Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/3008
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. C. van Deutekom),
en
het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland
(gemachtigde: mr. J. van Ingen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van het college om bijlage 4 van de memo over de uitbreiding van de bescherming van het voorland met een beschrijving van de technische, juridische en financiële aspecten geheel openbaar te maken op grond van de Wet open overheid (Woo). Op 13 december 2022 heeft eiseres verzocht om de memo openbaar te maken. Het college heeft dit verzoek met het besluit van 3 januari 2023 toegewezen en meegedeeld dat bijlage 4, een intern memo van 2 februari 2022, gedeeltelijk openbaar wordt gemaakt. Met het bestreden besluit van 11 april 2023 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Het college heeft de niet openbaar-gemaakte stukken aan de rechtbank verzonden. Met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht is de kennisneming hiervan beperkt tot de rechtbank.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 14 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
2. Voordat de rechtbank aan de beoordeling toekomt, eerst het volgende. Het heeft door allerlei omstandigheden te lang geduurd voordat de rechtbank na de zitting deze uitspraak heeft kunnen doen. Dat is niet wenselijk en de uitspraak had eerder moeten plaatsvinden. De rechtbank biedt voor deze vertraging haar excuses aan.
3. De rechtbank beoordeelt of het college openbaarmaking van bijlage 4 van de memo gedeeltelijk heeft kunnen weigeren. Het gaat daarbij over de interne memo van 2 februari 2022 over de juridische mogelijkheden voorlandbescherming primaire waterkeringen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Deze gronden beperken zich tot de door het college gehanteerde weigeringsgrond van artikel 5.2 van de Woo.
4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Een deel van de niet openbaargemaakte teksten valt niet onder de gehanteerde uitzonderingsgrond op de openbaarmakingsplicht van de overheid. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De totstandkoming van het bestreden besluit
5. Op 13 december 2022 heeft eiser verzocht om openbaarmaking van de interne memo over de uitbreiding van de bescherming van het voorland met een beschrijving van de technische, juridische en financiële aspecten. Deze memo maakt onderdeel uit van het bestuursvoorstel dat voorziet in het vaststellen van het Ontwerp-Projectplan Waterwet voor de dijkversterking Neder-Betuwe.
5.1.
Bij het in het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 3 januari 2023 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat de memo en de bijlage 1 tot en met 3 al geheel openbaar zijn gemaakt. Bij dat besluit is bijlage 4 (de interne memo van 2 februari 2022) gedeeltelijk openbaar gemaakt. In deze memo heeft het college de namen van de ambtenaren onleesbaar gemaakt met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo. Verder heeft het college met toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo in deze memo de volgende tekstpassages onleesbaar gemaakt:
- op pagina 2: de vierde en vijfde alinea;
- op pagina 3: de vierde en vijfde alinea;
- op pagina 6: de tweede alinea onder “Omgevingswet” en
- op pagina 7: de volledige tekst onder “Conclusie/advies”.
Wettelijk kader
6. Het uitgangspunt van de Woo is dat iedereen recht heeft op toegang tot publieke informatie en dat alle overheidsinformatie in beginsel openbaar is behoudens bij de wet gestelde beperkingen. Artikel 5.1 van de Woo bespreekt in het eerste lid de absolute en in het tweede lid de relatieve uitzonderingsgronden. Deze uitzonderingsgronden kunnen openbaarmaking in de weg staan. Bij de absolute uitzonderingsgrond blijft informatieverstrekking te allen tijde achterwege. Bij de relatieve uitzonderingsgrond maakt het bestuursorgaan een afweging tussen het vooropgestelde, algemene belang van openbaarheid en de belangen genoemd in artikel 5.1, tweede lid, van de Woo. De uitzonderingsgronden moeten restrictief worden uitgelegd.
6.1.
Daarnaast wordt op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
6.2.
Op grond van het vierde lid wordt, in afwijking van het eerste lid, bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
6.3.
Onder milieu-informatie wordt op grond van artikel 2.1 van de Woo in samenhang met artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met onder a, van de Wet milieubeheer mede verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de elementen water of bodem een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen.
Zijn de niet openbaargemaakte passages persoonlijke beleidsopvattingen?
7. Eiseres betoogt - kort samengevat – dat de niet openbaargemaakte passages van de interne memo van 2 februari 2022 geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
7.1.
De rechtbank overweegt allereerst dat het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ in artikel 5.2 van de Woo, gezien de uitzonderingen die expliciet worden gemaakt, is aangescherpt ten opzichte van de definitie in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Niet alleen feiten, maar ook prognoses en (gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter zijn expliciet uitgesloten van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen. De reikwijdte van dit begrip is ingeperkt, waardoor er minder snel sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Dit wordt bevestigd in de kamerbrief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties waarin staat dat deze uitzonderingsgrond minder ruim zal kunnen worden toegepast. [1]
7.1.1.
Anders dan het college betoogt in zijn verweerschrift is dus met het nieuwe (Woo-)regime niet het oude (Wob [2] -)regime ten principale en op hoofdlijnen gecontinueerd. Het klopt weliswaar dat deze opmerking in de Memorie van Toelichting bij de Woo voorkomt. Maar in de parlementaire behandeling is door amendering deze bepaling gewijzigd en het regime ten principale gewijzigd.
7.1.2.
Het beroep tijdens de zitting van het college op de uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland [3] slaagt alleen al daarom niet, omdat die uitspraak gaat over de toepassing van deze weigeringsgrond onder de Wob en niet onder de Woo.
7.2.
Hieronder beoordeelt de rechtbank per zwartgelakte passage of het college zich terecht op het standpunt stelt dat die passage niet openbaar hoeft te worden gemaakt omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen betreft. Daartoe heeft zij kennis genomen van de zwartgelakte passages.
7.2.1.
Bij de vierde alinea op pagina 2 speelt de vraag of deze passage een onderdeel betreft met een overwegend objectief karakter. Die vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. Deze passage bevat geen opvatting maar beschrijft een feitelijke mogelijkheid. Het betreft dus geen persoonlijke beleidsopvatting.
7.2.2.
De vijfde alinea op deze pagina bevat een juridische analyse met een daaruit voortvloeiende uitleg. Die juridische analyse zelf heeft een overwegend objectief karakter. De laatste zin, die begint met “Ik neig”, heeft daarentegen geen overwegend objectief karakter, maar geeft een advies hoe om te gaan met die juridische analyse. Anders dan de eerste twee zinnen, betreft de laatste zin wel een persoonlijke beleidsopvatting.
7.2.3.
De vierde alinea op pagina 3 bevat opmerkingen over de kaart bij de keur. Ook deze passage heeft een overwegend objectief karakter. Dit blijkt uitdrukkelijk uit het twee maal gebruiken van het woord ‘blijkt’. Dat in de laatste zin van deze alinea gesproken wordt over “Het advies is …”, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. De gelakte opmerking in de vijfde alinea op pagina 3 bevat een feitelijke constatering in het vervolg op de voorgaande zin. Ook deze heeft een overwegend objectief karakter. Dat volgens het college [4] in de eerste zin een kwalificatie wordt gegeven aan de kaart die erbij behoort, welke kwalificatie niet in de openbaarheid hoort te komen, ontneemt hieraan niet het overwegend objectieve karakter.
7.2.4.
De tweede alinea onder het kopje “Omgevingswet” op pagina 6 bevat een opmerking over waar de steller van die tekst vanuit gaat. Die opmerking heeft geen overwegend objectief karakter en valt onder persoonlijke beleidsopvatting.
7.2.5.
Op pagina 7 is de tekst onder het kopje “Huidig recht” en onder het kopje “Omgevingswet/Waterschapsverordening” door het college aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. De eerste tekst bevat een conclusie die wordt getrokken over de juridische mogelijkheden. Die conclusie is gebaseerd op het voorgaande deel van de memo, dat hetzij openbaar gemaakt is hetzij niet valt onder persoonlijke beleidsopvatting. Deze tekst bevat geen nieuwe argumenten ten opzichte van het voorgaande deel, zodat ook deze tekst geen persoonlijke beleidsopvatting is. Hetzelfde geldt voor de eerste alinea van de tweede tekst. De tweede en derde alinea zijn echter geen onderdeel van overwegend objectieve aard, maar bevatten constateringen die niet van feitelijke aard zijn.
7.3.
Samenvattend brengt dit de rechtbank tot de conclusie dat een deel van de niet-openbaargemaakte teksten in de interne memo niet vallen onder het begrip persoonlijke beleidsopvattingen. Dit is slechts anders voor de volgende passages:
- de laatste zin van de vijfde alinea van pagina 2
- de tweede alinea onder het kopje “Omgevingswet” op pagina 6
- de laatste twee alinea’s van de gelakte tekst op bladzijde 7.
De beroepsgrond slaagt daarom gedeeltelijk.
Bevatten de niet openbaargemaakte passages milieu-informatie?
8. Eiseres betoogt dat voor zover toch sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen, het college had moeten nagaan of de informatie alsnog kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm omdat de gevraagde informatie milieu-informatie bevat. Gelet op die beroepsgrond beoordeelt de rechtbank of de passages die geen persoonlijke beleidsopvattingen betreffen, milieu-informatie bevatten.
8.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Gelet op de definitie van milieu-informatie (zie onder 6.3) is voor het aanmerken van informatie als milieu-informatie niet vereist dat het uitsluitend gaat over definitieve maatregelen of activiteiten. Ook de bespreking van en de mogelijke aanloop naar maatregelen of activiteiten moeten als milieu-informatie aangemerkt worden [5] . Opvattingen over de toestand van elementen van het milieu, factoren die die elementen aantasten of waarschijnlijk aantasten en maatregelen die op die elementen en factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben, moeten met andere woorden ook als milieu-informatie aangemerkt worden. Hetzelfde geldt voor de duiding van deze onderwerpen.
8.1.1.
Maar daar gaat het in de interne memo niet over. De interne memo gaat namelijk over de vraag welke juridische mogelijkheden er in algemene zin zijn om het voorland van primaire waterkeringen te beschermen. Het gaat daarmee niet over het treffen van mogelijke concrete maatregelen zelf, maar over de vraag vanuit juridisch oogpunt in welke vorm maatregelen getroffen kunnen worden. Dat heeft op zichzelf op het element water geen uitwerking.
8.1.2.
Omdat geen sprake is van milieu-informatie was er geen ruimte voor een afweging van het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen tegen het belang van openbaarmaking.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit genomen is in strijd met artikel 5.2 van de Wet open overheid. Een deel van de niet openbaargemaakte teksten bevat geen persoonlijke beleidsopvatting. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het bezwaar te nemen. Dit omdat het nu aan het college is om te beoordelen of zich een uitzonderingsgrond voordoet die aan openbaarmaking in de weg staat. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
9.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt zij een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1750 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 12 april 2023;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1750 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G Derksen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op [*].
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.