Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/3756
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren, het college
(gemachtigden: J.C. van Veenendaal en N. van Staaden).
Als derde-partij neemt aan de procedure deel:
[derde-partij], te [woonplaats]
[derde-partij], te [woonplaats]
(gemachtigde: A.P. Stam).
Inleiding
Bij besluit van 21 augustus 2020 heeft het college een last onder dwangsom aan de derde-partij opgelegd met betrekking tot de door de derde-partij aangelegde laanboomkwekerij.
In de beslissing op bezwaar van 30 juni 2021 heeft het college de last onder dwangsom herroepen.
De rechtbank heeft het beroep op 16 december 2022 tezamen met de procedures met zaaknummers 21/3760, 21/3735, 21/3765, 21/3920 en 21/4429 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres [eiseres] en gemachtigde. De gemachtigden van het college. Namens de derde-partij [derde-partij] en gemachtigde.
Totstandkoming van de besluiten
1. De derde-partij heeft een laanboomkwekerij op het perceel kadastraal bekend als gemeente [woonplaats] , [locatie] en gelegen aan de [locatie] nabij nummer [locatie] in [woonplaats] (het perceel).
2. Eiseres heeft op 30 januari 2020 en 29 mei 2020 handhavingsverzoeken ingediend bij het college omdat volgens eiseres op het perceel zonder een omgevingsvergunning een boomkwekerij is aangelegd en zonder omgevingsvergunning oppervlakteverharding is aangebracht.
Controle toezichthouder
3. In het besluit van 21 augustus 2020 waarin het college aan de derde-partij een last onder dwangsom heeft opgelegd staat:
“
Welke overtreding begaat u?
Welke overtreding begaat u?
Tijdens de controle op donderdag 20 augustus 2020 zag onze toezichthouder dat de, op
23 december 2019 geconstateerde, met betonnen platen aangebrachte verharding op de linkerzijde van uw perceel en de op het perceel ingeplante bomen nog aanwezig zijn.
Dit mag niet. U overtreedt de volgende regel en/of wet:
- Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Want u heeft een verharding aangelegd en beplanting aangebracht zonder hiervoor een omgevingsvergunning aan te vragen.”
Last onder dwangsom
4. In het besluit van 21 augustus 2020 staat:
“
Wat moet u doen?
Wat moet u doen?
U moet:
1. U moet de bovengenoemde overtreding beëindigen en beëindigd houden door het perceel kadastraal bekend als gemeente [woonplaats] , [locatie] , weer terug te brengen in de oorspronkelijke staat zoals vóór de aanleg van de verharding en het aanbrengen van de beplanting.
beslissing op bezwaar
5. In de beslissing op bezwaar is het college tot de conclusie gekomen dat alle handhavingsgrondslagen zijn komen te vervallen. Daarom heeft het college de last onder dwangsom van 21 augustus 2020 in zijn geheel herroepen. Het college heeft daarvoor, kort samengevat, het volgende overwogen:
- De oppervlakteverharding is op het perceel aangebracht zonder dat daartoe gronden zijn afgegraven, opgehoogd of geëgaliseerd. De vergunningplicht op grond van artikel 7.6.1.1. aanhef en onder sub d, van de planregels geldt alleen voor het aanbrengen van oppervlakteverhardingen voor zover het niet betreft wegen en paden ten behoeve van het normale agrarische gebruik. De onderhavige oppervlakteverharding staat uitsluitend ten dienste van de laanboomkwekerij op het perceel en is als zodanig van vergunningplicht vrijgesteld. Deze grondslag uit het primaire handhavingsbesluit is daarom vervallen.
- Bij collegebesluit van 19 januari 2021 is vastgesteld dat de vrijstelling van de archeologische onderzoeksplicht voor laanboomteelt betrekking heeft op alle werken en werkzaamheden in het kader van zowel bestaande als nieuwe laanboomteelt. Deze grondslag uit het primaire handhavingsbesluit is daarom vervallen.
- Artikel 28.4.1 aanhef en onder sub e, van de planregels legt een vergunningplicht op voor het aanleggen, verbreden en/of verharden van wegen en paden, en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen. In artikel 28.4.2 aanhef en onder a, van de planregels is echter bepaald dat deze vergunningplicht niet geldt voor werkzaamheden binnen het kader van het normale onderhoud, beheer of herstel van de functies die het plan aan de gronden toekent. De oppervlakteverharding staat uitsluitend ten dienste van de laanboomkwekerij op het perceel en valt daarmee binnen het kader van het normale onderhoud en beheer van de functie die het plan aan de gronden toekent. Deze grondslag uit het primaire handhavingsbesluit is daarom vervallen.
- In het onderhavige geval betreffen de teeltondersteunende voorzieningen uitsluitend tonkinstokken (één per boom) waarbij geen sprake is van een onderlinge verbinding dan wel een verbinding met (boom-)palen en band. Deze vorm van teeltondersteunende voorzieningen is aan te merken als onderdeel van het werk 'aanleggen van een productieboomgaard of laanboomkwekerij' en bestemmingsconform gebruik. Er is dan ook geen omgevingsvergunning voor de activiteit 'bouwen' vereist ten aanzien van de tonkinstokken. Deze grondslag uit het primaire handhavingsbesluit is daarom vervallen.
- Het onderhavige perceel is gelegen buiten de in artikel 7.6.2.1 van de planregels genoemde bebouwingsconcentraties en kernen. De op de verbeelding voor dit perceel opgenomen functieaanduiding "Specifieke vorm van agrarisch-teeltvrije zones" wordt daarmee niet gesteund door een planregel en is niet juridisch bindend. Voor het aanleggen van een laanboomkwekerij is ook voor dit onderdeel geen omgevingsvergunning vereist. Deze grondslag uit het primaire handhavingsbesluit is daarom vervallen.
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat is er in geschil?
7. In deze procedure is in geschil of het college de eerder opgelegde last onder dwangsom heeft kunnen intrekken in de beslissing op bezwaar.
Bestemmingsplan
[locatie]. Het perceel ligt binnen het bestemmingsplan “Buitengebied, reparatieplan”. Het perceel heeft daarin de enkelbestemming 'Agrarisch met Waarden-Oeverwalgebied' (artikel 7) en de dubbelbestemmingen 'Waarden-Archeologisch onderzoekgebied-1 (artikel 24) en 'Waarden-Cultuurhistorie' (artikel 28). Op de verbeelding is voor het perceel de functieaanduiding 'specifieke vorm van agrarisch-teeltvrije zones' opgenomen (artikel 7.6.2).
Valt laanboomteelt onder de vrijstellingsbepaling van artikel 24.4.2. van de planregels?
9. Eiseres voert aan dat het college niet in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat de vrijstellingsbepaling van artikel 24.4.2 aanhef en onder c van de planregels van het bestemmingsplan “Buitengebied, reparatieplan” van toepassing is. Eiseres voert aan dat deze vrijstellingsbepaling buiten toepassing gelaten moet worden omdat anders het in artikel 24.4.1 van de planregels opgenomen verbod voor het aanplanten van een houtopstand, waaronder begrepen een bos, boomgaard, zacht-fruitopstand, (boom)kwekerij of windsingel, zinledig is.
Daarnaast voert eiseres aan dat de vrijstelling alleen ziet op bestaande situaties waarin al een (boom)kwekerij aanwezig is. Volgens eiseres gaat het hier om gronden die de voorafgaande jaren niet voor boomteelt zijn gebruikt. Daarom is geen sprake van bestaande boomteelt. Verder voert eiseres aan dat het college had moeten onderzoeken of er wel sprake is van laanboomteelt. Het college heeft daarom de last onder dwangsom op dit onderdeel ten onrechte herroepen.
9.1.
In artikel 24.4.1, aanhef en onder g, van de planregels staat dat het verboden is binnen de gronden met de bestemming “Waarde - Archeologisch onderzoekgebied-1” de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden:
g. het aanplanten van een houtopstand, waaronder begrepen een bos, boomgaard, zacht-fruitopstand, (boom)kwekerij of windsingel, of het rooien daarvan waarbij stobben worden verwijderd;
In artikel 24.4.2, onder c. van de planregels staat dat het in artikel 24.4.1 vervatte verbod niet geldt voor werken en werkzaamheden ten behoeve van laanboomteelt en fruitteelt.
9.2.
De rechtbank volgt het betoog van eiseres niet. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 23 oktober 2019 [1] volgt dienen planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. In artikel 24.4.2, onder c, van de planregels is een uitzondering gemaakt op het verbod in artikel 24.4.1, aanhef en onder g, van de planregels voor laanboomteelt. In artikel 24.4.2, onder c van de planregels staat niet dat de vrijstelling is beperkt tot bestaande situaties wat betekent dat ook nieuwe aanplant onder deze vrijstellingsbepaling valt.
De vrijstellingsmogelijkheid is bij de vaststelling van het bestemmingsplan een keuze geweest van de gemeenteraad. Deze afweging kan in de voorliggende procedure daarom niet ter discussie staan. De rechtbank oordeelt dat er geen aanleiding is om dit artikel buiten toepassing te laten. Het betoog van eiseres dat de inhoud van artikel 24.4.1 van de planregels zinledig is door de vrijstellingsbepaling, kan niet worden gevolgd omdat de vrijstellingsbepaling niet ziet op het gehele verbod artikel 24.4.1, aanhef en onder g, van de planregels, maar alleen op laanboomteelt en fruitteelt.
Daarnaast stelt de rechtbank vast dat het college voldoende onderzoek heeft gedaan ter plaatse op grond waarvan duidelijk is dat op het perceel (grotendeels) laanbomen worden gekweekt. Dit is in de controlerapporten vastgelegd, die onderdeel uitmaken van het procesdossier.
Het college is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van een overtreding en heeft de last onder dwangsom in zoverre in de beslissing op bezwaar terecht herroepen. De beroepsgrond slaagt niet.
Is voor het plaatsen van tonkinstokken een omgevingsvergunning nodig?
10. Eiseres voert aan dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat voor het plaatsen van tonkinstokken geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist is. Het college heeft daarom de last onder dwangsom op dit onderdeel ten onrechte ingetrokken.
10.1.
Het begrip bouwwerk is in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 17 juli 2013 [2] , kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Indien hieraan is voldaan, is er sprake van een bouwwerk.
De rechtbank oordeelt dat de tonkinstokken niet aangemerkt kunnen worden als bouwwerk omdat geen sprake is van een constructie. Er is sprake van een ondersteunende voorziening waarbij per boom één tonkinstok wordt geplaatst. Deze tonkinstokken staan op zichzelf en zijn enkel met een boom verbonden. Er is geen sprake van een onderlinge verbinding dan wel een verbinding met (boom)palen en band.
Omdat er geen sprake is van een bouwwerk, is geen omgevingsvergunning vereist voor de activiteit “bouwen”. Dat op geringe afstand van elkaar duizenden van dergelijke tonkinstokken worden geplaatst maakt dat niet anders omdat de tonkinstokken allemaal op zichzelf staan.
Het college is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van een overtreding en heeft de last onder dwangsom in zoverre in de beslissing op bezwaar terecht herroepen. De beroepsgrond slaagt niet.
11. Omdat de rechtbank oordeelt dat de geplaatste tonkinstokken niet als bouwwerk kunnen worden aangemerkt, is ook geen sprake van strijd met artikel 7.2.2.1 van de planregels omdat dat artikel ziet op het bouwen van bouwwerken. De beroepsgrond slaagt niet.
Zijn de aangebrachte oppervlakteverhardingen in strijd met de planregels?
12. Eiseres voert aan dat er op het perceel veel verhardingen zijn aangebracht. Dit is volgens eiseres in strijd met de bestemming “Agrarisch met waarden- Oeverwalgebied” (artikel 7) en dubbelbestemming “Waarde Cultuurhistorie” (artikel 28). Volgens eiseres past het aanleggen van verhardingen van omvangrijke aard niet binnen het normale beheer van de genoemde functies. Het college heeft daarom de last onder dwangsom op dit onderdeel ten onrechte herroepen.
12.1.
De rechtbank volgt het betoog van eiseres niet. De vergunningplicht op grond van artikel 7.6.1.1. aanhef en onder d, van de planregels geldt alleen voor het aanbrengen van oppervlakteverhardingen voor zover het niet betreft wegen en paden ten behoeve van het normale agrarische gebruik. De onderhavige oppervlakteverharding staat uitsluitend ten dienste van de laanboomkwekerij op het perceel en is als zodanig van vergunningplicht vrijgesteld, zoals onder 11.2 is overwogen. Het college is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van een overtreding en heeft de last onder dwangsom in zoverre in de beslissing op bezwaar terecht ingetrokken.
12.2.
In artikel 28.4.1, aanhef en onder e. van de planregels staat: “Het is verboden binnen de dubbelbestemming “Waarde – Cultuurhistorie”, voor zover dit niet betreft de bouwvlakken, zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren:
e. het aanleggen, verbreden en/of verharden van wegen en paden, en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;”
In artikel 28.4.2. van de planregels staat dat het in artikel 28.4.1 onder a. vervatte verbod niet geldt voor werken en werkzaamheden binnen het kader van het normale onderhoud, beheer of herstel van de functies, die het plan aan de gronden toekent.
Anders dan het college heeft betoogd is de rechtbank van oordeel dat het aanleggen van oppervlakteverhardingen niet onder onderhoud, beheer of herstel van functies kan worden geschaard. Dit betekent dat de aangelegde oppervlakteverhardingen in strijd met het verbod van artikel 28.4.1. van de planregels zijn aangelegd zonder omgevingsvergunning. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar.
De rechtbank ziet geen mogelijkheden voor finale geschillenbeslechting. Het college zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Proceskosten eiseres
14. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op een zitting, met een waarde van € 837 per punt en wegingsfactor 1).
15. De rechtbank bepaalt dat het college het door eiseres betaalde griffierecht van
€ 360 aan haar vergoedt.
Verzoek om vergoeding proceskosten derde-partij
16. De derde-partij heeft verzocht om eiseres op grond van artikel [locatie]:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de kosten die de derde-partij als particuliere ondernemer heeft moeten maken voor het inroepen van beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
16.1.
De rechtbank wijst het verzoek van de derde-partij af. Eiseres heeft gebruik gemaakt van haar recht om te verzoeken om handhaving naar aanleiding van een in haar ogen met de planregels strijdige situatie met de voorliggende procedure als gevolg. Er is er geen grond om af te wijken van de onder meer in de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2015 [3] , vermelde hoofdregel dat ten behoeve van een met het verwerende bestuursorgaan meeprocederende particuliere partij geen proceskostenveroordeling wordt uitgesproken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres voor een bedrag van € 1.674;
- draagt het college op de door eiseres betaalde griffiekosten van € 360 aan haar te vergoeden.
- wijst het verzoek van de derde-partij af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Bestemmingsplan Buitengebied, reparatieplan [4]
Artikel 7.6.1.1
Het is verboden binnen de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwalgebied", voor zover dit niet betreft de bouwvlakken, zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren:
c. het afgraven, ophogen of egaliseren van gronden;
d. het aanbrengen van oppervlakteverhardingen, voor zover het niet betreft wegen en paden ten behoeve van het normale agrarische gebruik;
Artikel 7.6.1.2
Het in artikel 7 lid 6.1.1 vervatte verbod geldt niet voor:
a. werken en werkzaamheden binnen het kader van het normale onderhoud, beheer of herstel van de functies, die het plan aan de gronden toekent;
Artikel 7.6.2.1
Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders, ter plaatse van gronden die gelegen zijn binnen 50 meter ten opzichte van gevoelige bestemmingen binnen:
• de bebouwingsconcentraties Klinkenberg (Ingen), Hoog-Kana (Ingen), Zevenmorgen (Ingen), Luchtenburg (Ingen), Essebroek (Ingen) en Ganzert (Ingen en Eck en Wiel), Wielseweg (Eck en Wiel), Binnenstraat (Erichem), Lutterveld (Erichem), Twee Sluizen (Kapel-Avezaath), De Woerd (Kerk-Avezaath), Bontemorgen ( [woonplaats] ), Ommerenveldseweg (Ommeren), De Heuvel (Rijswijk), Zandberg (Rijswijk) en de Hogestraat (Zoelen);
• de kernen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding (sa-tv) "specifieke vorm van agrarisch – teeltvrije zone";
• de verblijfsrecreatieterreinen (met uitzondering van minicampings), uitsluitend ter plaatse van de aanduiding (sa-tv) "specifieke vorm van agrarisch – teeltvrije zone";
de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
a. het aanleggen van nieuwe productieboomgaarden;
b. het aanleggen van nieuwe (boom)kwekerijen;
Artikel 7.6.2.2
Het verbod van artikel 7 lid 6.2.1 geldt niet voor het uitvoeren van werken, of werkzaamheden die:
a. behoren tot normaal onderhoud en beheer ten dienste van de bestemming;
b. betrekking hebben op de herplant van bestaande productieboomgaarden of (boom)kwekerijen;
c. reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van het plan;
d. reeds mogen worden uitgevoerd krachtens een verleende vergunning;
Artikel 24.4.1
Het is verboden binnen de gronden met de bestemming “Waarde - Archeologisch onderzoekgebied-1” de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden:
a. het uitvoeren van heiwerken en/of indrijven van scherpe voorwerpen in de bodem;
b. het aanplanten van een houtopstand, waaronder begrepen een bos, boomgaard, zacht-fruitopstand, (boom)kwekerij of windsingel, of het rooien daarvan waarbij stobben worden verwijderd;
Artikel 24.4.2
Het in artikel 24 lid 4.1 vervatte verbod geldt niet voor:
c. werken en werkzaamheden ten behoeve van laanboomteelt en fruitteelt;
Artikel 28.4.1
Het is verboden binnen de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie", voor zover dit niet betreft de bouwvlakken, zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren:
b. het afgraven, ophogen of egaliseren van gronden;
e. het aanleggen, verbreden en/of verharden van wegen en paden, en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
Artikel 28.4.2
Het in artikel 28 lid 4.1 vervatte verbod geldt niet voor:
a. werken en werkzaamheden binnen het kader van het normale onderhoud, beheer of herstel van de functies, die het plan aan de gronden toekent;
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,