ECLI:NL:RBGEL:2023:2474

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 22/2984

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

de burgemeester van de gemeente Wageningen

(gemachtigden: mr. M. Peters en M.E. Faber).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats] .

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing van de burgemeester om voor het jaar 2022 ontheffing te verlenen van de sluitingstijden voor verschillende horecabedrijven.

1.1.

Met het bestreden besluit van 17 juni 2022 heeft de burgemeester het bezwaarschrift gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard. Voor het overige is de burgemeester bij het besluit gebleven.

1.2.

De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 27 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de burgemeester. Namens derde-partij [derde-partij] heeft de heer [derde-partij] deelgenomen.

1.4.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Totstandkoming van het bestreden besluit

2. Op 15 december 2021 verleende de burgemeester een ontheffing van de sluitingstijden aan 53 horecabedrijven binnen de gemeente op grond van artikel 2:29 van de toenmalige Algemene plaatselijke verordening Wageningen 2014, wijziging 2020 (APV). Deze ontheffingen waren geldig voor het jaar 2022. De burgemeester baseerde zich bij het verlenen van de ontheffingen op de Beleidsregels sluitingstijden 2006 (de beleidsregels). Eiser is het niet eens met de systematiek die de burgemeester hanteerde voor het verlenen van de ontheffingen en heeft in dat kader bezwaar gemaakt tegen de ontheffingen voor alle horecabedrijven.

2.1.

Op 11 juni 2022 diende eiser een beroep in bij de rechtbank, omdat de burgemeester niet tijdig op zijn bezwaar had beslist. De burgemeester heeft hierna op 17 juni 2022 alsnog een beslissing genomen op het bezwaarschrift van eiser. Ook heeft de burgemeester met een besluit van 7 maart 2023 een dwangsom toegekend aan eiser vanwege het uitblijven van de beslissing. Eiser heeft op zitting laten weten dat hij geen belang meer heeft bij een uitspraak over het niet tijdig nemen van het besluit en dat hij de beschikking waarmee de dwangsom is toegekend niet betwist. De besluitvorming rondom het uitblijven van de beslissing maakt dus geen onderdeel uit van het geschil.

2.2.

Met het bestreden besluit heeft de burgemeester het bezwaar van eiser alleen ontvankelijk verklaard voor zover dit gericht was tegen de ontheffingen voor [derde-partij] , [bedrijf 1] , [bedrijf 2] , en de [naam] ( [naam] ). Ten aanzien van de overige horecabedrijven is het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard. Hieraan heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat de afstand tussen de woning van eiser en deze horecabedrijven dusdanig groot is dat eiser niet kon worden aangemerkt als belanghebbende. Voor de horecabedrijven waarbij eiser wel als belanghebbende is aangemerkt, is het bezwaarschrift ontvankelijk, maar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering. Omdat het bestreden besluit niet aan het beroep van eiser tegemoet is gekomen, heeft dat beroep automatisch ook betrekking op dit besluit.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de ontheffingsbesluiten die aan haar zijn voorgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

4. De rechtbank oordeelt dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover dit ziet op de ontheffingen voor [derde-partij] , [bedrijf 1] en [bedrijf 2] . Over het beroep tegen de ontheffing van [naam] oordeelt de rechtbank dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Is eiser belanghebbende bij de verleende ontheffingen?

5. Het is alleen mogelijk om in beroep te gaan tegen een besluit, als degene die in beroep gaat is aan te merken als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hieronder wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. De rechtbank toetst ambtshalve of eiser is aan te merken als belanghebbende.

5.1.

Op de zitting heeft eiser desgevraagd toegelicht dat zijn beroepschrift zo moet worden opgevat dat dit alleen ziet op de ontheffingen die zijn afgegeven voor de vier horecabedrijven zoals genoemd onder 2.2. Deze bedrijven liggen allemaal op een afstand van minder dan 100 meter ten opzichte van de woning van eiser. Op basis hiervan kan naar het oordeel van de rechtbank aangenomen worden dat belanghebbende feitelijke gevolgen van de besluiten ondervindt. Hij is daarmee aan te merken als belanghebbende bij deze ontheffingen.

Heeft eiser nog procesbelang bij de verleende ontheffingen?

6. De verleende ontheffingen hebben betrekking op de sluitingstijden voor het jaar 2022. Nu die periode inmiddels is verstreken, ziet de rechtbank ambtshalve aanleiding om te onderzoeken of eiser nog procesbelang heeft bij zijn beroep. Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.

6.1.

Over het algemeen geldt ook bij besluiten die al zijn uitgewerkt dat een belanghebbende nog belang kan hebben bij een oordeel over de rechtmatigheid van dat besluit, als het oordeel gevolgen kan hebben voor aanvragen die leiden tot besluiten in de toekomst.^[1]In de voorliggende zaak zou het belang er dan in zitten dat het oordeel ook voor toekomstige aanvragen voor een ontheffing van de sluitingstijden van belang kan zijn.

6.2.

De rechtbank is van oordeel dat eiser om de hiervoor genoemde reden belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep, voor zover dit betrekking heeft op de ontheffing die verleend is aan [naam] . Voor de overige horecabedrijven oordeelt de rechtbank dat dit procesbelang niet meer aanwezig is. Zoals de burgemeester in het verweerschrift heeft opgemerkt, is de APV, op grond waarvan het bestreden besluit is genomen, inmiddels vervangen door de Algemene plaatselijke verordening Wageningen 2023 (APV 2023). Op grond van de APV 2023 geldt een verruiming van de sluitingstijden ten opzichte van de APV zoals die gold ten tijde van het bestreden besluit. Deze verruiming geldt alleen binnen het centrumgebied, zoals gedefinieerd in artikel 1:1 van de APV 2023. De horecabedrijven [derde-partij] , [bedrijf 1] en [bedrijf 2] liggen binnen dit centrumgebied. Voor deze bedrijven geldt nu op basis van de APV 2023 standaard op zondag tot en met woensdag een sluitingstijd tussen 2:00 uur en 6:00 uur en op donderdag tot en met zondag een sluitingstijd tussen 4:00 uur en 6:00 uur. Dit zijn exact dezelfde tijden als voorheen op basis van de ontheffing waren toegestaan, onder dezelfde nadere voorwaarden. Nu dit als gevolg heeft dat er voor deze bedrijven in de toekomst geen besluiten voor verruiming van de sluitingstijden worden voorzien, oordeelt de rechtbank dat hierin voor eiser geen procesbelang meer aanwezig is. De situatie voor [naam] is anders, nu het [naam] van [naam] niet in het centrumgebied ligt zoals bedoeld in artikel 1:1 van de APV 2023 en voor de verruimde openingstijden dus wel nog een jaarlijkse ontheffing nodig heeft.

6.3.

De rechtbank is niet gebleken dat eiser om andere redenen nog wel procesbelang heeft bij een inhoudelijk oordeel over de drie horecabedrijven in het centrumgebied zoals hiervoor bedoeld. Eiser heeft zich ter zitting nog op het standpunt gesteld dat de rechtbank om principiële redenen uitspraak moet doen over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Volgens vaste jurisprudentie levert de wens om een principiële uitspraak als zodanig echter onvoldoende procesbelang op.^[2]

6.4.

Het voorgaande heeft als gevolg dat de rechtbank het beroep, voor zover dit ziet op de ontheffingen voor [derde-partij] , [bedrijf 1] en [bedrijf 2] niet-ontvankelijk verklaart. De inhoudelijke beoordeling van het beroep ziet daarmee alleen op de ontheffing voor [naam] .

Is het bestreden besluit in strijd met de APV?

7. Eiser betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2:29 van de APV, omdat hieruit volgt dat de burgemeester de ontheffing alleen kan verlenen voor afzonderlijke horecabedrijven. De burgemeester had niet over mogen gaan tot het gelijktijdig verlenen van een ontheffing voor 53 horecabedrijven.

7.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De ontheffingen voor de 53 horecabedrijven zijn weliswaar op dezelfde dag verleend en ook gelijktijdig gepubliceerd, maar er is voor elk horecabedrijf een afzonderlijk besluit genomen. Dit is in overeenstemming met artikel 2:29 van de APV.

Heeft de burgemeester de betrokken belangen zorgvuldig afgewogen?

8. Eiser voert aan dat de burgemeester bij het verlenen van de ontheffing de belangen van omwonenden onvoldoende heeft afgewogen. De ontheffing is ambtshalve verleend, zonder daarbij vooraf te onderzoeken wat hiervan de gevolgen zijn. In het beleid dat de burgemeester hanteert, wordt ten onrechte geen ruimte geboden om te toetsen aan de gevolgen voor de woon- en leefsituatie. Dit beleid is ook niet geldig, althans, niet aan te merken als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid van de Awb. De verruimde sluitingstijden zorgen voor overlast, zeker nu het aantal horecabedrijven waarvoor deze ontheffing geldt niet is gemaximeerd. Er is ook sprake van onvoldoende toezicht. De burgemeester heeft ten onrechte de belangen van de horecaondernemingen zwaarder laten wegen dan die van omwonenden.

8.1.

De burgemeester heeft in het verweerschrift en op zitting de besluitvorming als volgt toegelicht. De ontheffing voor verruimde openingstijden was alleen mogelijk voor openbare inrichtingen^[3]die beschikten over een exploitatievergunning zoals bedoeld in artikel 2:28 van de APV. Op grond van artikel 2:28a van de APV zoals die destijds gold, toetste de burgemeester de toelaatbaarheid van de openbare inrichting aan het geldende bestemmingsplan en aan de invloed op de woon- en leefsituatie in de omgeving. Hiermee werd dus al in zijn algemeenheid getoetst of een openbare inrichting geen onaanvaardbare impact heeft op de omgeving. Bij de aanvraag om een exploitatievergunning kon de aanvrager vervolgens aangeven welke openingstijden hij wenste te hanteren. Als die tijden ruimer waren dan de APV toestond, werd dit opgevat als een aanvraag om ontheffing zoals bedoeld in artikel 2:29, derde lid van de APV. Als voor een openbare inrichting eenmaal een ontheffing was verleend, vond voor de opvolgende jaren geen integrale herbeoordeling plaats. Wel werd per afzonderlijke inrichting gekeken of er meldingen van overlast bekend waren bij de politie of de gemeente, en werd naar aanleiding hiervan besloten of dit aanleiding gaf om de ontheffing niet meer te verlenen.

8.1.1.

Ten aanzien van de ontheffing die aan [naam] is verleend heeft de burgemeester onderkend dat het besluit van 15 december 2021 onvoldoende was gemotiveerd. In het bestreden besluit is die motivering aangevuld. Voor [naam] zijn in de periode voorafgaand aan de ontheffing bij de politie geen overlastmeldingen geregistreerd. Wel is de burgemeester ermee bekend dat omwonenden overlast ervaren. Het gaat daarbij met name om de ‘open feesten’ die zorgen voor geluidsoverlast en overlast in de nacht wanneer feestgangers de sociëteit verlaten. Voor die open feesten zijn structurele maatregelen genomen om overlast te voorkomen. De burgemeester acht die maatregelen afdoende. Daarbij weegt de burgemeester ook mee dat enige mate van hinder van horecabedrijven inherent is aan het wonen in de binnenstad. [naam] is weliswaar niet gevestigd in het centrumgebied zoals bedoeld in de APV 2023,^[4]maar ligt wel in de binnenstad.

8.2.

Op grond van artikel 2:29, eerste lid, van de APV, zoals die luidde ten tijde van het bestreden besluit, was het verboden om een openbare inrichting voor bezoekers geopend te hebben tussen 0:00 en 6:00 uur. De burgemeester was bevoegd om op basis van artikel 2:29, derde lid, van de APV andere sluitingstijden vast te stellen. Voor de vraag of deze ontheffing van de sluitingstijden kon worden verleend, was het toetsingskader geregeld in artikel 1:8 van de APV. Op grond hiervan kon een ontheffing worden geweigerd in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu. De burgemeester heeft bij die beslissing beoordelingsruimte. Bij de invulling van die beoordelingsruimte hanteerde de burgemeester de beleidsregels. In de beleidsregels was geregeld dat er voor drie verschillende deelgebieden verschillende ruimere openingstijden konden worden vastgesteld. Daarbij maakten de beleidsregels ook onderscheid tussen verschillende typen horecabedrijven. In de beleidsregels was niet geregeld in welke gevallen de burgemeester de ontheffing wel of niet moest verlenen.^[5]De rechtbank toetst of het besluit van de burgemeester in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel zoals bedoeld in artikel 3:4, tweede lid van de Awb. Daarbij kijkt zij ook naar de evenredigheid van het gehanteerde beleid.

8.3.

De rechtbank acht het gehanteerde beleidskader op zichzelf niet onredelijk. Daarbij kan in het midden blijven of sprake is van een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid van de Awb of dat slechts sprake is van een vaste gedragslijn. De rechtbank merkt hierbij op dat het kader voor verschillende openingstijden per gebied en type horecabedrijf dat in dit beleid was geregeld op zichzelf niet ter discussie staat. In tegenstelling tot wat eiser stelt, volgt uit de beleidsregels niet dat de burgemeester de woon- en leefsituatie van belanghebbenden niet kon meewegen bij de afweging om al dan niet een andere sluitingstijd vast te stellen. De burgemeester diende per situatie alle betrokken belangen af te wegen.

8.3.1.

De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester in het bestreden besluit een zorgvuldige afweging van de betrokken belangen heeft gemaakt en dat het besluit niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Bij de afweging om een ontheffing van de sluitingstijd te verlenen mocht de burgemeester als uitgangspunt hanteren dat enige mate van geluidsoverlast nu eenmaal geaccepteerd moet worden in de binnenstad.^[6]Dat er een relatief hoge concentratie van (nachtelijke) horeca aanwezig is in de binnenstad en dat omwonenden hier enige hinder van ondervinden is op zichzelf geen dwingende reden om een ontheffing van de sluitingstijden te weigeren. In tegenstelling tot wat eiser stelt, brengt de omstandigheid dat [naam] niet ligt binnen de Beheersverordening Stadscentrum, maar binnen het bestemmingsplan ‘Wageningen, 2e herziening’, niet dat van een ligging in de binnenstad geen sprake is. Wel merkt de rechtbank op dat het gebied ten oosten van [naam] aan de [locatie] en omgeving een gebied is waarin hoofdzakelijk woningen zijn gelegen en dat er in zoverre sprake is van een overgangsgebied. Dit komt ook naar voren in het feit dat [naam] zowel in de beleidsregel als in de APV 2023 net buiten het centrumgebied valt. Dit brengt met zich mee dat in de omgeving van [naam] sneller sprake kan zijn van een onaanvaardbare aantasting van de openbare orde. De rechtbank is evenwel van oordeel dat van een onaanvaardbare druk op de omgeving geen sprake is. De burgemeester heeft in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat ten aanzien van [naam] met concrete afspraken en maatregelen voor een beheersbare situatie wordt gezorgd, zoals het structurele contact met omwonenden en het reguleren van open feesten door het stellen van nadere eisen in een evenementenvergunning. Eiser heeft ter zitting verklaard dat deze weergave in het bestreden besluit klopt. De omstandigheid dat ten tijde van het bestreden besluit in de nachtperiode geen boa’s aanwezig waren om toezicht te houden, maakt dit niet anders. Bij verstoring van de openbare orde in de nacht konden omwonenden de politie inschakelen. Eiser heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat er sprake geweest is van een onaanvaardbare verstoring van de openbare orde. Op zitting heeft hij benadrukt dat het beroep niet zozeer gericht is op een horecabedrijf in het bijzonder, maar op het beleid van de burgemeester in zijn algemeen.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Heeft de burgemeester de juiste leges gehanteerd?9. Eiser voert aan dat bij het verlenen van de ontheffingen ten onrechte leges in rekening zijn gebracht voor een overige sluitingstijdenvergunning. De burgemeester had het hogere tarief voor nachtvergunningen moeten hanteren.

9.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De leges worden vastgesteld door de heffingsambtenaar in een afzonderlijk besluit. In beginsel is alleen degene aan wie de leges in rekening worden gebracht belanghebbende bij dat besluit. Ook als het verkeerde legesbedrag zou zijn gehanteerd, kan dit er niet toe leiden dat de verleende ontheffing alsnog moet worden herroepen.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover dit ziet op de ontheffingen voor [derde-partij] , [bedrijf 1] en [bedrijf 2] . Dat betekent dat de rechtbank op dit punt niet aan de inhoudelijke behandeling van het beroep toekomt. Het beroep tegen de verleende ontheffing voor [naam] is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

-verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dit ziet op de ontheffingen voor [derde-partij] , [bedrijf 1] en [bedrijf 2] ;
-verklaart het beroep voor het overige ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Mol, rechter, in aanwezigheid van M. Kok, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor de uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene plaatselijke verordening Wageningen 2014, wijziging 2020 (vervallen per 7 maart 2023)

Artikel 1:8 Weigeringsgronden

De vergunning of ontheffing kan door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:

a. de openbare orde;

b. de openbare veiligheid;

c. de volksgezondheid;

d. de bescherming van het milieu.

Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting

1.Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
(…)

Artikel 2:28a Weigeringsgronden

1. De burgemeester weigert de vergunning indien de vestiging of exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het geldend bestemmingsplan.

2. In afwijking van dan wel aanvullend op artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare ore op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed. Daarbij houdt de burgemeester rekening met:

a. het karakter van de straat en van de wijk waarin de inrichting is gelegen of zal zijn gelegen;

b. de aard van de openbare inrichting;

c. de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de inrichting;

d. de concentratie van inrichtingen in een bepaald gebied;

e. de wijze van bedrijfsvoering van de houder/beheerder van de inrichting in deze of in andere inrichtingen;

f. de wijze van exploitatie van de inrichting in het verleden, voor zover de ondernemer onveranderd is gebleven;

g. het levensgedrag van de houder/beheerder.

(…)

Artikel 2:29 Sluitingstijd

1. Het is de exploitant verboden de openbare inrichting voor bezoekers geopend te hebben, of bezoekers in het horecabedrijf te laten verblijven tussen 00:00 uur en 06:00 uur;

2. Het is verboden een openbare inrichting voor bezoekers geopend te hebben, of bezoekers in de inrichting te laten verblijven na sluitingstijd.

3. De burgemeester kan door middel van een besluit andere sluitingstijden vaststellen voor een afzonderlijke openbare inrichting of een daartoe behorend terras.
(…)

Beleidsregels sluitingstijden voor horecabedrijven in de gemeente Wageningen 2006Artikel 1 Begripsomschrijvingen die voor deze beleidsregel van toepassing zijn

1.1.1

Gebied 1 (zie bijlage I)

Dit gebied komt overeen met gebied 1 waar de festiviteitenregeling als bedoeld in artikel 4.1.2 van de APV Wageningen 2006 op van toepassing is. 1

1.1.2

Gebied 2 (zie bijlage I)

Dit gebied komt overeen met gebied 2 waar de festiviteitenregeling als bedoeld in artikel 4.1.2 van de APV Wageningen 2006 op van toepassing is.
(…)
1.2.1 Café/restaurant

Een horecabedrijf, met uitzondering van een slijterij, dat beschikt over een vergunning ingevolge artikel 3 van de Drank- en Horecawet.

1.2.2

Sociëteit

Een horecabedrijf dat beschikt over een vergunning ingevolge artikel 3 van de Drank- en Horecawet, waarbij uit de statuten een besloten karakter blijkt en dit bedrijf geopend is voor zijn doelstelling zoals omschreven in de statuten.
(…)

Artikel 2 Sluitingstijd café/restaurant in gebied 1

2.1

Sluitingstijd donderdag, vrijdag en zaterdag

In
gebied 1kan op donderdag, vrijdag en zaterdag een vergunning worden verleend aan ondernemers om een café of restaurant tot de volgende ochtend 04.00 uur geopend te hebben.

Na 02.00 uur mogen op deze dagen geen nieuwe bezoekers worden toegelaten tot het café of restaurant.

2.2

Sluitingstijd zondag, maandag, dinsdag en woensdag

In
gebied 1kan op zondag, maandag, dinsdag en woensdag een vergunning worden verleend aan ondernemers om een café of restaurant tot de volgende ochtend 02.00 uur geopend te hebben.

Artikel 5 Sluitingstijden [naam] in gebied 2 en 3

5.1