last onder dwangsom op te leggen. De reden hiervoor is dat eisers zonder omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ de serre en schuur hebben gebouwd en in strijd met het bestemmingsplan hebben gehandeld, door met de bouw van de serre en de schuur het maximale grondoppervlakte van de recreatiewoning te overschrijden.
1.3.
In het besluit van 29 april 2022 heeft het college eisers gelast om de overtreding, bestaande uit het zonder omgevingsvergunning bouwen van de schuur en de serre [3] en het handelen in strijd met het bestemmingsplan, [4] te beëindigen vóór 22 juli 2022, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,- ineens voor de serre en € 10.000,- ineens voor de schuur.
1.4.
In het besluit van 25 mei 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
1.5.
In de beslissing op bezwaar van 4 oktober 2022 heeft het college het besluit van 29 april 2022 in stand gelaten.
1.6.
In het besluit van 29 november 2022 heeft het college de begunstigstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
3. De rechtbank verklaart het beroep van eisers ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Is sprake van een overtreding?
4. Eisers hebben op zitting betwist dat sprake is van een overtreding. Volgens hen is niet aangetoond dat op het perceel meer dan 75 m² is gebouwd. Daarbij is van belang dat op grond van artikel 2.13 van de planregels ondergeschikte bouwdelen buiten beschouwing worden gelaten bij het bepalen van de oppervlakte van de recreatiewoning.
4.1.
Op grond van artikel 2, derde lid, aanhef, onder g en onder 3, van bijlage II, bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) is geen omgevingsvergunning vereist voor de activiteiten bouwen of in strijd handelen met het bestemmingsplan als de activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de eis dat het niet aan of bij een bouwwerk staat ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden.
Artikel 2, aanhef en onder 13, van de planregels luidt:
‘Bij de toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:Ondergeschikte bouwdelen
‘Bij de toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:Ondergeschikte bouwdelen
bij toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen worden ondergeschikte bouwdelen buiten beschouwing gelaten, zoals:
(…);
Plinten, pilasters, kozijnen, gevelversieringen, ventilatiekanalen, schoorstenen, gevel- en kroonlijsten, luifels, erkers, balkons, en overstekende daken, mits de overschrijding niet meer bedraagt dan 3 m.’
In artikel 1.45 is bepaald dan in de planregels onder ondergeschikte (bouw)onderdelen wordt verstaan:
‘ondergeschikte delen aan een gebouw zoals trappen, bordessen, funderingen, kelderingangen, overstekende daken, goten, luifels, balkons, balkonhekken, schoorstenen, liftopbouwen, installaties, technische ruimten en andere ondergeschikte onderdelen van gebouwen.’
‘ondergeschikte delen aan een gebouw zoals trappen, bordessen, funderingen, kelderingangen, overstekende daken, goten, luifels, balkons, balkonhekken, schoorstenen, liftopbouwen, installaties, technische ruimten en andere ondergeschikte onderdelen van gebouwen.’
4.2.
De rechtbank volgt het betoog van eisers niet. Uit het rapport van de controle van 3 maart 2022 blijkt dat door de toezichthouders is geconstateerd dat de recreatiewoning, zonder serre, een oppervlakte heeft van 70,17 m². Volgens het rapport is daarnaast op het perceel een serre van 4,30 x 7,80 = 33,54 m² en een schuur van 2,45 x 2,45 = 6 m² gebouwd. Hierdoor heeft de recreatiewoning in totaal een oppervlakte van 109,71 m². Uit dit controlerapport volgt dat op het perceel meer dan 75 m² aan bebouwing aanwezig is. Het is niet gebleken dat tijdens de controle ten onrechte ondergeschikte bouwdelen zijn meegeteld. De rechtbank stelt vast dat de schuur los op het perceel en niet vast aan de recreatiewoning is gebouwd. Alleen al hierdoor kan geen sprake zijn van een ondergeschikt bouwdeel als bedoeld in artikel 2.13 van de planregels. Uit artikel 1.45 volgt dat artikel 2.13 namelijk alleen betrekking heeft op ondergeschikte delen
aaneen gebouw. Dat blijkt ook uit de in de artikel 1.45 en 2.13 genoemde voorbeelden waarin alleen bouwdelen worden aangehaald die vast aan een gebouw zijn bevestigd. Nu de schuur een zelfstandig bouwwerk is, is artikel 2.13 van de planregels daarop alleen al om die reden niet van toepassing. Omdat de schuur een oppervlakte van 6 m² heeft en de recreatiewoning zonder serre 70,17 m² is, wordt de maximale oppervlakte van 75 m² hiermee reeds overschreden.
aaneen gebouw. Dat blijkt ook uit de in de artikel 1.45 en 2.13 genoemde voorbeelden waarin alleen bouwdelen worden aangehaald die vast aan een gebouw zijn bevestigd. Nu de schuur een zelfstandig bouwwerk is, is artikel 2.13 van de planregels daarop alleen al om die reden niet van toepassing. Omdat de schuur een oppervlakte van 6 m² heeft en de recreatiewoning zonder serre 70,17 m² is, wordt de maximale oppervlakte van 75 m² hiermee reeds overschreden.
Ten aanzien van de serre komt daar nog bij dat die zowel voor wat betreft de breedte (4,30 m) als de lengte (7,80 m) groter is dan 3 m. Ook als de rechtbank eisers zou volgen in het betoog dat de serre een ondergeschikt bouwdeel is, bedraagt de overschrijding dus meer dan 3 m en is artikel 2.13 van de planregels niet van toepassing omdat dat artikel volgens de tekst daarvan alleen geldt ‘mits de overschrijding niet meer bedraagt dan 3 m’.
Het voorgaande betekent dat er op het perceel meer dan 75 m² aan bebouwing aanwezig is. Omdat de mogelijkheden die artikel 2, derde lid, aanhef, onder g, en onder 3, van bijlage II van het Bor biedt om omgevingsvergunningvrij te bouwen niet van toepassing zijn op bouwen bij een recreatiewoning is hiervoor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik vereist. Nu eisers daarover niet beschikken is het college bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog slaagt niet.
Het voorgaande betekent dat er op het perceel meer dan 75 m² aan bebouwing aanwezig is. Omdat de mogelijkheden die artikel 2, derde lid, aanhef, onder g, en onder 3, van bijlage II van het Bor biedt om omgevingsvergunningvrij te bouwen niet van toepassing zijn op bouwen bij een recreatiewoning is hiervoor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik vereist. Nu eisers daarover niet beschikken is het college bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog slaagt niet.
Beginselplicht tot handhaving
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [5]
Omvang van overige overtredingen
6. Eisers voeren verder aan dat bij veel meer recreatiewoningen op het park serres en/of schuurtjes zijn gebouwd waarvoor in veel gevallen geen vergunning is verleend. De precieze omvang van al deze overtredingen is echter niet in kaart gebracht door het college. De reden van de grote hoeveelheid gevallen is onder meer dat de uit het bestemmingsplan niet duidelijk volgt hoe de meetvoorschriften moeten worden gelezen en wat precies moet worden meegenomen bij de berekening van de oppervlakte van de recreatiewoning. Gelet hierop hebben eisers verzocht om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) een advies uit te laten brengen over de precieze omvang van de overtredingen op het recreatiepark, hoe het bestemmingsplan moet worden geraadpleegd en wat mee moet worden genomen bij de berekening van de oppervlakte van de recreatiewoning.
6.1.
Gelet op het voorgaande bestaat er voor de rechtbank geen onduidelijkheid over hoe het bestemmingsplan moet worden gelezen, wat teveel is gebouwd en of überhaupt sprake is van een overtreding. De vraag in hoeverre op het recreatiepark nog meer overtredingen plaatsvinden, maakt geen onderdeel uit van deze procedure waarin alleen het handhavingsbesluit voor het perceel van eisers voorligt. Daarom bestaat er voor de rechtbank dan ook geen aanleiding om de StAB te laten adviseren over deze punten.
Kunnen eisers een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel?
7. Eisers hebben op zitting aangevoerd dat zij zich niet kunnen verenigen met de beslissing op bezwaar vanwege de verschillen tussen de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt en de bouwmogelijkheden die zijn neergelegd in de erfpachtovereenkomst die is gesloten tussen de parkexploitant en de gemeente. De bouwmogelijkheden uit deze erfpachtovereenkomst zijn vervolgens neergelegd in een erfpachtovereenkomst tussen de parkexploitant en eisers. Op basis daarvan is bij eisers het vertrouwen gewekt dat de bouw van de serre en de schuur vergunningvrij was.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat tussen de gemeente en de parkexploitant een erfpachtovereenkomst is gesloten. In deze overeenkomst is het begrip ‘recreatiewoning´ in artikel 1.2l gedefinieerd als een hoofdgebouw met een maximale grondoppervlakte tot 75 m²
exclusiefal dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen. [6] Daarnaast is in deze overeenkomst in artikel 4.4 expliciet neergelegd dat het niet is toegestaan in strijd met het bestemmingsplan ‘Recreatiepark De Zanding’ een of meer gebouwen en/of werken te (laten) realiseren.
exclusiefal dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen. [6] Daarnaast is in deze overeenkomst in artikel 4.4 expliciet neergelegd dat het niet is toegestaan in strijd met het bestemmingsplan ‘Recreatiepark De Zanding’ een of meer gebouwen en/of werken te (laten) realiseren.
De rechtbank stelt ook vast dat tussen de parkexploitant en eisers een ondererfpachtovereenkomst is gesloten waarin het begrip ‘recreatiewoning’ wederom is gedefinieerd als een hoofdgebouw met een maximale grondoppervlakte tot 75 m² exclusief al dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen. Daarnaast is in artikel 10.1, aanhef en onder b, van deze overeenkomst neergelegd dat de inrichting van het perceel dient te geschieden met inachtneming van de in het (ontwerp van het) Bestemmingsplan ‘Recreatiepark De Zanding’ beschreven bouw- en gebruiksmogelijkheden verbonden aan het perceel.
7.2.
De rechtbank overweegt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en, zo ja, hoe. [7]
7.3.
De rechtbank oordeelt dat eisers met de overeenkomsten niet aannemelijk hebben gemaakt dat het college aan hen heeft toegezegd dat de bouw van de bouwwerken vergunningvrij was of dat het college niet handhavend zou optreden. Los van de omstandigheid dat eisers geen partij zijn bij de hoofdpachtovereenkomst tussen de gemeente en de parkexploitant en het college en/of de gemeente geen partij zijn bij de ondererfpachtovereenkomst, volgt uit beide overeenkomsten niet dat zonder omgevingsvergunning meer dan 75 m² bebouwd mag worden, maar is in beide overeenkomsten juist expliciet neergelegd dat niet in strijd met het bestemmingsplan mag worden gebouwd. Daarbij komt dat eisers een eigen verantwoordelijkheid hebben om te onderzoeken of voor de bouwwerken die zij wilden realiseren al dan niet een omgevingsvergunning nodig was en indien een omgevingsvergunning nodig was, te onderzoeken of het college bereid was om die te verlenen. De beroepsgrond slaagt niet.
Concreet zicht op legalisatie?
8. Eisers voeren aan dat de beslissing op bezwaar gebrekkig is gemotiveerd. Het college heeft namelijk onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval geen omgevingsvergunning verleend zou kunnen worden om af te wijken van het bestemmingsplan waarmee de bouwwerken gelegaliseerd kunnen worden. Het college had moeten onderbouwen waarom in dit specifieke geval daadwerkelijk vrees voor permanente bewoning bestaat.
8.1.
Deze procedure gaat over een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom en niet over een besluit waarmee een omgevingsvergunning is geweigerd. De vraag of het college voldoende heeft gemotiveerd dat de bouwwerken niet alsnog kunnen worden gelegaliseerd met een omgevingsvergunning, kan in een handhavingsprocedure aan de orde worden gesteld bij de beoordeling van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat. In dat geval volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is. [8]
8.2.
In het voornemen tot oplegging van de last onder dwangsom van 8 maart 2022 is opgenomen dat het college geen mogelijkheden ziet om de bouwwerken te legaliseren, omdat de bouwwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan. Dit standpunt is herhaald in het besluit van 29 april 2022. In de beslissing op bezwaar heeft het college dit nader onderbouwd met de argumenten dat legalisatie van de bouwwerken het risico op permanente bewoning van de recreatiewoning vergroot, omdat dit leidt tot vergroting van het woongenot en dat het legaliseren averechts werkt op de bescherming van het naastgelegen natuurgebied.
8.3.
De rechtbank oordeelt dat het college hiermee voldoende heeft gemotiveerd dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Zo heeft het college in het voornemen en in het besluit van 29 april 2022 gemotiveerd dat het niet bereid is om af te wijken van het bestemmingsplan om de bouwwerken te legaliseren. In de beslissing op bezwaar is dit standpunt nader onderbouwd. Het is niet op voorhand duidelijk dat het standpunt van het college onjuist of onredelijk is en dat medewerking aan afwijking van het bestemmingsplan niet kan worden geweigerd. De beroepsgrond slaagt niet.
Is handhavend optreden onevenredig?
9. Eisers voeren aan dat handhavend optreden onevenredig is. De overtredingen hebben namelijk een incidenteel karakter, zijn van geringe aard en de belangen van derden worden nauwelijks geschaad. De overtreding wat betreft de schuur bestaat enkel uit een overschrijding van 1,17 m². Eisers zouden daarom een omgevingsvergunning kunnen aanvragen voor een schuur van 4,83 m². Deze omgevingsvergunning zou vervolgens ook verleend moeten worden door het college. Eisers betogen daarnaast dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom in dit geval het algemene belang van handhaving zwaarder moet wegen dan het individuele belang van eisers. Hierbij wijzen eisers er op dat bijna alle recreatiewoningen op het recreatiepark een schuur op hun perceel hebben en bij verschillende recreatiewoningen ook een serre is aangebouwd.
9.1.
De rechtbank oordeelt dat de beslissing op bezwaar niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het in stand laten van de bouwwerken zonder omgevingsvergunning is geen overtreding van geringe aard en ernst. De gevolgen van de overtreding zijn namelijk doorlopend in die zin dat de bouwwerken blijven bestaan. Dat eisers een omgevingsvergunning zouden kunnen verkrijgen als zij de schuur terugbrengen naar de toegestane oppervlakte, neemt niet weg dat nog geen omgevingsvergunning is aangevraagd en dat alsnog de schuur in dat geval gedeeltelijk afgebroken moet worden. De stelling van eisers dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt of er daadwerkelijk een vrees bestaat voor permanente bewoning, slaagt eveneens niet. Zo heeft het college gemotiveerd dat het hebben van bijgebouwen het gebruiksgenot van de recreatiewoning vergroot en daarmee permanente bewoning in de hand kan werken. Hiermee heeft college voldoende inzichtelijk gemaakt waarom in dit geval het algemene belang van handhaving zwaarder moeten wegen dan het belang van eisers. De stelling van eisers dat bij iedere recreatiewoning een schuur is gebouwd en bij enkele recreatiewoningen een serre is aangebouwd leidt, ook als dat betoog juist zou zijn, niet tot het gevolg dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De evenredigheid van handhavend optreden moet namelijk beoordeeld worden voor het individuele geval. Dat mogelijk veel meer min of meer vergelijkbare overtredingen plaatsvinden op het park, maakt niet dat het handhavend optreden jegens eisers onevenredig is. De beroepsgrond slaagt niet.
Berust het handhavend optreden tegen eisers op willekeur?
10. Eisers voeren aan dat het handhavend optreden door het college berust op willekeur, omdat zij als één van de eersten zijn aangeschreven. De kans bestaat echter dat andere overtredingen die plaatsvinden op het recreatiepark in een later stadium worden gelegaliseerd in een nog te volgen legaliseringstraject.
10.1.
In de beslissing op bezwaar heeft het college gemotiveerd dat in het kader van het project ‘vitale vakantieparken’ op alle recreatieparken binnen de gemeentegrenzen wordt gecontroleerd op de aanwezige bebouwing en bij gebleken strijdigheid met het bestemmingsplan handhavend wordt opgetreden. Op de zitting heeft het college meegedeeld dat bij de handhaving op het recreatiepark voorrang wordt gegeven aan die gevallen waar na een eerste controle duidelijk is dat sprake is van een overtreding die niet kan worden gelegaliseerd. De reden hiervoor is gelegen in de omstandigheid dat op het recreatiepark sprake is van een groot aantal overtredingen en het college niet de capaciteit heeft om tegen al deze overtredingen tegelijkertijd handhavend op te treden. Tevens heeft het college op zitting bevestigd dat het gaat optreden tegen de andere overtredingen op het recreatiepark en dat het college de overtredingen in kaart aan het brengen is.
10.2.
De rechtbank oordeelt dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het verbod van willekeur. Het betoog van eisers dat het handhavend optreden van het college berust op willekeur, omdat zij als eerste zijn aangeschreven slaagt niet. Zo blijkt uit de motivering van het college dat het college kiest voor een gefaseerde aanpak van de overtredingen die plaatsvinden op het recreatiepark en het college ook handhavend optreedt tegen, dan wel onderzoek doet naar andere overtredingen die plaatsvinden op het recreatiepark in het kader van het project ‘vitale vakantieparken’. Nu het college ook handhavend optreedt tegen andere overtredingen en onderzoek verricht naar andere overtredingen op het recreatiepark bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld. [9] De stelling dat het handhavend optreden berust op willekeur omdat de kans bestaat dat andere overtredingen in de toekomst worden gelegaliseerd, slaagt eveneens niet. Zo heeft het college op zitting bevestigd dat het op dit moment niet aannemelijk is dat in de toekomst overtredingen worden gelegaliseerd, omdat het college niet wil meewerken aan een algemeen legalisatietraject. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.