Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/3703
uitspraak van de enkelvoudige kamer van [*] in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
en
de minister van Financiën (de minister)
(gemachtigden: mr. M. Baarslag-Clement en mr. A. van der Linden)
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke afwijzing van zijn verzoek op grond van verordening (EU) 2016/679 (de Algemene Verordening Gegevensbescherming, hierna: AVG).
1.1.
De minister heeft dit verzoek met het besluit van 19 februari 2021 gedeeltelijk afgewezen. Met het bestreden besluit van 28 juni 2021 op het bezwaar van eiser is de minister bij zijn besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 15 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Achtergrond van het verzoek
2. De Belastingdienst en de Dienst Toeslagen verwerken miljoenen belastingaangiften en aanvragen van toeslagen. Om dat te kunnen doen worden computersystemen gebruikt. Een van deze systemen was de Fraude Signalering Voorziening (FSV). De FSV, ook wel een zwarte lijst van de fiscus genoemd, werd gebruikt voor het registreren van risicosignalen. Uit onderzoek bleek dat het gebruik van dit systeem op verschillende punten niet voldeed aan de AVG. Daarom is de FSV op 27 februari 2020 uitgezet en daarna niet meer gebruikt.
2.1
Eiser heeft via derden vernomen dat ook zijn persoonsgegevens in de FSV en/of zijn voorlopers zouden zijn opgenomen. Daarom heeft hij de minister met een beroep op de AVG om informatie verzocht. Concreet heeft hij verzocht:
of het juist is dat hij is opgenomen in de FSV en/of diens voorloper en/of daaraan gerelateerde systemen. Zo ja, dan wil eiser weten met ingang van wanneer dat was en welke grondslag of reden tot opneming heeft geleid;
hem inzage te verschaffen in alle over hem geregistreerde gegevens die de Belastingdienst in het verleden heeft verwerkt in al zijn systemen (naast de FSV en daaraan gerelateerde systemen);
aan te geven welk(e) risicoprofiel(en) en/of – kwalificatie(s) aan zijn persoon waren gekoppeld, ongeacht de plaats en binnen welk systeem van de Belastingdienst dan ook.
3. Met het besluit van 19 februari 2021 en het bestreden besluit van 28 juni 2021 is de minister op deze vragen ingegaan. Kern van de beslissing houdt in dat eisers persoonsgegevens inderdaad in de FSV waren opgenomen. Het betrof de naam, voornaam en het BSN van eiser. Een overzicht van deze gegevens heeft de minister verstrekt in zijn besluit. Daarbij is aangegeven dat deze gegevens zijn opgenomen op 3 december 2019 en op 10 december 2019 zijn ‘afgedaan’, hetgeen wil zeggen dat het risicosignaal is beoordeeld. Tevens is in zijn algemeenheid aangegeven welke persoonsgegevens door de Belastingdienst worden verwerkt, waarom die worden verwerkt, hoe de Belastingdienst aan die gegevens komt en met wie die gegevens worden gedeeld. Eisers persoonsgegevens zijn niet opgenomen geweest in de voorloper van dit systeem, het Dagboek Persoonsgericht Intensief Toezicht (PIT). Of ook andere gegevens over eiser zijn opgenomen in de FSV, en zo ja, welke gegevens dit waren, kan de minister niet zeggen. Het belang van de uitvoering van de fiscale toezichtstaken verzet zich hiertegen. Wat betreft het verzoek van eiser om hem inzage te verschaffen in alle over hem geregistreerde gegevens die de Belastingdienst in het verleden heeft verwerkt in al zijn systemen, heeft de minister geoordeeld dat dit verzoek te algemeen is. Voor zover eiser bedoelt inzage te verkrijgen van de hem betreffende persoonsgegevens in met de FSV verglijkbare systemen, stelt de minister zich op het standpunt dat hiertoe nog onderzoek wordt gedaan en dat dit onderzoek zeer tijdrovend is. De minister heeft toegezegd eiser hierover te berichten zodra de onderzoeken zijn afgerond. Ten aanzien van het verzoek om informatie over de risicoprofiel(en) en/of – kwalificatie(s) die aan de persoon van eiser waren gekoppeld, stelt de minister dat die gegevens geen persoonsgegevens zijn als bedoeld in de AVG. Het verzoek om inzage is om die reden afgewezen.
Afbakening geschil
4. Eiser heeft aangegeven dat zijn verzoek om inzage te verschaffen in alle over hem geregistreerde gegevens die de Belastingdienst in het verleden heeft verwerkt in al zijn systemen (naast de FSV en daaraan gerelateerde systemen), inderdaad ziet op de gegevens in de met de FSV vergelijkbare systemen. De rechtbank overweegt dat de minister ter zitting heeft aangegeven dat er spoedig een besluit wordt genomen op dat deel van het verzoek. Het door de KPMG verrichte onderzoek is afgerond, het door de Belastingdienst zelf opgestarte onderzoek nog niet. Eiser heeft in zijn beroepschrift aangegeven dat hij zich hierin kan vinden. De rechtbank zal inhoudelijk dan ook niet ingaan op dit deel van het besluit. Voor zover eiser ter zitting gesteld heeft dat het onderzoek inmiddels zodanig lang duurt dat hij vindt dat sprake is van onbehoorlijk bestuur, overweegt de rechtbank dat zij dit gevoel van eiser begrijpt. Dit laat echter onverlet dat de minister op dit moment geen uitsluitsel kan geven over de vraag of eiser in FSV vergelijkbare systemen voorkomt. Als het onderzoek is afgerond zal de minister, zoals hij heeft toegezegd, daarover ambtshalve een nader besluit nemen. Eiser kan tegen dat nieuwe besluit rechtsmiddelen aanwenden.
Heeft de minister voldaan aan het inzageverzoek?
Ten aanzien van het verzoek om inzage in de FSV verwerkte persoonsgegevens
5. Eiser is van mening dat de minister niet naar behoren op zijn inzageverzoek heeft gereageerd. Het doel van het inzagerecht als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de AVG is het kennis kunnen nemen van de persoonsgegevens door de betrokkene die over hem worden verwerkt en om deze persoonsgegevens te kunnen controleren op juistheid en de rechtmatige verwerking ervan. In artikel 15, eerste lid aanhef en onder a tot en met h, van de AVG zijn daartoe specifieke categorieën van informatie omschreven waarover de betrokkene een recht op inzage heeft. Met het louter verstrekken van naam, voornaam en BSN heeft de minister geen inzicht gegeven in de overige informatie zoals genoemd in artikel 15 van de AVG. Op die manier is eiser niet in staat na te gaan of zijn persoonsgegevens op juiste wijze zijn verwerkt. Zo is bijvoorbeeld niet bekend wat de reden is geweest voor de verwerking. Daarnaast zaait de minister verwarring met zijn stelling dat de zoekslag tot slechts één “hit” heeft geleid, waarbij eiser voorkomt met naam, voornaam en BSN, terwijl hij tegelijkertijd aangeeft dat hij niet kan zeggen of er meer is omdat dit aan de uitvoering van de fiscale toezichtstaken in de weg staat. Het suggereert dat er meer gegevens zijn verwerkt. De minister onderbouwt vervolgens niet waarom ten aanzien van deze gegevens zich een uitzonderingsgrond voordoet waardoor geen inzage hoeft te worden gegeven.
5.1
Artikel 15 van de AVG geeft een betrokkene het recht om uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en om inzage te verkrijgen in die persoonsgegevens. Het doel van artikel 15 van de AVG is dat de betrokkene zich van de verwerking van zijn persoonsgegevens op de hoogte kan stellen en de rechtmatigheid daarvan kan controleren [1] . Dat betekent niet dat de verwerkingsverantwoordelijke is gehouden een afschrift van de onderliggende documenten te verstrekken, zoals ook eiser erkent. Een bestuursorgaan mag dat doen, maar mag ook voor een andere vorm kiezen waarin de kopie van de persoonsgegevens wordt verstrekt, mits met de gekozen wijze van verstrekking aan het doel van artikel 15, derde lid, van de AVG wordt voldaan. Aan dit doel is naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf voldaan, nu eiser ook zonder inzage in de gehele documenten zich op de hoogte heeft kunnen stellen van de ten aanzien van zijn persoon verwerkte persoonsgegevens en deze heeft kunnen controleren op rechtmatigheid. Daarbij geldt dat verweerder meer in zijn algemeenheid de algemene aspecten van gegevensverwerking door de Belastingdienst heeft toegelicht, waaronder doeleinden van gegevensverwerking, het delen van persoonsgegevens en bewaartermijnen. Verder heeft de minister nader gepreciseerd wanneer de gegevens over eiser in de FSV zijn opgenomen en inzicht gegeven in de categorieën van ontvangers, in die zin dat het hier gaat om informatie die is bedoeld voor louter intern gebruik. Of de gegevens desondanks ten onrechte zijn gedeeld met andere organisaties, is op dit moment nog onderwerp van onderzoek.
5.2.
Toch is in dit geval niet volledig aan het doel van artikel 15 AVG voldaan. Om eiser juist te informeren over de grondslag van de verwerking van zijn persoonsgegevens in de FSV kon de minister in dit geval niet volstaan met de algemene verwijzing naar de uitvoering van de aan de Belastingdienst opgedragen taken. Dat verschaft immers geen inzicht in de reden van verwerking van zijn persoonsgegevens in de FSV. En zoals gezegd, de FSV is aan te merken als een zogeheten “zwarte lijst”, waarin fraude risicosignalen werden geregistreerd en gegevens werden verwerkt over personen ten aanzien van wie die signalen zouden bestaan. Deze verwerking vloeide niet voort uit een wettelijke taak. Eiser moet dan ook kunnen nagaan wat de reden is geweest van de verwerking van zijn persoonsgegevens in dit systeem. Dat de minister stelt dat hij die informatie niet kan geven omdat dit aan de uitvoering van de fiscale toezichtstaken in de weg staat, is in dit verband onvoldoende. Daargelaten dat die bewering door de rechtbank niet kan worden getoetst omdat de rechtbank niet beschikt over de in de FSV opgenomen gegevens, laat dit onverlet dat de minister op zijn minst kan omschrijven in welk verband (op basis van welk signaal) de gegevens zijn verwerkt [2] . De minister heeft dat niet gedaan en ook niet uitgelegd waarom zo’n omschrijving in dit geval niet kan worden gegeven. Persoonsgegevens van derden hoeft hij daarbij niet te noemen. Eiser verlangt dat ook niet.
5.3.
Ter zitting heeft de minister uiteengezet dat de omstandigheden van het geval maken dat zelfs een omschrijving van de reden van opneming van het risicosignaal niet kan worden prijsgegeven. Dit mede ter bescherming van andere partijen en personen. Om de rechtbank toch in de gelegenheid te stellen dit standpunt te toetsen, heeft de minister ter zitting aangeboden de stukken onder geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht aan de rechtbank te overleggen.
5.4.
De aard van de gegevens maakt in dit geval dat van een gerechtvaardigd verzoek om geheimhouding mag worden uitgegaan. Dit betekent dat de rechtbank wel, maar eiser geen kennis kan nemen van deze stukken. Dat kan alleen als eiser hierin toestemt. Eiser heeft die toestemming – ook nadat hij daartoe herhaaldelijk is gevraagd – ter zitting niet willen geven. Dit betekent dat de rechtbank niet in staat is om vast te stellen of de minister terecht een beroep doet op de uitzonderingsgrond dat inzage in de gegevens in dit geval aan de uitvoering van de fiscale toezichtstaken in de weg staat. Omdat dit een gevolg is van het handelen van eiser (hij geeft immers geen toestemming), dient dit voor rekening van eiser te blijven. Dit betekent dat de rechtbank er van uitgaat dat de minister zich terecht op de uitzonderingsgrond beroept.
Het betoog van eiser slaagt niet.
Ten aanzien van de vraag of de persoonsgegevens van eiser zijn opgenomen in het PIT
6. Eiser stelt dat hij niet kan controleren of de mededeling van de minister dat zijn persoonsgegevens niet voorkomen in het PIT, de voorganger van de FSV, juist is.
6.1.
De minister stelt dat de FSV bij de ingebruikname in 2014 is gevuld met de gegevens uit het PIT. De gegevens zijn als het ware één op één overgenomen. Het signaal in de FSV dat op eiser betrekking heeft is van latere datum, hetgeen ook volgt uit de bekendgemaakte datum van opneming, namelijk 10 december 2019. Nu de minister op niet ongeloofwaardige wijze heeft onderbouwd dat in het PIT geen persoonsgegevens van eiser zijn verwerkt, is het aan eiser om aannemelijk te maken dat er wel persoonsgegevens of andere relevante gegevens zijn. Dat heeft hij niet gedaan.
6.2.
Het betoog van eiser slaagt niet.
Moet verweerder een schermafbeelding overleggen?
7. Eiser meent dat door de minister in vergelijkbare gevallen in het kader van een AVG-inzageverzoek schermafbeeldingen zijn verstrekt. Hij acht het in strijd met het gelijkheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel dat dit in zijn geval niet is gebeurd. Verder wijst eiser er op dat de AVG de verwerkingsverantwoordelijke weliswaar niet verplicht om feitelijke kopieën van stukken te overleggen, maar dat wel steeds de in artikel 15 van de AVG bedoelde informatie moet zijn te achterhalen. Met een schermafbeelding wordt hieraan voldaan. Bovendien wijst eiser op het bepaalde in artikel 20 van de AVG, waaruit volgt dat persoonsgegevens die een betrokkene aan een verwerkingsverantwoordelijke instantie heeft verstrekt in een gestructureerde, gangbare en machineleesbare vorm moeten worden verstrekt, wanneer de verwerking via geautomatiseerde procedés wordt verricht.
7.1.
Hiervoor is onder 5.1 reeds weergegeven dat artikel 15 AVG niet als doel heeft de toegang tot bestuurlijke documenten te verzekeren. Voor de toegang tot documenten over bestuurlijke aangelegenheden kan betrokkene een verzoek indienen op grond van de Wet open overheid. De verplichting een kopie van de persoonsgegevens te verstrekken op grond van artikel 15, derde lid, van de AVG, betekent dus niet dat een bestuursorgaan verplicht is een kopie te verstrekken van de documenten waarin die persoonsgegevens voorkomen. Hetzelfde geldt voor een verplichting tot het verstrekken van een schermafbeelding. Dat de minister dit in andere gevallen wel zou hebben gedaan, betekent niet dat sprake is geweest van vergelijkbare gevallen. In dit geval beroept de minister zich op de uitzonderingsgronden van artikel 41 UAVG. Niet duidelijk is of dat in de door eiser bedoelde gevallen ook zo was. Eiser heeft dat niet aannemelijk gemaakt. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is dan ook geen sprake. Voor zover eiser heeft gewezen op het bepaalde in artikel 20 van de AVG, baat deze verwijzing hem niet. Artikel 20 van de AVG mist toepassing, reeds omdat eiser niet zelf de gegevens heeft verstrekt die zijn opgenomen in de FSV.
7.2.
Het betoog van eiser slaagt niet.
Zijn de persoonsgegevens gebruikt voor automatische besluitvorming en/of profilering?
8. Indien sprake is van verwerking van een persoonsgegeven als bedoeld in de AVG, dan heeft een betrokkene recht op informatie over het bestaan van geautomatiseerde besluitvorming, met inbegrip van de in artikel 22, leden 1 en 4, bedoelde profilering en, ten minste in die gevallen, nuttige informatie over de onderliggende logica, alsmede het belang en de verwachte gevolgen van die verwerking voor de betrokkene. Dit staat in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder h, van de AVG. Eiser stelt dat de minister onvoldoende heeft onderbouwd dat de FSV niet werd gebruikt voor automatische besluitvorming en/of profilering. De enkele verwijzing naar de ‘Rapportage verwerking van risicosignalen voor toezicht Belastingdienst’ van KPMG Advisory van 10 juli 2020 is volgens eiser in dit verband onvoldoende.
8.1.
De minister stelt dat de gegevens uit de FSV niet zijn gebruikt voor automatische besluitvorming en/of profilering. De FSV was een applicatie waarin risicosignalen werden geregistreerd, zonder dat het systeem zelf automatische handelingen uitvoerde. Voor een verdere behandeling van een geregistreerd signaal was steeds een menselijke handeling nodig. De FSV was ook niet gekoppeld aan andere systemen, zodat ook niet langs die weg sprake was van het gebruiken van de in de FSV opgeslagen gegevens voor automatische besluitvorming. De stelling van de minister is onderzocht door KPMG. In het rapport van 10 juli 2020, concludeert de KPMG dat geen aanwijzingen zijn gevonden dat een FSV-registratie heeft geleid tot een vergrote selectiekans in de massale automatische toezichtsprocessen noch dat de FSV-registratie werd gebruikt als middel om op structurele wijze zelfstandige lijsten te genereren die dienden als selectiecriteria in de reguliere of massale toezichtsprocessen. Het standpunt van de minister is daarmee niet ongeloofwaardig. Het is dan aan eiser om het tegendeel aannemelijk te maken. Dat heeft hij niet gedaan.
8.2.
Het betoog van eiser slaagt niet.
Ten aanzien van het verzoek om inzage in de risicoprofielen/risicokwalificaties
9. Eiser stelt zich op het standpunt dat de minister ten onrechte geen inzage geeft over de risicoprofielen en/of kwalificaties die aan de persoon van eiser waren gekoppeld en zich ten onrechte op het standpunt stelt dat dit geen persoonsgegevens betreffen als bedoeld in de AVG. Volgens hem betreft het hier informatie als bedoeld in artikel 15, eerste lid aanhef en onder h, van de AVG. Het gaat om informatie over het bestaan van profilering en de onderliggende logica, alsmede het belang en de verwachte gevolgen van die verwerking voor de betrokkene.
8.1
In artikel 4, aanhef en onder 1, van de AVG is een definitie van het begrip "persoonsgegevens" opgenomen. Onder persoonsgegevens wordt verstaan alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Aan het begrip "persoonsgegevens" komt een ruime betekenis toe.
8.2
De minister heeft terecht opgemerkt dat een risicoprofiel en/of -kwalificatie als zodanig niet is te herleiden tot de persoon van eiser en daarom niet als een persoonsgegeven is aan te merken. Dat eiser wenst te vernemen welke risicoprofielen en/of -kwalificaties op hem van toepassing zijn verklaard, is begrijpelijk maar maakt dat niet anders. In zekere zin kan een parallel worden getrokken met de situatie waarin een betrokkene wordt geplaatst op een fraudelijst met ‘çode 88’, zoals dat aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 februari 2023. [3] Het koppelen van de fraudecode 88 aan een persoon is in die uitspraak niet aangemerkt als een persoonsgegeven. Evenals de code, betreft een risicoprofiel of -kwalificatie een beschrijving in meer algemene zin en is die niet herleidbaar tot eiser. De minister heeft daarom terecht gesteld dat een toelichting over het (mogelijk) van toepassing verklaren van een risicoprofiel en/of -kwalificatie niet kan worden geschaard onder de overige informatie waarop artikel 15 lid 1, aanhef en onder a tot en met h van de AVG ziet.
8.3
Het betoog van eiser slaagt niet.
Heeft de minister de beslistermijn mogen verlengen?
9. Eiser stelt dat de minister ten onrechte de beslistermijn op zijn AVG-inzageverzoek heeft verlengd. Zijn verzoek was niet complex van aard.
9.1
Ter zitting heeft de rechtbank aan eiser gevraagd wat hij met deze beroepsgrond wil bereiken. Eiser heeft hierop geantwoord dat er meer mensen zijn zoals hij en dat hij in zijn algemeenheid aandacht wil voor het op het oog standaard verlengen van de beslistermijn bij AVG-verzoeken.
9.2
De rechtbank stelt voorop dat zij niet is gehouden om een uitspraak te doen louter vanwege de principiële betekenis ervan. Overigens heeft de minister ter zitting uitgelegd dat het verzoek wel degelijk complex was, reeds omdat het ging om inzage in het FSV. Bovendien heeft de minister gesteld dat slechts een zeer beperkte groep medewerkers toegang heeft tot het systeem. Het systeem is afgesloten en staat in een kluis. Dat alleen maakt dat beantwoording van AVG-inzageverzoeken die zien op het FSV meer tijd vraagt. Die toelichting acht de rechtbank niet onbegrijpelijk.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, rechter, in aanwezigheid van D. Steenbeek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.