ECLI:NL:RBGEL:2024:3539

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 22/5126

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiser], uit [plaats 1], eiser

(gemachtigde: mr. J.H. Hermsen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, het college

(gemachtigden: T. Bolk en N.M. Brok).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar van 12 september 2022 waarin het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 28 april 2022 in stand is gelaten.

De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college. Omdat het beroep gelijktijdig met de beroepen in de zaaknrs. 23/2067, 22/5600 en 22/5259 is behandeld, hebben ook deelgenomen: mr. M.B. de Jong, mr. S. Makaal, [persoon A], [persoon B] en [persoon C].

Totstandkoming van het besluit

1. Eiser is eigenaar van de recreatiewoning en het bijbehorende perceel aan de [locatie] in [plaats 2] (het perceel). Op 9 maart 2022 hebben toezichthouders van het college geconstateerd dat aan een gevel van de recreatiewoning een serre^[1]van 23,07 m² is gebouwd zonder omgevingsvergunning.

1.1.

Het perceel is onder meer gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Recreatiepark De Zanding’ (bestemmingsplan) en heeft de bestemming ‘Recreatie’. In tabel 1 van artikel 3.2.2. van de planregels van het bestemmingsplan staat dat de maximale (grond)oppervlakte van een recreatiewoning 75 m² bedraagt inclusief aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen.

1.2.

Op 29 maart 2022 heeft het college eiser in kennis gesteld dat het college voornemens is om een last onder dwangsom op te leggen. De reden hiervoor is dat eiser zonder omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ een serre heeft gebouwd en in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld, door met de bouw van de serre de maximale grondoppervlakte van de recreatiewoning te overschrijden.

1.3.

In het besluit van 28 april 2022 heeft het college eiser gelast om de overtreding, bestaande uit het zonder omgevingsvergunning bouwen van een serre^[2]en het handelen in strijd met het bestemmingsplan,^[3]te beëindigen vóór 22 juli 2022, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,- ineens.

1.4.

In het besluit van 19 juli 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.

1.5.

In de beslissing op bezwaar van 12 september 2022 heeft het college het besluit van 28 april 2022 in stand gelaten.

1.6.

Op 28 november 2022 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank naar aanleiding van het verzoek van eiser de voorziening toegewezen en het bestreden besluit geschorst.^[4]

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.

3. De rechtbank verklaart het beroep van eiser ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

Is sprake van een overtreding?

4. Eiser heeft op zitting betwist dat sprake is van een overtreding. Volgens hem is niet aangetoond dat op het perceel meer dan 75 m² is gebouwd. Daarbij is van belang dat op grond van artikel 2.13 van de planregels ondergeschikte bouwdelen buiten beschouwing worden gelaten bij het bepalen van de oppervlakte van de recreatiewoning.

4.1.

Op grond van artikel 2, derde lid, aanhef, onder g en onder 3, van bijlage II, bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) is geen omgevingsvergunning vereist voor de activiteiten bouwen of in strijd handelen met het bestemmingsplan als de activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de eis dat het niet aan of bij een bouwwerk staat ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden.

Artikel 2.13 van de planregels luidt:

‘
Ondergeschikte bouwdelen

bij toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen worden ondergeschikte bouwdelen buiten beschouwing gelaten, zoals:

(…);

Plinten, pilasters, kozijnen, gevelversieringen, ventilatiekanalen, schoorstenen, gevel- en kroonlijsten, luifels, erkers, balkons, en overstekende daken, mits de overschrijding niet meer bedraagt dan 3 m.’

In artikel 1.45 is bepaald dan in de planregels onder ondergeschikte (bouw)onderdelen wordt verstaan:
‘ondergeschikte delen aan een gebouw zoals trappen, bordessen, funderingen, kelderingangen, overstekende daken, goten, luifels, balkons, balkonhekken, schoorstenen, liftopbouwen, installaties, technische ruimten en andere ondergeschikte onderdelen van gebouwen.’

4.2.

Uit de bouwtekening van de recreatiewoning van eiser, behorend bij de destijds verleende omgevingsvergunning voor de oprichting van de recreatiewoning, blijkt dat de recreatiewoning een grondoppervlakte heeft van 75 m². Hiermee heeft de recreatiewoning bij de oprichting al de maximale grondoppervlakte bereikt. De serre is volgens het controlerapport 6,65 m x 3,47 m. Ook als de rechtbank eiser zou volgen in het betoog dat de serre een ondergeschikt bouwdeel is, bedraagt de overschrijding dus meer dan 3 m en is artikel 2.13 van de planregels niet van toepassing, omdat dat artikel volgens de tekst daarvan alleen geldt ‘mits de overschrijding niet meer bedraagt dan 3 m’.
Eiser heeft de serre laten bouwen zonder daarvoor verleende vergunning. Omdat de mogelijkheden die artikel 2, derde lid, aanhef, onder g, en onder 3, van bijlage II van het Bor biedt om omgevingsvergunningvrij te bouwen niet van toepassing zijn op bouwen bij een recreatiewoning is hiervoor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik vereist. Nu eisers daarover niet beschikken is het college bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog slaagt niet.

De beginselplicht tot handhaving

5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.^[5]

Omvang van overige overtredingen

6. Eiser voert aan dat bij veel meer recreatiewoningen op het park serres en/of schuurtjes zijn gebouwd waarvoor in veel gevallen geen vergunning is verleend. De precieze omvang van al deze overtredingen is echter niet in kaart gebracht door het college. De reden van de grote hoeveelheid gevallen is onder meer dat uit het bestemmingsplan niet duidelijk volgt hoe de meetvoorschriften moeten worden gelezen en wat precies moet worden meegenomen bij de berekening van de oppervlakte van de recreatiewoning. Gelet hierop heeft eiser verzocht om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) een advies uit te laten brengen over de precieze omvang van de overtredingen op het recreatiepark, hoe het bestemmingsplan moet worden geraadpleegd en wat mee moet worden genomen bij de berekening van de oppervlakte van de recreatiewoning.

6.1.

Gelet op het voorgaande bestaat er voor de rechtbank geen onduidelijkheid over hoe het bestemmingsplan moet worden gelezen, wat teveel is gebouwd en of überhaupt sprake is van een overtreding. De vraag in hoeverre op het recreatiepark nog meer overtredingen plaatsvinden, maakt geen onderdeel uit van deze procedure waarin alleen het handhavingsbesluit voor het perceel van eiser voorligt. Daarom bestaat er voor de rechtbank dan ook geen aanleiding om de StAB te laten adviseren over deze punten.

Kan eiser een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel?

7. Eiser voert aan dat hij zich niet kan verenigen met de beslissing op bezwaar vanwege de verschillen tussen de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt en de bouwmogelijkheden die zijn neergelegd in de erfpachtovereenkomst die is gesloten tussen de parkexploitant en de gemeente. De bouwmogelijkheden uit deze erfpachtovereenkomst zijn vervolgens ook neergelegd in een erfpachtovereenkomst tussen de parkexploitant en eiser. Op basis daarvan is bij eiser het vertrouwen gewekt dat de bouw van de serre vergunningvrij was.

7.1.

De rechtbank stelt vast dat er tussen de gemeente en de parkexploitant een erfpachtovereenkomst is gesloten. In deze overeenkomst is het begrip ‘recreatiewoning´ in artikel 1.2l gedefinieerd als een hoofdgebouw met een maximale grondoppervlakte tot 75 m²
exclusiefal dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen.^[6]Daarnaast is in deze overeenkomst in artikel 4.4 expliciet neergelegd dat het niet is toegestaan in strijd met het bestemmingsplan ‘Recreatiepark De Zanding’ een of meer gebouwen en/of werken te (laten) realiseren.

De rechtbank stelt ook vast dat tussen de parkexploitant en de gemeente een ondererfpachtovereenkomst is gesloten waarin het begrip ‘recreatiewoning’ wederom is gedefinieerd als een hoofdgebouw met een maximale grondoppervlakte tot 75 m² exclusief al dan niet vrijstaande bijgebouwen en overkappingen. Daarnaast is in artikel 10.1, aanhef en onder b, van deze overeenkomst neergelegd dat de inrichting van het perceel dient te geschieden met inachtneming van de in het (ontwerp van het) Bestemmingsplan ‘Recreatiepark De Zanding’ beschreven bouw- en gebruiksmogelijkheden verbonden aan het perceel.

7.2.

De rechtbank overweegt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en, zo ja, hoe.^[7]

7.3.

De rechtbank oordeelt dat eiser met de ingebrachte overeenkomsten niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college aan hem heeft toegezegd dat de serre vergunningvrij was of dat het college niet handhavend zou optreden. Los van de omstandigheid dat eiser geen partij is bij de hoofdpachtovereenkomst tussen de gemeente en de parkexploitant en het college en/of de gemeente geen partij zijn bij de ondererfpachtovereenkomst, volgt uit beide overeenkomsten niet dat zonder omgevingsvergunning meer dan 75 m² bebouwd mag worden, maar is in beide overeenkomsten juist expliciet neergelegd dat niet in strijd met het bestemmingsplan mag worden gebouwd. Daarbij komt dat eiser een eigen verantwoordelijkheid heeft om te onderzoeken of voor de aanbouw die hij wilde realiseren al dan niet een omgevingsvergunning nodig was en indien een omgevingsvergunning nodig was, te onderzoeken of het college bereid was om die te verlenen. De beroepsgrond slaagt niet.

Is handhavend optreden onevenredig en willekeurig?

8. Eiser voert aan dat handhavend optreden in dit geval onevenredig en willekeurig is. Eiser betoogt dat de aan hem verweten overtreding in geen verhouding staat tot de honderden veelal evidentere overtredingen die plaatsvinden op het recreatiepark. Zo zijn er verschillende recreatiewoningen die een grondoppervlakte hebben van tussen de 90 m² tot ruim 130 m². De verwijzing van het college naar het project ‘Vitale Vakantieparken’ doet hieraan niets af, omdat dit project geen grondslag biedt voor de willekeurige behandeling. Tot slot voert eiser ook aan dat de serre een belangrijke bijdrage kan leveren aan de vitaliteit en de modernisering van het recreatiepark, omdat op het platte dak van de serre zonnepanelen kunnen worden geplaatst.

8.1.

In de beslissing op bezwaar heeft het college gemotiveerd dat in het kader van het project ‘vitale vakantieparken’ op alle recreatieparken binnen de gemeentegrenzen wordt gecontroleerd op de aanwezige bebouwing en bij gebleken strijdigheid met het bestemmingsplan handhavend wordt opgetreden. Daarnaast heeft het college ook gemotiveerd dat bij de handhaving voorrang wordt gegeven aan die gevallen waar na een eerste controle duidelijk is dat er sprake is van een overtreding die niet kan worden gelegaliseerd. De reden hiervoor is gelegen in de omstandigheid dat op het recreatiepark sprake is van een groot aantal overtredingen en het college niet de capaciteit heeft om tegen al deze overtredingen tegelijkertijd handhavend op te treden.

8.2.

De rechtbank stelt vast dat eiser op 16 maart 2023 een handhavingsverzoek heeft ingediend bij het college met het verzoek om handhavend op te treden tegen 82 andere recreatiewoningen die al bij de oplevering op één of meerdere onderdelen in strijd waren met de bouwvoorschriften van het bestemmingsplan. Het college heeft nog niet beslist op dit handhavingsverzoek en heeft met instemming van eiser verschillende keren de beslistermijn verlengd. Op zitting is door het college bevestigd dat nog onderzoek plaatsvindt naar de gestelde overtredingen.

8.3.

De rechtbank oordeelt dat de beslissing op bezwaar niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het in stand laten van de serre zonder omgevingsvergunning is geen overtreding van geringe aard en ernst. De gevolgen van de overtreding zijn namelijk doorlopend in die zin dat het bouwwerk blijft bestaan. Het betoog van eiser dat het college niet had mogen kiezen voor een gefaseerde aanpak slaagt eveneens niet. Zo blijkt uit de motivering van het college dat het college ook handhavend optreedt tegen andere overtredingen die plaatsvinden op het recreatiepark. Daarnaast wordt in het kader van het project ‘vitale vakantieparken’ en naar aanleiding van het handhavingsverzoek van eiser ook onderzoek verricht naar andere overtredingen op het recreatiepark. De stelling van eiser dat de serre kan bijdragen aan de vitaliteit en modernisering van het park leidt niet tot het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. Zo heeft het college in de beslissing op bezwaar gemotiveerd dat een groter oppervlakte dan 75 m² permanente bewoning van de recreatiewoning in de hand kan werken en heeft het college ook meegedeeld dat het met het handhavend optreden verrommeling van het recreatiepark wil tegengaan. Nu het college ook handhavend optreedt tegen andere overtredingen en onderzoek verricht naar andere overtredingen op het recreatiepark bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld.^[8]De beroepsgrond slaagt niet.

Concreet zicht op legalisatie?

9 Eiser voert aan dat de beslissing op bezwaar gebrekkig is gemotiveerd. Het college heeft niet gemotiveerd waarom in dit geval geen omgevingsvergunning verleend zou kunnen worden om af te wijken van het bestemmingsplan. In het advies van de bezwaarschriftencommissie is namelijk neergelegd dat het college nader moest motiveren waarom het college niet bereid was om een afwijkingsvergunning te verlenen. Dit advies heeft het college overgenomen, maar een nadere motivering is niet gegeven, aldus eiser. Daarnaast stelt eiser dat de gemeente Ede in samenwerking met de directie van het recreatiepark is begonnen met een legaliseringstraject bestaande uit het aanpassen van het bestemmingsplan. In dit traject is ook het perceel van eiser opgenomen.

9.1.

Deze procedure gaat over een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom en niet over een besluit waarmee een omgevingsvergunning is geweigerd. De vraag of het college voldoende heeft gemotiveerd dat een overtreding niet alsnog kan worden gelegaliseerd met een omgevingsvergunning, kan in een handhavingsprocedure aan de orde worden gesteld bij de beoordeling van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat. In dat geval volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is.^[9]

9.2.

De rechtbank overweegt verder dat het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is dat om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, ten minste is vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waarop de handhaving ziet, past.^[10]

9.3.

De rechtbank oordeelt dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Zo heeft het college in het voornemen en in het besluit van 28 april 2022 gemotiveerd dat het niet bereid is om af te wijken van het bestemmingsplan om de serre te legaliseren. Omdat in het advies van de bezwaarschriftencommissie is vermeld dat het college niet bereid is om mee te werken aan een oppervlakte van meer dan 75 m² omdat dat permanent wonen in de hand kan werken en dit advies deel uitmaakt van het bestreden besluit, geeft de enkele omstandigheid dat in het bestreden besluit niet verder is uitgewerkt waarom volgens het college geen concreet zicht op legalisering bestaat, geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. De motivering voldoet aan de toets zoals die volgt uit hetgeen is overwogen onder 9.1. Het is niet op voorhand duidelijk dat het standpunt van het college onjuist of onredelijk is en dat medewerking aan afwijking van het bestemmingsplan niet kan worden geweigerd. Ten slotte overweegt de rechtbank, dat wat er ook zij van het betoog van eiser dat de gemeente in samenwerking met de directie van het recreatiepark een legaliseringstraject heeft gestart, niet in geschil is dat er ten tijde van belang geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. Hierdoor kan geen sprake zijn van concreet zicht op legalisatie. De beroepsgrond slaagt niet.

Is er ten onrechte geen oplossingsgesprek gevoerd?

10. Eiser voert aan dat het college geen zogenoemd oplossingsgesprek heeft gevoerd, terwijl het toepasselijke parapluplan ‘wonen’ (parapluplan) dat wel expliciet voorschrijft.

10.1.

In paragraaf 8.1 van de toelichting van het parapluplan is opgenomen dat bij concrete overtredingen primair in overleg zal worden getracht om tot een oplossing te komen en wanneer dit overleg niet leidt tot het gewenste doel, feitelijk wordt opgetreden.

10.2.

De rechtbank overweegt dat het uitgangspunt dat eerst een oplossingsgesprek wordt gevoerd, is gebaseerd op de toelichting bij het parapluplan. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de toelichting bij een bestemmingsplan enkel betekenis toekomt wanneer de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang onduidelijk zijn.^[11]Van dit laatste is geen sprake. Tot slot merkt de rechtbank op dat eiser op 11 oktober 2022 alsnog een gesprek heeft gehad met de wethouder. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

12. Ter afsluiting overweegt de rechtbank nog het volgende.

12.1.

De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak van 28 november 2022 de beslissing op bezwaar geschorst. In artikel 8:85, tweede lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat deze voorziening vervalt zodra de rechtbank uitspraak heeft gedaan. Hierdoor zal eiser geen tijd hebben om aan de last te voldoen zonder een dwangsom te verbeuren. Door de begunstigingstermijn te verlengen, ontstaat die gelegenheid wel. De rechtbank ziet daarom aanleiding om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening treffen en te bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na deze uitspraak.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- verlengt bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

Rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.