Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 20/4545 en ARN 20/4551
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 april 2023
in de zaken tussen
(zaak 20/4545)
[Eiser A], uit [plaats E] ,
[eiser B], uit [plaats F] ,
[eiser B], uit [plaats F] ,
[eiser C], uit [plaats E] ,
[eiseres D], uit [plaats E] ,
eisers
(gemachtigde: mr. B. Oudenaarden),
en
(zaak 20/4551)
[Eiser L]uit [plaats E] ,
de vergunninghouder,
(gemachtigden: [H] en [I] ).
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaltbommel
(gemachtigden: A. Schröder en J. van Hoorn).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing op bezwaar en de daarbij opgelegde last onder dwangsom van 14 juli 2020 en het beroep van vergunninghouder tegen deze last onder dwangsom.
1.1.
De rechtbank heeft de beroepen op 21 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser C] en [eiseres D] via Teams, [Eiser A] , de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van het college, de vergunninghouder en de gemachtigden van de vergunninghouder.
1.2.
Op de zitting zijn gelijktijdig behandeld de zaken met zaaknummers: 20/4543 en 21/3033. In deze zaken wordt vandaag gelijktijdig uitspraak gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of de last onder dwangsom terecht is opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers en de vergunninghouder.
3. De rechtbank acht het beroep van de vergunninghouder gegrond en het beroep van eisers ongegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wat is de achtergrond?
4. De vergunninghouder is eigenaar van het perceel [aan het adres K] te [plaats E] . Op het perceel staat een woonboerderij, ' [J] ’, die bij besluit van 29 december 1976 is aangewezen als rijksmonument. De vergunninghouder wil (onder meer) de woonboerderij herinrichten en een nieuwe stalling bouwen en heeft daarvoor omgevingsvergunningen aangevraagd. Die omgevingsvergunningen zijn al bij de rechtbank behandeld, zie de uitspraak van 23 maart 2021 [1] en door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). [2]
4.1.
Bij besluit van 6 november 2019 heeft het college een handhavingsverzoek van eisers gedeeltelijk afgewezen en gedeeltelijk toegewezen. In de beslissing op bezwaar van 14 juli 2020 is het primaire besluit herroepen, een nieuw besluit genomen op het handhavingsverzoek en een nieuwe last onder dwangsom aan de vergunninghouder opgelegd.
4.2.
De last onder dwangsom houdt in:
“Wij gelasten u om de overtredingen van de Wabo ongedaan te maken door:
de hooischuur aan te passen zodat er gebouwd is conform de omgevingsvergunning van 20 april 2018;
de aangeplante meidoornhaag te verwijderen en verwijderd te houden.
De parkeerplaatsen met haag te verwijderen en verwijderd te houden.”
Beroepsgronden eisers
Ontvankelijkheid [Eiser A]
5. In het bestreden besluit is het bezwaar van [Eiser A] (eiser 1) niet ontvankelijk verklaard omdat hij geen belanghebbende is. Eisers betogen dat hij wel belanghebbende is omdat hij woont op ongeveer 500 meter [aan het adres K] en beide locaties zijn gelegen in het van rijkswege beschermde dorpsgezicht. Eiser 1 is ook beheerder van het landgoed [plaats E] .
5.1.
In de uitspraak van 23 maart 2021, dat ook gaat over de beslissing op bezwaar van 14 juli 2020, heeft de rechtbank al geoordeeld dat eiser 1 geen belanghebbende is bij dit besluit. De Afdeling heeft dat bevestigd in haar uitspraak van 25 januari 2023. De rechtbank sluit bij deze overwegingen aan. Het college heeft terecht geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar, voor zover gemaakt door eiser l.
5.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Aanpassing terp overtreding?
6. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte heeft geweigerd om handhavend op te treden tegen de aanpassingen van de terp. Met aanpassingen bedoelen eisers: het graven, ophogen en egaliseren. Het college had de aard en omvang van deze werkzaamheden volledig en integraal moeten beoordelen. Door dat niet te doen heeft het college ten onrechte geweigerd om handhavend op te treden tegen de aanpassingen van de terp.
6.1.
Op de zitting heeft het college toegelicht dat zij met de omgevingsvergunning van 16 mei 2019 hebben bedoeld te vergunnen wat is aangevraagd door de vergunninghouder. Daarbij hoort ook de tekening van de vergunninghouder waaruit blijkt dat er ook sprake is van egaliseren en ophogen van de terp en het aanbrengen van menggranulaat en grind. Het college heeft de aard en omvang van deze werkzaamheden volledig en integraal beoordeeld. Omdat het college voor deze aanpassingen een omgevingsvergunning heeft verleend, is er geen sprake van een overtreding. Het college heeft daarom terecht geen grond gezien voor handhavend optreden tegen het aanpassen van de terp zonder daartoe verleende vergunning. De rechtbank heeft vandaag in een uitspraak tussen partijen de omgevingsvergunning beoordeeld (zaaknummer 20/4543).
6.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Begunstigingstermijn
7. Volgens eisers is de begunstigingstermijn die in de last onder dwangsom is opgenomen te flexibel. Als voorwaarde is namelijk opgenomen dat de begunstigingstermijn zes weken is en dat deze nogmaals wordt verlengd als de vergunninghouder binnen die zes weken een ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning indient. De begunstigingstermijn wordt dan verlengd tot zes weken nadat is beslist op de aanvraag. Volgens eisers moet de begunstigingstermijn samenhangen met de voor feitelijk herstel benodigde periode en mag dit niet gekoppeld worden aan de termijn die nodig is om de geconstateerde overtreding te legaliseren.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de begunstigingstermijn te bepalen op zes weken en daarbij aan mocht geven dat de begunstigingstermijn zou worden verlengd als een ontvankelijke aanvraag zou worden ingediend. Het college heeft enige vrijheid bij het bepalen van een begunstigingstermijn. In dit geval heeft het college ervoor gekozen om de vergunninghouder de mogelijkheid te bieden om een omgevingsvergunning aan te vragen, zonder dat hij al een dwangsom verbeurd. Daarbij heeft het college overwogen dat het onevenredig is om de vergunninghouder eerst de hele parkeerplaats te laten verwijderen om hem daarna alsnog een vergunning te verlenen voor een kleinere parkeerplaats. Ook speelt mee dat de last onder dwangsom direct bij de beslissing op bezwaar is opgelegd en er geen voornemen aan de vergunninghouder bekend is gemaakt. Daardoor had de vergunninghouder niet de mogelijkheid om een aanvraag in te dienen voordat de definitieve last werd opgelegd.
7.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Beroepsgronden van vergunninghouder
Sprake van een overtreding?
8. Vergunninghouder voert aan dat in de last niet duidelijk is gemaakt om welke overtreding het precies gaat bij de hooischuur en de meidoornhaag. Daarmee voldoet het besluit niet aan een deugdelijke constatering van de overtreding.
De rechtbank behandelt hierna de verschillende overtredingen.
Parkeerplaats
9. De vergunninghouder heeft niet betwist dat er bij de parkeerplaats sprake is van een overtreding. De parkeerplaats is aangelegd zonder dat daar een omgevingsvergunning voor is verleend. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat er voor de parkeerplaats sprake is van een overtreding.
Hooischuur
9.1.
In de last onder dwangsom is opgenomen dat vergunninghouder in afwijking heeft gebouwd van de omgevingsvergunning van 20 april 2018, [3] omdat de glazen strook onder de kap niet is uitgevoerd in ontspiegeld glas en de constructie afwijkt van de constructie op de bij de omgevingsvergunning behorende tekening.
9.2.
Volgens vergunninghouder heeft het college in het controlerapport van 26 februari 2020 en in het bestreden besluit niet aangetoond op welke specifieke punten de constructie van de hooischuur afwijkt van de omgevingsvergunning.
9.3.
In het controlerapport van 26 februari 2020 is opgenomen: “Wel wijkt de constructie af van de tekening, van de 4 lange palen loopt er nog maar 1 helemaal door tot op de grond de overige 3 palen staan op de verdiepingsvloer. De draagkracht wordt nu opgevangen door een constructie in de wanden. (deze is niet vast te stellen omdat de wanden geheel zijn betimmerd.”
9.4.
De rechtbank overweegt dat voor het (ver)bouwen van de hooischuur het uitgangspunt is de omgevingsvergunning van 20 april 2018 en de daarbij horende tekening. Voor vergunninghouder is het duidelijk dat de hooischuur volgens die omgevingsvergunning moet worden verbouwd. In het controlerapport van 26 februari 2020 staat duidelijk omschreven hoe de constructie door vergunninghouder is uitgevoerd, inclusief foto’s. Door de omgevingsvergunning te vergelijken met het controlerapport is het voor vergunninghouder duidelijk wat de overtreding is qua constructie. Dit blijkt ook uit het feit dat vergunninghouder naar aanleiding van de last een aanvraag heeft ingediend voor de gewijzigde constructie. Bovendien was er sprake van een overtreding omdat vergunninghouder gespiegeld glas heeft gebruikt, in plaats van ontspiegeld glas dat was vergund. Het college heeft de overtreding voldoende duidelijk omschreven.
9.5.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Meidoornhaag
10. De overtreding die in de last is opgenomen is het opnieuw aanplanten van de meidoornhaag. [4] Volgens het bestemmingsplan moet voor het aanplanten van struiken en bomen een omgevingsvergunning worden verleend.
10.1.
Vergunninghouder voert aan dat niet duidelijk is omschreven welke meidoornhaag precies wordt bedoeld. In het controlerapport van 31 oktober 2019 is alleen opgenomen: “Geconstateerd dat er een nieuw gedeelte heg was aangepoot links van de woning. de jong aanplant heeft een hoogte van ca 0.8 meter.” Ook zijn foto’s toegevoegd. Dit is onvoldoende om te spreken van een deugdelijke constatering.
10.2.
Bij een overtreding is het van belang dat voor de overtreder (in dit geval de vergunninghouder) duidelijk is wat de overtreding inhoudt. [5] In dit geval is de overtreding duidelijk genoeg omschreven in het controlerapport van 31 oktober 2019 en de daarbij behorende foto’s. Voor vergunninghouder blijkt daaruit welke meidoornhaag hij moet verwijderen om aan de last te voldoen.
10.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Tussenconclusie
10.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft overwogen dat voor de parkeerplaats, de hooischuur en het aanplanten van de meidoornhaag sprake is van een overtreding. Bij de parkeerplaats is er sprake van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b van de Wabo, omdat de parkeerplaats zonder omgevingsvergunning is aangelegd. Voor de hooischuur is er sprake van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Het aanplanten van de meidoornhaag is ook in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b van de Wabo, omdat de haag is aangeplant zonder omgevingsvergunning.
Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom.
10.5.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank zal hierna onderzoeken of er van deze bijzondere omstandigheden sprake is.
Concreet zicht op legalisatie?
11. In de last onder dwangsom is opgenomen dat de hooischuur, de meidoornhaag en de parkeerplaats mogelijk gelegaliseerd kunnen worden. Vergunninghouder kan een omgevingsvergunning aanvragen en vanuit het college is er bereidheid om mee te werken. Gelet op deze overwegingen voert vergunninghouder aan dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie voor de overtredingen en dat het college daarom ten onrechte over is gegaan tot handhaving.
Hooischuur
11.1.
Vergunninghouder voert aan dat het niet vereist is dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning al is ingediend op het moment van handhaving om van handhaving af te zien. Het college moet zelf onderzoeken of het bouwwerk gelegaliseerd kan worden.
11.2.
Het college heeft in de last onder dwangsom opgenomen dat zij bereid zijn om de gewijzigde constructie te legaliseren, maar dat de gewijzigde constructie eerst door de constructeur beoordeeld moet worden.
11.3.
De rechtbank oordeelt dat er wel sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zoals in het bestreden besluit is opgenomen is het college bereid om de gewijzigde constructie te legaliseren. Dat het college niet weet of de constructie technisch haalbaar is maakt dat niet anders omdat het college ook zonder vergunningaanvraag zelfstandig moet beoordelen of een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” verleend kan worden. [6] Vergunninghouder heeft ook aangegeven dat hij bereid is om een aanvraag in te dienen voor de wijziging. Het college is voor de constructie dus onterecht overgegaan tot handhaving.
11.4.
Dit betekent dat de last om de hooischuur aan te passen conform de omgevingsvergunning van 20 april 2018, over de constructie ten onrechte is opgelegd omdat daarvoor concreet zicht op legalisatie bestond.
11.5.
Deze beroepsgrond slaagt.
Meidoornhaag
12. In de last is ook opgenomen dat vergunninghouder een omgevingsvergunning kan indienen voor het aanplanten van de meidoornhaag en dat het college naar alle waarschijnlijkheid de vergunning daarvoor zal verlenen. Vergunninghouder voert aan dat gelet op deze overweging ook voor de meidoornhaag concreet zicht op legalisatie bestond, zodat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden.
12.1.
Het college geeft aan dat er geen aanvraag voor een omgevingsvergunning was ingediend op het moment van het nemen van het besluit, zodat er geen concreet zicht was op legalisatie.
12.2.
Voor het aanplanten van de meidoornhaag is in dit geval een omgevingsvergunning nodig volgens artikel 2.1, eerste lid, onder b van de Wabo. Het aanplanten van struiken en bomen is volgens het bestemmingsplan niet toegestaan zonder de benodigde omgevingsvergunning. [7] Anders dan hiervoor is overwogen over de hooischuur is bij het uitvoeren van een werk, om te kunnen spreken van concreet zicht op legalisatie, wel de aanvraag van een omgevingsvergunning nodig. Omdat een aanvraag voor de omgevingsvergunning ontbrak op 14 juli 2020, bestond er geen concreet zicht op legalisering en is de last onder dwangsom terecht opgelegd.
12.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Parkeerplaats
13. Vergunninghouder heeft een parkeerplaats van 100 m² met haag aangelegd op het perceel. In de last is opgenomen dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder b van de Wabo door zonder omgevingsvergunning een werk of werkzaamheden uit te voeren, terwijl in het bestemmingsplan is bepaald dat daar een omgevingsvergunning voor nodig is.
13.1.
Op 16 mei 2019 is aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een parkeerplaats met een haag eromheen. In de beslissing op bezwaar is de omgevingsvergunning herroepen. Vergunninghouder heeft daarna een nieuwe aanvraag ingediend en heeft het deel van de parkeerplaats met haag uit de omgevingsvergunning gehaald. Op 2 augustus 2020 heeft vergunninghouder een nieuwe aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning, voor het aanleggen van een parkeerplaats van 50 m² met het aanplanten van losse struiken en twee perenbomen. Deze omgevingsvergunning is verleend. Door eisers is tegen deze omgevingsvergunning beroep ingesteld, waarin ook vandaag uitspraak wordt gedaan. [8]
13.2.
Op het moment dat de last onder dwangsom werd opgelegd, 14 juli 2020, was er geen aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het aanleggen van de parkeerplaats. Een aanvraag is wel nodig om aan te kunnen nemen dat er concreet zicht op legalisatie is. Het college heeft terecht een last onder dwangsom opgelegd.
13.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
De begunstigingstermijn
14. De vergunninghouder voert aan dat de gestelde termijn van 6 weken in het bestreden besluit te kort is om aan de last te voldoen. De last is onduidelijk en de eventuele werkzaamheden kunnen niet binnen de termijn worden uitgevoerd. Bovendien viel de begunstigingstermijn in de vakantieperiode wat het (laten) uitvoeren van de werkzaamheden bemoeilijkt.
14.1.
Bij de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding op te kunnen heffen. [9] De vergunninghouder heeft voor het aanpassen van de hooischuur en voor de parkeerplaats een aanvraag omgevingsvergunning ingediend binnen de begunstigingstermijn waardoor de termijn is verlengd tot zes weken nadat op de aanvraag is beslist. Hierdoor is alleen nog
relevant of de begunstigingstermijn voor het verwijderen van de meidoornhaag lang genoeg is.
14.2.
De rechtbank acht een termijn van zes weken voor het verwijderen van een meidoornhaag in dit geval redelijk. Daarbij is van belang dat de omvang van de meidoornhaag beperkt is. Het is niet gebleken dat vergunninghouder in de vakantieperiode niet in staat is om de meidoornhaag binnen de begunstigingstermijn te verwijderen.
14.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Dwangsom niet proportioneel
15. Tot slot voert de vergunninghouder aan dat de dwangsom niet proportioneel is omdat de bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van het dwangsombesluit. Het geschonden belang is klein omdat er concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook moet het college rekening houden met de beperkte omvang van het financiële voordeel dat de vergunninghouder kan behalen met het niet voldoen aan de last.
15.1.
Aan vergunninghouder zijn de volgende dwangsommen opgelegd:
€ 10.000 indien de hooischuur niet tijdig wordt aangepast;
€ 2.500 indien het nieuw aangeplante gedeelte van de meidoornhaag niet tijdig wordt verwijderd;
€ 5.000 indien de parkeerplaats met haag niet tijdig wordt verwijderd.
15.2.
De hoogte van de dwangsommen is wel proportioneel. Het college heeft voor de hoogte van de dwangsommen aangesloten bij het Beleidskader uitvoering VTH-taken voor Regio Rivierenland. In dat beleid zijn de dwangsommen per overtreding genoemd. Daarmee heeft het college de hoogte van de dwangsommen voldoende gemotiveerd. Bovendien heeft het college de dwangsom voor de meidoornhaag gematigd en dat ook gemotiveerd in de last.
15.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep van de vergunninghouder is gegrond omdat er ten aanzien van de constructie voor de hooischuur concreet zicht was op legalisatie. Dit betekent dat daarvoor geen noodzaak was om te handhaven. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd voor de hooischuur.
Inmiddels is door de vergunninghouder al aan de last voldaan. Voor de hooischuur is op 9 september 2020 een omgevingsvergunning verleend voor de gewijzigde constructie, het glas is vervangen en de meidoornhaag is verwijderd. Voor de parkeerplaats is een omgevingsvergunning verleend. Er zijn geen dwangsommen verbeurd zodat de rechtbank daarom geen aanleiding ziet om het college een nieuw besluit te laten nemen.
16.1.
Omdat het beroep van vergunninghouder gegrond is moet het college het griffierecht aan de vergunninghouder vergoeden en krijgt de vergunninghouder ook een vergoeding van zijn proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van de vergunninghouder een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers ongegrond;
- verklaart het beroep van vergunninghouder gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 juli 2020 voor zover daarin een last onder dwangsom is opgelegd ten aanzien van de hooischuur;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 178,- aan de vergunninghouder moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan de vergunninghouder.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. van Gerwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 12 april 2023
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.