ECLI:NL:RBGEL:2024:2061

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 22/478

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiser 1] , uit [plaats 1] ,

[eiser 2] en [eiser 3],

eisers

(gemachtigde: mr. drs. H.M. Zwetsloot),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, het college

(gemachtigden: mr. M.L. van Kalsbeek en [persoon A] )

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats 2] (vergunninghouder)

(gemachtigde: mr. E.C. Berkouwer)

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van de aanvraag van eisers om de op 27 oktober 2017 aan vergunninghouder op grond van de Wet natuurbescherming verleende natuurvergunning in te trekken.

Het college heeft de aanvraag van eisers van 18 maart 2021 met het besluit van 8 juni 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 21 december 2021 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.

De rechtbank heeft het beroep op 30 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Namens eisers [eiser 3] en gemachtigde mr. H.M. Zwetsloot. Namens het college mr. M.L. van Kalsbeek, [persoon A] en [persoon B] . Namens vergunninghouder [persoon C] en gemachtigde mr. E.C. Berkhouwer.

Totstandkoming van het besluit

1. Vergunninghouder exploiteert op het perceel [locatie] te [plaats 3] sinds 1932 een kalksteengroeve. De afgegraven kalk wordt samen met andere (afval)stoffen, zoals vliegassen die afkomstig zijn van afvalverbrandingsinstallaties en mangaan, in grote maalinstallaties vermalen tot een poeder (vulstof) en gedroogd in drooginstallaties. Deze vulstoffen worden vervolgens gebruikt in de wegenbouw of in de landbouw.

Het bedrijf grenst aan het Natura 2000-gebied “ Willinks Weust ”. Het college heeft op 25 oktober 2017 aan vergunninghouder een natuurvergunning verleend. Tegen deze natuurvergunning zijn geen rechtsmiddelen aangewend en deze vergunning is daardoor in rechte onaantastbaar.

2. Bij brief van 18 maart 2021 hebben eisers het college verzocht om toepassing te geven aan artikel 5.4, eerste lid, onder c, en artikel 5.4, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) en de natuurvergunning van 25 oktober 2017 in te trekken of te wijzigen. Zij stellen dat de bij de aanvraag van deze natuurvergunning gevoegde 'Toelichting op het verzoek Natuurbeschermingswet vergunning' van 30 juni 2015 geen passende beoordeling is als bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl). Daardoor is de natuurvergunning verleend in strijd met wettelijke voorschriften en is er sprake van een intrekkingsgrond of wijzigingsgrond op basis van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb, aldus eisers. Daarnaast geven eisers aan dat de bedrijfsactiviteiten van vergunninghouder bodemverontreiniging, verdroging, trillingen, geluid- en lichthinder veroorzaken op het Natura 2000-gebied “ Willinks Weust ”. Volgens eisers is het een passende maatregel om de natuurvergunning voor het bedrijf in te trekken op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, om de effecten die het bedrijf heeft op de natuurwaarden weg te nemen.

3. In het bestreden besluit heeft het college het bezwaarschrift van eisers ongegrond verklaard en voor de motivering verwezen naar het advies van de commissie rechtsbescherming.

Beoordeling door de rechtbank

4. Eisers kunnen zich niet verenigen met de weigering van het verzoek om intrekking van de natuurvergunning. De rechtbank bespreekt hierna eerst de beroepsgronden die zien op artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb (strijd met wettelijk voorschrift).

De rechtbank zal daarna ingaan op de beroepsgronden die zien op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb (passende maatregel).

5. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de Logtsebaan-uitspraak^[1]uiteengezet onder welke omstandigheden een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken of gewijzigd en welke eisen aan de motivering van een beslissing op een verzoek om intrekking of wijziging van een natuurvergunning worden gesteld. Het toetsingskader uit deze Afdelingsuitspraak vormt de leidraad bij de beoordeling van de beroepsgronden.

Intrekking op grond van art. 5.4, eerste lid, onder c, Wnb (strijd met wettelijk voorschrift)

6. In het advies van de commissie rechtsbescherming, waarnaar in het bestreden besluit voor de motivering is verwezen, staat het volgende met betrekking tot de intrekking op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c, Wnb:

“Bezwaarden hebben niet aannemelijk gemaakt dat voldaan is aan de voorwaarden in artikel 5.4, eerste lid, Wnb. Het betreft een bedrijf dat ten tijde van de aanwijzing van het Natura 2000-gebied al decennia aanwezig was ter plaatse. Zowel in het aanwijzingsbesluit als het Beheerplan is daarmee uitvoerig rekening gehouden. Bij de Wnb-vergunningverlening konden de daarin opgenomen gegevens daarom gelden als passende beoordeling, in combinatie met de effecten van de aangevraagde wijziging. Met de wijziging in het agrarisch gebruik van twee percelen is er per saldo juist een verbetering ontstaan, nu als gevolg daarvan de stikstofdepositie is afgenomen. Van strijd met een wettelijk voorschrift is de Commissie dan ook niet gebleken.”

7. Eisers stellen zich op het standpunt dat geen passende beoordeling is verricht. Volgens eisers is het college daarom bevoegd om op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb de natuurvergunning in te trekken. Voor wat betreft de toename van stikstofdepositie stellen eisers dat het beëindigen van het agrarisch gebruik van de twee nabijgelegen percelen ten onrechte als mitigerende maatregel is aangemerkt. Ook de AERIUS-berekening destijds was onvolledig omdat slechts de verkeersbewegingen op het terrein van de steengroeve in kaart zijn gebracht en niet de verkeersbewegingen tot het moment dat ze zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. De toename van stikstofdepositie is volgens eisers dan ook niet passend beoordeeld.

7.1.

Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb luidde als volgt:

“Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

7.2.

In de natuurvergunning staat dat het college heeft besloten om gelet op de artikelen 1.13, 2.7, eerste, tweede en derde lid, artikel 2.8, derde lid en negende lid, van de Wnb aan vergunninghouder de natuurvergunning te verlenen. In het besluit wordt artikel 2.8, derde lid, van de Wnb (de passende beoordeling) dus benoemd. In de natuurvergunning wordt op pagina 6 ook verwezen naar de in de passende beoordeling beschreven significante effecten van de gevraagde activiteiten. Aan de natuurvergunning zijn ook een AERIUS-berekening en een ecologische beoordeling “Toelichting op het verzoek Natuurbeschermingswet vergunning” ten grondslag gelegd waarin wordt ingegaan op de effecten op Natura 2000-gebieden.

De rechtbank is het gelet op het voorgaande met het college eens dat aan de natuurvergunning een passende beoordeling ten grondslag is gelegd. Weliswaar heeft het college op de zitting aangegeven dat hij inmiddels mede door de ontwikkeling van de rechtspraak hogere eisen stelt aan de inhoud van de passende beoordeling, maar dat neemt niet weg dat voorafgaand aan de verlening van de natuurvergunning wel een passende beoordeling is verricht. Gelet hierop is de natuurvergunning niet in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en is er dus geen sprake van strijd met een wettelijk voorschrift. Dit betekent dat het college niet bevoegd was om de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb in te trekken.

Dat eisers het niet eens zijn met de inhoud van de passende beoordeling en de juistheid daarvan betwisten, kan in deze intrekkingsprocedure niet aan bod komen. Een andere uitleg zou ook betekenen dat een intrekkingsprocedure een verkapt beroep wordt tegen een onherroepelijke natuurvergunning en de daarin opgenomen passende beoordeling. Als eisers het niet eens waren met de passende beoordeling had het op hun weg gelegen om tegen de natuurvergunning beroep in te stellen. In die beroepszaak hadden de bezwaren van eisers met betrekking tot de externe saldering, stikstofdepositie en AERIUS-berekening aan de orde kunnen worden gesteld. Anders dan eisers stellen, geeft het AquaPri-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie^[2]geen aanleiding om daarover anders te oordelen. Uit dat arrest volgt naar het oordeel van de rechtbank geen verplichting om de juistheid te beoordelen van een passende beoordeling die ten grondslag ligt aan een onherroepelijke natuurvergunning wanneer om intrekking van die natuurvergunning wordt verzocht.

De beroepsgrond slaagt niet.

Intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, Wnb

8. Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat een vergunning wordt ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.^[3]Dit artikel uit de Habitatrichtlijn voorziet in een permanente beschermingsverplichting en strekt ertoe dat passende maatregelen getroffen worden als verslechtering of significante verstoring van natuurlijke habitats en habitats van soorten dreigt.

9. Het college heeft in het bestreden besluit verwezen naar het advies van de commissie rechtsbescherming. Daarin staat het volgende:

“(…)

Het betreft in dit geval een bedrijf dat ten tijde van de aanwijzing van het Natura 2000-gebied al decennia aanwezig was ter plaatse. Zowel in het aanwijzingsbesluit als het Beheerplan is daarmee uitvoerig rekening gehouden. Het Beheerplan bevat een samenhangende set van maatregelen en er vindt monitoring plaats. Verder is bij de Wnb-vergunningverlening de stikstofdepositie per saldo juist afgenomen vanwege de wijziging in het agrarisch gebruik van twee percelen. Bezwaarden hebben volgens de Commissie onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er op dit moment desondanks sprake is van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van het Natura 2000-gebied.”

9.1.

Eisers betogen dat de vraag of er sprake is van een (dreigende) verslechtering van een gebied beantwoord moet worden door naar de staat van het gebied zelf te kijken en niet alleen naar het effect van het bedrijf. Zij verwijzen daarvoor naar overweging 13 uit de Logtsebaan-uitspraak en naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 april 2021.^[4]Volgens eisers heeft het college de relevante feiten die zij hierover naar voren hebben gebracht, zoals een langdurige overschrijding van de kritische depositiewaarde (KDW), de verdrogingsproblematiek, de daling in de aanwezigheid van kamsalamanders en de verontreiniging door neerslag van donkere stofdeeltjes ten onrechte buiten beschouwing gelaten.

Volgens eisers is er sprake van een (dreigende) verslechtering van de natuurwaarden ten gevolgen van overbelasting door stikstof. Dit blijkt uit het Beheerplan Willinks Weust en uit de gebiedsanalyse, waarin staat dat passende maatregelen moeten worden getroffen om deze gevolgen tegen te gaan. Daarom is het gebied ook in categorie 1b ingedeeld in het beheerplan. Dat betekent dat het maatregelenniveau in de eerste PAS-periode er primair op is gericht verslechtering te voorkomen. Alleen op basis hiervan is het volgens eisers aannemelijk dat een groot deel van de maatregelen nodig is krachtens artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Zij verwijzen in dat verband naar overweging 14.5 uit de PAS-uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.^[5]

Voor verscheidene stikstofgevoelige habitattypen wordt de KDW langdurig en fors overschreden. De mate en duur van de overschrijding van de KDW zijn belangrijke indicatoren om te bepalen of er sprake is van verslechtering en of er passende maatregelen nodig zijn ter voorkoming hiervan. Dit geldt ook ten aanzien van het gegeven dat een gebied als gevolg van de gebiedsanalyse in het kader van PAS is ingedeeld in categorie 1b.

Volgens eisers blijkt uit monitoringsgegevens met betrekking tot het natuurgebied dat verzuring en vermesting ten gevolge van stikstofoverbelasting een groot probleem vormen voor het gebied. Zo wordt bijvoorbeeld consequent in de jaarlijkse veldwerkverslagen opgemerkt dat verjonging van habitattype Jeneverbesstruwelen (H5130) amper plaatsvindt en daarmee een knelpunt vormt. Als oorzaak wordt de 'gesloten vegetatiemat' benoemd en het aanwezig zijn van onvoldoende licht tussen de struwelen. In de Gebiedsanalyse van Willinks Weust wordt vermesting ten gevolge van stikstof als een belangrijke oorzaak genoemd van dit verschijnsel. Ook blijkt uit het document “Vegetatie- en plantensoortenkartering; Beekvliet, Willinks Weust en Rekken 2019' dat de hellingen van Groeve II in Willinks Weust dicht groeien, terwijl een open helling juist bevorderlijk is voor de vegetatie aldaar.

Eisers verwijzen daarnaast naar het document Humusprofielen Willinks Weust , waaruit blijkt dat habitattype Heischrale graslanden ten gevolge van verdroging kwetsbaar is voor verzuring. De verzurende effecten van de overmatige stikstofdepositie verergeren dit. Daarbij heeft dit habitattype ook een lage KDW (741 mol), wat de overbelasting door stikstof in combinatie met de verzurende effecten van verdroging des te kwalijker maakt. Ook speelt met betrekking tot dit habitattype verdichting van de vegetatie een probleem. Zo stelt het beheerplan dat deze verdichting mogelijk leidt tot een afname in aantal en verspreiding van typische soorten van de Heischrale graslanden.

Eisers hebben ook gewezen op de natuurdoelanalyse waarin ten aanzien van de habitattypen Jeneverbesstruwelen, Heischrale graslanden en Blauwgraslanden wordt aangegeven dat (verdere) verslechtering niet uitgesloten kan worden omdat er onvoldoende maatregelen worden getroffen om de negatieve gevolgen van de te hoge stikstofdepositie tegen te gaan. Eisers merken daarbij op dat in deze analyse nog uit werd gegaan van de oude en hogere KDW. In augustus 2023 heeft [universiteit] geconcludeerd dat de KDW voor verscheidene habitattypen naar beneden moet worden gebracht. Daarom kan niet worden uitgesloten dat de conclusies nog negatiever zullen zijn in de definitieve natuurdoelanalyse, aldus eisers. Eisers betwisten niet dat de herstelmaatregelen die zijn getroffen effect hebben, maar volgens eisers blijkt uit wetenschappelijke studies dat deze maatregelen weinig effect hebben als de stikstofdepositie te hoog blijft.

Ten aanzien van de effecten van vergunninghouder op het Natura 2000-gebied wijzen eisers op de AERIUS-berekening waaruit blijkt dat de maximale stikstofdepositie door de activiteiten van vergunninghouder op reeds overbelaste en stikstofgevoelige habitattypen 19,90 mol/ha/jaar bedraagt. Zij is volgens eisers daarmee een piekbelaster van het Natura 2000-gebied.

9.2.

In de Logtsebaan-uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld over de omstandigheden die maken dat een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken en welke eisen worden gesteld aan de motivering van een beslissing op een verzoek om intrekking. Uit de uitspraak kunnen de volgende uitgangspunten worden afgeleid:

- als er een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt, dan staat vast dat ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, passende maatregelen getroffen moeten worden om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen. Als een activiteit waarvoor een natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden, bestaat er een grond voor intrekking van deze vergunning.

- daarmee staat nog niet vast dat de natuurvergunning als passende maatregel moet worden ingetrokken. Het college heeft namelijk beoordelingsruimte bij de keuze van de te treffen nodige passende maatregelen. Dat betekent dat het college moet beoordelen of de intrekking als passende maatregel wordt ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als intrekking de enige te treffen passende maatregel is, dan moet de vergunning worden ingetrokken.

- kiest het college niet voor intrekking, dan moet het college in het besluit tot afwijzing van het verzoek om intrekking inzichtelijk maken op welke wijze het invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Het college kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.

- voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op natuurwaarden die door een overbelasting van stikstof dreigen te verslechteren, kan het college niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen. Het college moet inzichtelijk maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat is gericht op daling van stikstofdepositie dan kan het college daar naar verwijzen. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn dan komt de intrekking van de natuurvergunning nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering van de natuurwaarden kan leiden.

Is er sprake van een (dreigende) verslechtering?

9.3.

De rechtbank overweegt dat het aan het college is om in het bestreden besluit te onderbouwen of een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt. Als er geen sprake is van een verslechtering of significante verstoring, dan is het college immers niet bevoegd om de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb in te trekken. Het college heeft daarom ten onrechte overwogen dat het aan eisers is om deze verslechtering te onderbouwen.

De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft onderbouwd dat er geen sprake is van een dreigende verslechtering. Dat het bedrijf al decennia lang aanwezig is, dat het beheerplan maatregelen bevat en er monitoring plaatsvindt, en dat door de externe saldering in de natuurvergunning de stikstofdepositie is afgenomen vormt geen onderbouwing dat er geen (dreigende) verslechtering plaatsvindt.

De rechtbank is daarom van oordeel dat het beroep gegrond is vanwege strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel, en dat het besluit om die reden moet worden vernietigd.

Finale geschilbeslechting?

10. De bestuursrechter is verplicht om een geschil zoveel mogelijk definitief te beslissen.^[6]Dat houdt onder andere in dat de bestuursrechter moet onderzoeken of de gevolgen van het besluit in stand kunnen blijven,^[7]bijvoorbeeld doordat het college later alsnog een voldoende onderbouwing heeft gegeven. Ook al maakt zo’n latere aanvulling de onderbouwing van het eerste besluit niet goed, daarmee wordt wel voorkomen dat het college opnieuw op het verzoek van eisers moet beslissen waarin dan met een aanvullende onderbouwing alsnog tot eenzelfde conclusie wordt gekomen en waartegen vervolgens opnieuw eenzelfde rechtsgang open staat.

De aanvullende motivering van het college

10.1.

Het college heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat het in de natuurvergunning vergunde project stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied “ Willinks Weust ” veroorzaakt en dat in dit gebied de KDW van stikstofgevoelige habitattypen worden overschreden. Volgens het college is hij verplicht om op grond van artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn passende maatregelen te treffen als verslechtering dreigt. Het college heeft vervolgens verwezen naar de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof, de Contourennota en het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN) en de daarin opgenomen maatregelen. Het college stelt dat hij met de verwijzing naar de beleidsstukken voldoet aan de eisen die de Afdeling in de Logtsebaan-uitspraak stelt aan de motivering. Vanwege de andere passende maatregelen die worden getroffen, kon volgens het college worden afgezien van (gedeeltelijke) intrekking van de natuurvergunning van vergunninghouder.

10.2.

Op de zitting heeft het college zich echter op het standpunt gesteld dat, ondanks dat de KDW ruimschoots worden overschreden, er geen sprake is van een verslechtering. Uit de natuurdoelanalyse blijkt dat er voor drie habitattypes geen zicht is op uitbreiding of verbetering. Dat betekent volgens het college niet dat er sprake is van een verslechtering van de habitattypes. Uit veldbezoeken blijkt volgens het college ook dat het beter gaat met de natuur.

10.3.

Ook vergunninghouder stelt zich in haar reactie op het standpunt dat er geen sprake is van een verslechtering. Zij stelt dat er sprake is van een verslechtering in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn als er sprake is van een concrete afname van habitat of kwaliteit daarvan. Uit het (ontwerp)beheerplan blijkt dat bij alle habitattypen sprake is van een stabiele situatie of dat er naar verwachting de komende jaren een toename van de oppervlakte of kwaliteit zal plaatsvinden die verband houdt met de maatregelen die zijn doorgevoerd. Ook uit de veldbezoeken blijkt dat er sprake is van een gelijkblijvende kwaliteit, aldus vergunninghouder. Volgens vergunninghouder moet, wanneer de instandhoudingsdoelstelling een uitbreidings- of verbeterdoelstelling betreft, het niet halen van deze verbeteringsdoelstelling niet gelijk worden gesteld met een verslechtering van de kwaliteit van de habitats. Wanneer instandhoudingsdoelstellingen niet worden gehaald betekent dit wellicht dat Nederland onvoldoende maatregelen op grond van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treft. Dat levert volgens vergunninghouder echter geen intrekkingsgrond op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb op, want daarin wordt uitsluitend naar artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verwezen.

Dat een ten tijde van de aanwijzing (in 2004) reeds aangevangen project effect heeft gehad op bepaalde kenmerken van het betreffende gebied, maakt volgens vergunninghouder niet dat de voortdurende gevolgen van dat project na aanwijzing van dat gebied als een (verdere) verslechtering moeten of kunnen worden aangemerkt. Indien een habitattype in een Natura 2000-gebied al voor de aanwijzingsdatum nadelig is beïnvloed door een bepaald project, kan de latere exploitatie van dat project niet tot een bijkomende verslechtering leiden, aldus vergunninghouder. Zij verwijst daarvoor naar overweging 62 in het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2016, ECLI:EU:C:2016:8 (commissie/Bulgarije).

Het nieuwe standpunt van het college

10.4.

De rechtbank stelt vast dat het college in het verweerschrift en op de zitting wisselende standpunt heeft ingenomen. Aan de passende maatregelen die in het verweerschrift worden beschreven, wordt immers pas toegekomen als vast staat dat er sprake is van een verslechtering van de natuurwaarden. Omdat het standpunt op de zitting het meest recente standpunt van het college betreft, gaat de rechtbank er van uit dat het college zich primair op het standpunt stelt dat er geen sprake is van een verslechtering, en dat het college zich subsidiair op het standpunt stelt dat, mocht er toch sprake zijn van een verslechtering, het maatregelenpakket voldoende is en er daarom geen reden bestaat om de natuurvergunning in te trekken. Nu ook vergunninghouder heeft betwist dat er sprake is van een verslechtering, zal de rechtbank eerst op dit punt ingaan.

Is er sprake van een (dreigende) verslechtering?

10.5.

In het Natura 2000-gebied “ Willinks Weust ” komen de volgende habitattypen voor:

H4030 Droge heiden. Deze soort is zeer gevoelig voor stikstofdepositie;
H5130 Jeneverbesstruwelen. Deze soort is gevoelig voor stikstofdepositie;
H6230*

H6410 Blauwgraslanden. Deze soort is zeer gevoelig voor stikstofdepositie;
H9120 Beuken-eikenbossen met hulst. Deze soort is gevoelig voor stikstofdepositie;
H9160A Eiken-haagbeukenbossen (hogere zandgronden). Deze soort is gevoelig voor stikstofdepositie;
H91E0C* Vochtige alluviale bossen (beekgeleidend). Deze soort is gevoelig voor stikstofdepositie.

10.6.

Uit de gebiedsanalyse van 15 december 2017 en de natuurdoelanalyse van 26 mei 2023 volgt dat de KDW in het Natura 2000-gebied ruimschoots worden overschreden en dat deze overschrijding, met uitzondering van habitattype H91E0C (vochtige alluviale bossen), ook in 2030 nog steeds aanwezig is. In de natuurdoelanalyse wordt dit in tabel 2-3 per habitattype verduidelijkt:

Uit de gebiedsanalyse volgt dat passende maatregelen nodig zijn om verslechtering van de kwaliteit van de habitattypen als gevolg van de hoge stikstofbelasting te voorkomen. Het gaat daarbij zowel om maatregelen die gericht zijn op een afname van de stikstofbelasting, als natuurmaatregelen in het gebied.

10.7.

In de natuurdoelanalyse wordt de volgende vraag beantwoord: “Leiden de uitgevoerde en geprogrammeerde maatregelen tot tegengaan van verslechtering van habitattypen en leefgebieden én borgen deze dat het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen (voor zover het uitbreiding of verbetering betreft) binnen bereik blijven of komen?”

Het antwoord daarop kan zijn “ja”, “ja, mits” of “nee, tenzij”. Voor “nee, tenzij” geldt het volgende: “Uit de ecologische onderbouwing in de natuurdoelanalyse blijkt dat met het vastgestelde pakket maatregelen verslechtering niet met zekerheid valt uit te sluiten. Ook de condities voor het binnen bereik houden van eventuele doelen voor uitbreiding en/of kwaliteitsverbetering op lange termijn zijn daarom nog niet met zekerheid geborgd. De natuurdoelanalyse maakt duidelijk wat de resterende knelpunten zijn. Er zijn aanvullende bron- en of natuurherstelmaatregelen nodig om verslechtering te stoppen en eventuele uitbreiding en/of verbetering te kunnen realiseren. Ook kunnen in de tussentijd overlevingsmaatregelen nodig zijn. Bij het ontbreken van mogelijkheden voor natuurherstelmaatregelen zijn directe maatregelen voor stikstofreductie nodig.”

In de natuurdoelanalyse staat het volgende voor de in Willinks Weust voorkomende habitattypen:

Volgens de natuurdoelanalyse is voor het treffen van bronmaatregelen het habitattype H6230 Heischrale graslanden maatgevend. Dit habitattype komt (deels in potentie) verspreid in het gebied voor en heeft de laagste KDW (714 mol N/ha/jaar vochtig kalkarm). Om de achtergronddepositie op het niveau van de KDW voor dit habitattype te krijgen is een verdere reductie van de stikstofdepositie nodig van circa 700-950 mol N/ha/jaar, aanvullend op de prognose van AERIUS Monitor 2022 voor 2030.

10.8.

In het beheerplan van december 2023 wordt met betrekking tot de stikstofdepositie het volgende aangegeven: “De huidige achtergronddepositie in Willinks Weust varieert van minimaal 17 tot maximaal 32 kg N/ha/jaar. Er is vrijwel overal sprake van een matige tot sterke overschrijding van de KDW voor alle habitattypen (Bijlage D). Bij uitvoering van vaststaand beleid zal ook in de tweede beheerplanperiode sprake blijven van vergelijkbare hoge overschrijdingen van de KDW’s. Versnelde uitvoering van brongerichte maatregelen, onder andere in het kader van Gelders Maatregelen Stikstof (GMS) kan de daling van de stikstofdepositie in Willinks Weust versnellen.”

Als nieuw knelpunt voor de beheerplanperiode wordt met betrekking tot de stikstofdepositie aangegeven dat voor alle habitattypen de stikstofdepositie voorlopig veel te hoog blijft.

10.9.

Zoals de Afdeling in de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 heeft overwogen geldt de kritische depositiewaarde niet als absolute grenswaarde voor het bepalen van de gunstige staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen, maar de mate en duur van de overschrijding van de kritische depositiewaarde zijn wel belangrijke indicatoren voor de beoordeling of de daling van de depositie door de PAS-bronmaatregelen en de effecten van de herstelmaatregelen in de gebieden al dan niet nodig zijn voor het behoud en het voorkomen van verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden. Zo zal voor een gebied waar sprake is van een ongunstige staat van instandhouding en een forse, nog jarenlang voortdurende overschrijding van de kritische depositiewaarde, eerder sprake zijn van maatregelen die nodig zijn voor het behoud of voorkomen van verslechtering, dan voor een gebied waar zeker is dat, bijvoorbeeld door de autonome ontwikkeling, de stikstofbelasting zodanig zal afnemen dat overschrijding binnen een afzienbare termijn de kritische depositiewaarde nadert.

Verder acht de Afdeling aannemelijk dat in de gebieden die vallen in categorie 1b, dat zijn de gebieden waarin het maatregelenniveau in de eerste PAS-periode primair is gericht op het voorkomen van verslechtering van natuurwaarden, een groot deel van de maatregelen nodig is krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

10.10.

Het primaire standpunt van het college dat er geen sprake is van verslechtering kan niet worden gevolgd. De rechtbank stelt vast dat uit de stukken volgt dat er sprake is van een verslechtering van de natuurwaarden. Uit zowel de gebiedsanalyse, het beheerplan als de natuurdoelanalyse blijkt dat voor alle stikstofgevoelige habitattypen de KDW fors wordt overschreden en dat deze overschrijding – ondanks de autonome daling van de stikstofdepositie – ook in 2030 voor de meeste gevoelige habitattypes niet in de buurt zal komen van de KDW. Uit deze documenten volgt ook dat voor alle habitattypen passende maatregelen nodig zijn om verslechtering van deze habitattypes door de hoge stikstofdepositie te voorkomen.

Het standpunt van het college en vergunninghouder dat uit veldbezoeken blijkt dat de oppervlakte en kwaliteit van de aanwezige habitattypes op dit moment niet afneemt, is niet nader onderbouwd en kan om die reden niet leiden tot een ander oordeel. De verwijzing door vergunninghouder naar overweging 62 van het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2016, ECLI:EU:C:2016:8 (commissie/Bulgarije) gaat in deze zaak niet op. In die zaak ging het om een habitattype dat reeds was vernietigd. Deze situatie is hier niet aan de orde.

10.11.

Tussen partijen is niet in geschil dat de activiteiten van vergunninghouder leiden tot stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied.

10.12.

Nu vaststaat dat in het Natura 2000-gebied passende maatregelen nodig zijn om verslechtering van habitattypen te voorkomen en vaststaat dat de vergunde bedrijfsactiviteit leidt tot stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen waarvoor passende maatregelen moeten worden genomen, had het college naar het oordeel van de rechtbank moeten beoordelen of de (gedeeltelijke) intrekking of wijziging van de natuurvergunning nodig was ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Passende maatregelen

11. Het college heeft in het verweerschrift verwezen naar de maatregelen uit de Contourennota, het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN) en de Uitvoeringsagenda GMS. Met betrekking tot de maatregel Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties(-plus) regeling (Lbv-(plus)) heeft het college aangegeven dat de stand van zaken van deze maatregel in te zien is op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.^[9]Het college heeft ook verwezen naar de herstelmaatregelen uit het oude beheerplan en het nieuwe ontwerp-beheerplan voor Willinks Weust .

11.1.

Voor wat betreft de Lbv en Lbv-plus is in het verweerschrift een motivering gegeven over de voortgang. Daaruit blijkt dat een begin is gemaakt met de uitvoering van deze passende maatregel. Met de verwijzing naar de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland heeft het college echter niet gemotiveerd wat de positieve effecten van deze maatregel zullen zijn voor het Natura 2000-gebied “ Willinks Weust ”. Uit de stukken blijkt niet of ook veehouderijen rondom Willinks Weust worden beëindigd. Als er geen veehouders zijn rondom dit Natura 2000-gebied die willen stoppen met hun bedrijf, dan is ook niet aannemelijk dat deze passende maatregel zal bijdragen aan een afname van de stikstofdepositie in Willinks Weust .

De rechtbank is daarom van oordeel dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat met deze maatregel uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in Natura 2000-gebied “ Willinks Weust ” binnen een redelijke termijn.

11.2.

Voor wat betreft de overige passende maatregelen uit de Contourennota, het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN) en de Uitvoeringsagenda GMS overweegt de rechtbank dat het op de weg van het college had gelegen om toe te lichten in hoeverre daaraan uitvoering wordt gegeven en om aan te geven of de doelen die daarin worden gesteld ook (kunnen) worden bereikt. Dat geldt zeker gelet op de overwegingen van de rechtbank in de uitspraak van 25 januari 2023 (ECLI:NL:RBGEL:2023:340) over onder meer de stalmaatregelen en het ruweiwitgehalte in veevoer. Naar deze uitspraak heeft het college in het verweerschrift verwezen, maar het college heeft de in overweging 16 van die uitspraak genoemde voortgangsrapportage uit oktober 2022 ook in deze zaak niet in het geding gebracht. De rechtbank kan daarom ook in deze zaak de voortgang niet beoordelen.

De rechtbank is van oordeel dat het college ook voor wat betreft de overige passende maatregelen onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat met deze maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied “ Willinks Weust ” binnen een redelijke termijn.

Onbenutte stikstofruimte

12. Het betoog van eisers dat met een (gedeeltelijke) intrekking kan worden voorkomen dat onbenutte stikstofruimte alsnog wordt gerealiseerd, laat de rechtbank buiten beschouwing. Het is eerst aan het college om nader te onderbouwen wat de stikstofwinst zou zijn als door intrekking van de natuurvergunning wordt teruggevallen op de milieuvergunning uit 2010. Ook deze vergunning stond immers een kalksteengroeve toe.

Op de zitting is daarnaast gebleken dat het college met vergunninghouder in overleg is over een nieuwe natuurvergunning. In deze natuurvergunning zou de stikstofwinst die is geboekt door de wijziging naar gas worden verwerkt.

Conclusie en gevolgen

13. Gelet op wat de rechtbank onder 9.3 heeft overwogen, is het beroep van eisers gegrond. Het college heeft in het bestreden besluit, voor zover dit besluit ziet op de weigering om op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb over te gaan tot gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning, onvoldoende gemotiveerd dat met de aangegeven maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Daarom zal het bestreden besluit op dit punt worden vernietigd. Omdat met het verweerschrift niet alsnog een toereikende motivering is gegeven, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op dit punt in stand te laten. Dit betekent dat het college het verzoek van eisers om over te gaan tot gedeeltelijke intrekking dan wel wijziging van de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, opnieuw zal moeten beoordelen.

Het college heeft wel terecht geweigerd om de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb in te trekken. Omdat dit besluitonderdeel in stand blijft hoeft het college op dit punt geen nieuw besluit te nemen.

Proceskosten

14. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht en de proceskosten aan eisers vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen en € 31,34 voor de reiskosten van eisers [eisers].

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van eisers gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover het ziet op het besluitonderdeel de omgevingsvergunning niet in te trekken op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb;
bepaalt dat het college op dit onderdeel opnieuw beslist op het verzoek van eisers;

veroordeelt het college in de proceskosten van eisers voor een bedrag van € 1.781,34;
draagt het college op de door eisers betaalde griffiekosten van € 365,- aan eisers te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. S.E.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.