Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 22/2628 en 22/2633
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats] (22/2633); en
[eiser] en [eiseres], uit [woonplaats] (22/2628)
eisers
(gemachtigden: mr. M. Oude Breuil en mr. J. Hulshoff)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, het college
(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam).
Als derde-partij neemt aan het geding deel
[derde-partij]te [woonplaats] (de vergunninghouder).
[derde-partij]te [woonplaats] (de vergunninghouder).
Procesverloop
Op 12 april 2022 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard tegen de omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten en asielzoekers in [woonplaats].
In de tussenuitspraak van 30 mei 2023 (ECLI:NL:RGBEL:2023:3098) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken de daarin omschreven gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak op 4 juli 2023 een aanvullende motivering aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd (nader te noemen: het herstelbesluit). Partijen hebben daarop gereageerd. Daarna heeft de rechtbank bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Overwegingen
De gebreken
Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist conform de tussenuitspraak, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank de volgende gebreken geconstateerd:
1. Voorschrift 4
Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 12 april 2022 voorschrift 4 geschrapt, omdat dat niet ruimtelijk relevant zou zijn. In dat voorschrift stond dat de vergunninghouder zich aan het beheerplan moet houden. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het beheerplan over de sociale veiligheid gaat en vanuit dat oogpunt wel van belang kan zijn voor de woon- en leefomgeving. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen om voorschrift 4 alsnog aan de omgevingsvergunning te verbinden, of nader te motiveren waarom dat niet wordt gedaan.
2. De Notitie arbeidsmigranten (de Notitie)
De rechtbank heeft in de tussenuitspraak aan de hand van de beroepsgronden geoordeeld dat de vergunde huisvesting in principe aan het gemeentelijke beleid uit de Notitie voldoet, maar dat onduidelijk is in hoeverre de Notitie op de projectlocatie van toepassing is. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen om alsnog te onderzoeken en motiveren of de Notitie, gelet op het toepassingsbereik van de bij de Notitie behorende kaart, op de projectlocatie van toepassing is en of de Notitie daarom wel ten grondslag kan liggen aan het bestreden besluit.
3. Natuur
In de beslissing op bezwaar van 12 april 2022 is het college uitgegaan van een onjuiste referentiesituatie. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen om alsnog te onderzoeken en te motiveren van welke referentiesituatie kan worden uitgegaan.
Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen, zijn de beroepen van eisers tegen het bestreden besluit gegrond. Dit besluit moet daarom worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld de gebreken te herstellen met een aanvullend onderzoek en motivering of met een nieuw besluit.
Het herstelbesluit en aanvullende gronden
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college een herstelbesluit genomen. Aan dat herstelbesluit ligt een deskundigenrapport [1] ten grondslag om gebrek 3 (natuur) te herstellen. Eisers hebben dit herstelbesluit in hun gronden bestreden. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de gronden of de gebreken met het herstelbesluit zijn hersteld.
1.Voorschrift 4
1. Eisers hebben in hun gronden niet bestreden dat het college het gebrek over voorschrift 4 heeft hersteld in het herstelbesluit. De rechtbank gaat er daarom van uit dat dit gebrek is hersteld.
2.De Notitie
2.1.
De rechtbank heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen om alsnog te onderzoeken en motiveren of de Notitie, gelet op het toepassingsbereik van de bij de Notitie behorende kaart, op de projectlocatie van toepassing is en of de Notitie daarom wel ten grondslag kon liggen aan het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft in het herstelbesluit besloten dat de Notitie alleen van toepassing is op de kern Ede en dus niet op het projectgebied. Het college onderbouwt, samengevat, dat het bij nader inzien ongelukkig is geweest om de Notitie ten grondslag te leggen aan het besluit, maar dat dit inhoudelijk geen verschil maakt, omdat de ontwikkeling op zijn eigen merites is beoordeeld en sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
2.3.
Eisers stellen dat het college het toepassingsbereik van het beleid niet op deze manier kan wijzigen. Het college heeft niet aan de herstelopdracht voldaan, omdat niet is gebleken dat het college het toepassingsbereik van de Notitie heeft onderzocht.
Eisers menen dat de gebiedsindeling uit de Notitie al voldoende duidelijkheid gaf over de toelaatbaarheid van arbeidsmigranten, want uit de Notitie volgt dat grootschalige huisvesting alleen kan plaatsvinden in gemengd of op of aan de rand van bedrijventerreinen. Daar wordt voor deze locatie in het buitengebied niet aan voldaan.
2.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college met het herstelbesluit alsnog voldoende heeft onderzocht en onderbouwd dat de Notitie, vanwege bij de Notitie behorende kaart, alleen regels stelt voor de kern Ede en dus niet voor de projectlocatie. Dat het college niet aan de herstelopdracht zou hebben voldaan, volgt de rechtbank dus niet.
Het ambtelijk beoordelingskader voor de beoordeling van initiatieven voor de huisvesting van arbeidsmigranten is voor de kern van Ede vastgelegd in de Notitie. De uitgangspunten uit de Notitie voor de beoordeling van initiatieven worden door het college ook gebruikt om te motiveren waarom andere locaties geschikt zijn. Het college heeft in het herstelbesluit toegelicht dat de Notitie in deze zaak om die reden bij de beoordeling is betrokken, hoewel die strikt genomen niet op deze locatie van toepassing is.
Nu de Notitie niet van toepassing is, is, zoals in r.o. 19.4 in de tussenuitspraak is overwogen, met de gegeven motivering voldoende onderbouwd dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Eisers hebben daar niets tegenover gesteld.
3.Natuur
3.1.
De rechtbank heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen om alsnog te onderzoeken en motiveren van welke referentiesituatie kan worden uitgegaan.
3.2.
Het college heeft nader onderzocht en onderbouwd dat de referentiesituatie ontleend kan worden aan de oprichtingsvergunning van 14 januari 2003, omdat dat – ten opzichte van de eerder in 1998 verleende milieutoestemming – de kleinste milieutoestemming is vanaf de referentiedatum van 24 maart 2000.
3.3.
Eisers voeren hierover verschillende beroepsgronden aan. De rechtbank gaat daar hierna op in.
Onvoldoende onderzoek naar referentiesituatie?
4.1.
Eisers stellen dat het college geen onderzoek heeft gedaan naar de juiste referentiesituatie en dat het college ten onrechte uit de tussenuitspraak afleidt dat de referentiesituatie de milieuvergunning uit 2003 moet zijn. Hierdoor heeft het college het besluit niet hersteld.
4.2.
De rechtbank leidt uit het herstelbesluit af dat het college nader onderzoek heeft gedaan naar de referentiesituatie en op basis van dat onderzoek is uitgekomen op de vergunning van 14 januari 2003 op grond van de Wet milieubeheer voor oprichting en in werking hebben van de inrichting. In dat onderzoek heeft het college ook de melding Besluit woon- of kantoorgebouwen milieubeheer van 12 augustus 1998 betrokken en is onderzocht of er later nog andere milieutoestemmingen zijn verleend. De rechtbank volgt daarom eisers niet in hun betoog dat het college zonder onderzoek is uitgegaan van de milieuvergunning uit 2003 als referentiesituatie. De beroepsgrond slaagt niet.
Zorgvuldigheid en vergewisplicht
5.1.
Eisers stellen dat het niet zorgvuldig is dat er al vijf berekeningen zijn geweest en het college nu is aanbeland bij de derde referentiesituatie, waarin de stikstofuitstoot fors verschilt van het eerdere onderzoek van Tauw van 7 maart 2023. Hierdoor bestaat bij eisers de indruk dat het college naar de gewenste uitkomsten redeneert.
Verder geldt dat het deskundigenrapport van 7 juli 2023 is, terwijl het herstelbesluit van 4 juli 2023 is, zodat het college zich op het moment van het nemen van het herstelbesluit zich er niet van kan hebben vergewist dat het deskundigenonderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
5.2.
Dat er inmiddels meerdere berekeningen met een andere uitkomst zijn, maakt op zichzelf nog niet dat het herstelbesluit onzorgvuldig is voorbereid. Dit is namelijk inherent aan het herstellen van het gebrek om de referentiesituatie opnieuw te onderzoeken en onderbouwen. Dat de uitkomst van de nieuwe berekening verschilt van een eerdere berekening, maakt dat niet anders, omdat in beide berekeningen van een andere referentiesituatie is uitgegaan.
5.3.1.
Wat betreft de vergewisplicht geldt dat een bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.
5.3.2.
Aan het herstelbesluit van 4 juli 2023 ligt het deskundigenrapport van Langelaar van 7 juli 2023 ten grondslag. Het college heeft in de reactie op de zienswijze verklaard dat het rapport op het moment van het nemen van het besluit nog niet was ontvangen. Dat betekent dat het college op het moment van het nemen van het besluit wat betreft het rapport zelf niet aan de vergewisplicht kan hebben voldaan.
Weliswaar is dit een gebrek, maar het besluit is al vernietigd en de rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten. Het deskundigenrapport is namelijk achteraf alsnog ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Eisers hebben het herstelbesluit inclusief rapportage van de rechtbank ontvangen, hebben daartegen gronden kunnen aanvoeren en dat ook gedaan.
Referentiesituatie ontbreekt?
6.1.
Eisers betogen dat het niet aannemelijk is dat er op de referentiedatum geen vergunningplicht gold voor het huisvesten van 700 asielzoekers en dat de zoekslag in het archief niets heeft opgeleverd. Eisers leggen zelf bij hun zienswijze nog een vergunning over van 7 juli 1998 die ziet op een “nieuwe, gehele inrichting omvattende vergunning Wet milieubeheer voor het pompgebouw”. Eisers citeren uit de vergunning:
“alle voorafgaande op de inrichting betrekking hebbende vergunningen komen te vervallen zodra de nieuwe vergunning onherroepelijk is geworden.”
Nu deze vergunning onherroepelijk is geworden, zijn de oudere milieuvergunningen die zien op de inrichting vervallen en is er geen milieuvergunde situatie waaraan de referentievergunning kan worden ontleend.
6.2.
Zoals de rechtbank in de tussenuitspraak heeft overwogen, wordt de referentiesituatie ontleend aan de geldende natuurvergunning, of bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. [2]
6.3.
Tussen partijen staat vast dat de referentiedatum 24 maart 2000 is en dat er geen geldende natuurvergunning is. Tussen partijen is in geschil of op de referentiedatum een milieutoestemming gold, en zo ja, welke. Volgens het college is dat de melding Besluit woon- of kantoorgebouwen milieubeheer van 12 augustus 1998, maar moet de referentiesituatie worden ontleend aan de latere kleinere milieutoestemming van 13 januari 2003. Volgens eisers zorgt de eerdere onherroepelijke milieuvergunning van 7 juli 1998 er voor dat de oudere milieutoestemmingen zijn vervallen. Er is daarom geen sprake van een milieuvergunde situatie waaraan een referentiesituatie kan worden ontleend.
6.4.
De beroepsgrond slaagt niet, omdat de rechtbank niet aanneemt dat met de door eisers overgelegde vergunning de milieutoestemmingen voor het huisvesten van 700 asielzoekers zijn vervallen. De door eisers overgelegde vergunning ziet namelijk alleen op een afzonderlijk pompgebouw. Daarnaast is de melding van 12 augustus 1998 van recentere datum dan de milieuvergunning van 7 juli 1998, zodat die ten tijde van de referentiedatum van 24 maart 2000 de meest recente milieutoestemming betrof.
Vergunning uit 2003 de kleinste milieutoestemming?
7.1.
Eisers stellen dat de vergunning uit 2003 niet de kleinste toestemming is, omdat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt wat de melding Besluit woon- of kantoorgebouwen milieubeheer van 12 augustus 1998 toestaat, zodat er niet van uit kan worden gegaan dat de vergunning in 2003 een milieutoestemming voor minder gevolgen is. Ten eerste volgt uit melding uit 1998 alleen maar dat er zeven ondergrondse olietanks aanwezig waren en de melding ziet niet op het oprichten van een inrichting. Ten tweede is de wijze waarop de inrichting werd verwarmd tussen 1998 en 2003 veranderd en lijkt de vergunning uit 2003 geen kleinere toestemming, omdat die stook van propaan én olie toestaat.
7.2.1.
Het college heeft onderbouwd dat op de referentiedatum (24 maart 2000) een milieutoestemming gold in de vorm van een (op 12 augustus 1998 geaccepteerde) Melding Besluit woon- of kantoorgebouwen milieubeheer. Die melding is gedaan door het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (Coa) voor deze locatie, waarbij is uitgegaan van een gebruik door 700 asielzoekers en waarbij de gebouwen werden verwarmd met stookolie. Vervolgens heeft het college onderbouwd dat de locatie sindsdien jaarrond in gebruik is geweest (zie voor een samenvatting, r.o. 22.2.1, van de tussenuitspraak) en dat op 14 januari 2003 aan Coa een oprichtingsvergunning is verleend op grond van de Wet milieubeheer voor een “asielzoekerscentrum met kantoren, keuken/eetzaal”, waarbij het stoken met stookolie is vervangen door verwarming met een propaantank, dieselolietanks met aggregaten en ondergrondse HBOtanks. In de nu vergunde situatie is nog steeds sprake van huisvesting in de bestaande gebouwen (541 arbeidsmigranten en asielzoekers, 10 medewerkers en een beheerder), maar worden deze verwarmd door een CV-installatie.
7.2.2.
In het herstelbesluit, met bijbehorend rapport van Langelaar met een AERIUSverschilberekening, heeft het college onderbouwd dat de vergunning uit 2003 als milieutoestemming met minder gevolgen geldt ten opzichte van de milieutoestemming uit 1998 en daarom als referentiesituatie moet worden gehanteerd. Verder heeft het college onderbouwd dat de NOx-emissies in de nieuwe, vergunde, situatie afnemen ten opzichte van deze referentiesituatie en dat hierdoor geen sprake is van significante effecten.
Zo worden de bestaande gebouwen in de “nieuwe, vergunde situatie” verwarmd met een CVinstallatie, waarbij 247.456,78 m³ gas wordt verbruikt (voor het huisvesten van 541 arbeidsmigranten, 10 medewerkers en een beheerder) en leidt dit tot een NOx-emissie van 155,90 kg/jaar.
Vervolgens is de nu vergunde situatie afgezet tegen de referentiesituatie (2003) en de situatie ten tijde van de melding (1998), ervan uitgaande dat in deze situaties een zelfde mate van verwarming van de gebouwen plaatsvindt als in de nu vergunde situatie. Enkel het soort brandstof is gewijzigd. Daarbij is berekend dat de NOx-emissies:
- in de referentiesituatie (2003), uitgaande van alleen het stoken van propaangas, 1,93 hoger is (uitgaande van 63.764 m³ propaangas, een NOx-emissie van 228,8 kg/jaar). Daarbij is de NOx-emissie van de referentiesituatie bovendien onderschat, omdat in de vergunning uit 2003 een hoger propaanverbruik per jaar (181.500 m³) en meerdere, andere stikstofveroorzakende activiteiten, zijn aangevraagd;
- in de situatie van de melding (1998), waarbij werd gestookt met stookolie, de NOx-emissie 2,15 keer hoger is.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college gelet op deze onderbouwing terecht de milieuvergunning uit 2003, als kleinste milieutoestemming, als referentiesituatie heeft genomen.
Uit die onderbouwing volgt ook dat de melding uit 1998 op meer ziet dan alleen zeven ondergrondse olietanks. Dat de melding niet ziet op het oprichten van een inrichting maakt dat niet anders, omdat voor het bepalen van de referentiesituatie ook een melding als milieutoestemming voldoende kan zijn. Dat geldt ook voor de verandering van de wijze van verwarming, want het college heeft die verandering in de berekeningen betrokken. Daarin is meegenomen dat precieze informatie over het feitelijke verbruik van stookolie en propaan niet beschikbaar is, maar dat dit is ondervangen door een inschatting te maken van dat verbruik door dat terug te rekenen aan de hand van het feitelijke aardgasverbruik in diezelfde gebouwen in 2019. Eisers hebben hier nog tegenin gebracht dat een referentiesituatie niet aan een feitelijke situatie mag worden ontleend, maar dat is hier niet gebeurd. Hier is de referentiesituatie ontleend aan een milieutoestemming, waarbij de uitgangspunten van die activiteit zijn gereconstrueerd aan de hand van feitelijke gegevens.
Vergunning uit 2003 nooit passend beoordeeld?
8.1.
Eisers stellen dat de vergunning uit 2003 geen referentiesituatie kan zijn, want de vergunning is van na de referentiedatum en nooit passend beoordeeld. De in 2003 vergunde activiteiten worden daarnaast niet meer uitgevoerd, en kunnen niet worden hervat zonder een nieuwe omgevingsvergunning. Daarmee is het niet mogelijk om intern te salderen met deze vergunning. Eisers verwijzen hiervoor naar het Aquapri-arrest van het Hof van Justitie [3] en naar uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant [4] en Noord-Nederland [5] .
8.2.
Het college stelt dat de rechtbank voorbij moet gaan aan deze beroepsgrond, omdat de rechtbank in de tussenuitspraak al het toetsingskader voor de referentiesituatie heeft bepaald.
8.3.
De rechtbank volgt niet de stelling van het college dat de rechtbank gebonden is aan het algemene juridisch kader dat de rechtbank in de tussenuitspraak heeft geschetst om een referentiesituatie te kunnen bepalen. Dat is namelijk iets anders dan de vraag of het college in het herstelbesluit van de referentiesituatie van de vergunning uit 2003 mocht uitgaan, wat eisers in hun zienswijze uitdrukkelijk betwisten.
8.4.
De beroepsgrond slaagt echter niet, omdat de vergunning zoals die op 12 januari 2003 is verleend, niet alleen ziet op voorzetting van een project waarvoor op de referentiedatum een milieutoestemming gold, maar ook op een vermindering van de gevolgen van de activiteiten op de locatie. Het college heeft namelijk onderbouwd dat sprake is van een aanzienlijke beperking van de stikstofdepositie ten opzichte van de milieutoestemming die gold op de referentiedatum.
Daarna is berekend dat voor de nieuwe, vergunde situatie per saldo de NOx-depositie op hexagonen met kwetsbare habitats en leefgebieden in Natura 2000-gebieden nergens hoger is dan de situatie uit de vergunning uit 2003.
Onder deze omstandigheden heeft het college terecht de milieuvergunning uit 2003 als referentiesituatie kunnen hanteren [6] en is het college terecht tot de conclusie gekomen dat de aangevraagde situatie niet kan leiden tot significante gevolgen zodat een natuurtoestemming niet vereist is. [7] De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9.1.
De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, maar de rechtsgevolgen blijven in stand. Dat betekent dat eisers wel gelijk krijgen, maar dat dit niet tot een andere uitkomst leidt.
9.2.
Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college aan ieder van de eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. Verder krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. Die vergoeding is berekend met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht en bedraagt € 2.511,- (voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bestaande uit 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en voor twee schriftelijke zienswijzen na een bestuurlijke lus (à 0,5 punt) 1 punt, met een waarde per punt van € 837,- met een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- draagt het college op om € 365,- griffierecht aan eiseres de Vereniging te vergoeden;
- draagt het college op om € 184,- griffierecht aan eisers Smeenk te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.511,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.