Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/2930
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 maart 2023
in de zaak tussen
[A] B.V., uit [plaats B] , eiseres
(gemachtigde: mr. E. Koekoek),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(gemachtigde: mr. B.M. van der Kuil).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de oplegging van een boete van € 8.100 wegens de overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (het Arbobesluit). Met het bestreden besluit van 7 mei 2021 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
1.1.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen: [C] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. De minister is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Totstandkoming van het besluit
2. Op 26 februari 2019 verrichtte een medewerker van eiseres, de heer [D] (de medewerker), werkzaamheden op de locatie [adres E] in [plaats F] . De medewerker had opdracht gekregen om dakplaten te monteren op een hellend dak. Een gedeelte van het hellend dak van de bedrijfshal was aan de binnenzijde voorzien van veiligheidsnetten. Niet overal waren veiligheidsnetten opgehangen. Bij het plaatsen van een dakplaat is de medewerker op de nok van het dak van de bedrijfshal gaan staan. Hij is vervolgens uitgegleden en door de isolatieplaten van het dak gevallen. Op die plek hingen geen veiligheidsnetten en er werd door de medewerker geen veiligheidsgordel gebruikt.
2.1.
Naar aanleiding van de gebeurtenis op 26 februari 2019 heeft een arbeidsinspecteur een boeterapport op 8 april 2020 en een aanvullend boeterapport op 24 september 2020 opgemaakt. De minister heeft vervolgens met het besluit van 1 december 2020 een boete opgelegd aan eiseres wegens overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. In dat artikel is bepaald dat bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer is aangebracht of het gevaar is tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
Wel was er aanleiding om de boete te matigen op grond van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a en c, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel). Bij het bestreden besluit is de minister bij het besluit van 1 december 2020 gebleven, onder wijziging van de grondslag van de overtreding naar artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Daarin staat onder meer dat als de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze worden aangebracht. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of de minister de grondslag voor de overtreding mocht wijzigen en of de minister de boete verder had moeten matigen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Mocht de minister de grondslag voor de boete in het bestreden besluit wijzigen?
5. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit integraal moet worden vernietigd omdat de minister in het bestreden besluit feitelijk een nieuwe boete heeft opgelegd voor een andere vermeende gedraging. Er is niet slechts sprake van een gewijzigde grondslag in het bestreden besluit ten opzichte van het besluit van 1 december 2020. In het bestreden besluit wordt eiseres namelijk verweten dat overal veiligheidsnetten hadden moeten worden opgehangen. Het besluit van 1 december 2020 zag op een andere verweten gedraging, namelijk dat er geen collectieve voorzieningen waren aangebracht ter voorkoming van valgevaar. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst eiseres naar een commentaar bij artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waarin staat dat uit de rechtspraak kan worden afgeleid dat een beslissing op bezwaar niet meer te beschouwen is als het resultaat van de heroverweging van het primaire besluit indien aan een belanghebbende een gedraging wordt verweten die niet aan het primaire besluit ten grondslag lag. [1] Ook heeft eiseres verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank van 28 mei 2020 [2] .
5.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat hij bevoegd was om in het bestreden besluit de grondslag voor de overtreding te wijzigen. De heroverweging in bezwaar kan worden gebruikt om fouten te herstellen. Een grondslagwijziging is toelaatbaar als het nieuwe besluit waarbij die fout wordt hersteld het resultaat van die heroverweging is en ook is gebaseerd op hetzelfde feitencomplex. De minister stelt dat in deze situatie, anders dan in de uitspraak waar eiseres naar heeft verwezen, wel sprake is van hetzelfde feitencomplex en dezelfde verweten gedraging, namelijk dat niet overal veiligheidsnetten zijn opgehangen. Om deze gedraging als overtreding te kwalificeren, is er in bezwaar een ander – het juiste – label op geplakt. De minister wijst er op dat hij bevoegd is om zowel ten aanzien van overtredingen van het eerste als het vijfde lid van artikel 3.16 van het Arbobesluit boetes op te leggen. Bovendien is het boetebedrag gelijk aan die in de boetebeschikking van
1 december 2020.
1 december 2020.
5.2.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft in een uitspraak van
12 oktober 2017 [3] over de oplegging van een boete overwogen dat de systematiek en de uitgangspunten van de Awb terzake van het beslissen op een bezwaarschrift meebrengen dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen, waarbij de eis geldt dat het nieuwe besluit moet zijn te beschouwen als het resultaat van die heroverweging. Daarbij is van belang dat de beslissing op bezwaar op hetzelfde feitencomplex berust als het primaire besluit. Indien een andere wettelijke grondslag wordt gehanteerd om een gedraging als overtreding te kwalificeren moet het bestuursorgaan bevoegd zijn om op grond van beide wettelijke grondslagen handhavend op te treden.
12 oktober 2017 [3] over de oplegging van een boete overwogen dat de systematiek en de uitgangspunten van de Awb terzake van het beslissen op een bezwaarschrift meebrengen dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen, waarbij de eis geldt dat het nieuwe besluit moet zijn te beschouwen als het resultaat van die heroverweging. Daarbij is van belang dat de beslissing op bezwaar op hetzelfde feitencomplex berust als het primaire besluit. Indien een andere wettelijke grondslag wordt gehanteerd om een gedraging als overtreding te kwalificeren moet het bestuursorgaan bevoegd zijn om op grond van beide wettelijke grondslagen handhavend op te treden.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat de minister de wettelijke grondslag voor het opleggen van de boete in het bestreden besluit mocht wijzigen. Zowel op basis van de oorspronkelijke wettelijke grondslag als de gewijzigde grondslag is hij bevoegd een boete op te leggen. Daarnaast ziet de beboetbare overtreding in zowel het bestreden besluit als in het besluit van 1 december 2020 op het feit dat overal veiligheidsnetten hadden moeten worden opgehangen, maar dat dit niet het geval was. In het besluit van 1 december 2020 is het ophangen van veiligheidsnetten evenals in het boeterapport van 8 april 2020, ten onrechte aangemerkt als een ‘andere dergelijke voorziening’, zoals bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. De minister heeft in het bestreden besluit het ophangen van veiligheidsnetten daarom in de heroverweging alsnog mogen onderbrengen onder artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit. De verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 28 mei 2020 leidt niet tot een ander oordeel omdat die zaak niet vergelijkbaar is met de voorliggende casus. In die zaak werd het verwijt dat er geen hekwerken waren geplaatst, in heroverweging gewijzigd in het verwijt dat er geen gebruik was gemaakt van een veiligheidsgordel met een vanglijn, terwijl hier het verwijt (onvoldoende vangnetten) onveranderd is gebleven. Eiseres wordt ook niet gevolgd in haar standpunt dat het in het besluit van 1 december 2020 ging om het feit dat er geen collectieve voorzieningen waren aangebracht en dat dit verwijt niet valt te rijmen met het in het bestreden besluit gemaakte verwijt dat er veiligheidsnetten hadden moeten worden opgehangen. Het ophangen van veiligheidsnetten is namelijk ook een collectieve voorziening. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.
Is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel?
6. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit integraal moet worden vernietigd omdat het bestreden besluit innerlijk tegenstrijdig is. Het verwijt dat aan de boete ten grondslag wordt gelegd, gaat er vanuit dat eiseres in onderhavig geval overal veiligheidsnetten had moeten ophangen. Deze stellingname is onnavolgbaar omdat de minister in het bestreden besluit juist heeft vastgesteld dat de arbeidsinspecteur niet is ingegaan op de vraag of de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele konden worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zou moeten dienen. Dit is wel de strikte voorwaarde om bij artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit uit te kunnen komen. Pas wanneer de collectieve maatregelen, zoals genoemd in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit, niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht, kan en mag pas worden gekeken naar de voorzieningen als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit.
6.1.
De rechtbank begrijpt het betoog van eiseres aldus dat de minister niet tot de toepasbaarheid van de voorzieningen als bedoeld in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit heeft kunnen besluiten alvorens te onderzoeken of de voorzieningen als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit toepasbaar waren. Daardoor is volgens eiseres het onderzoek onzorgvuldig en het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb dan wel artikel 7:11 van de Awb.
6.2.
In het boeterapport is het niet aanbrengen van voldoende veiligheidsnetten ten onrechte aangemerkt als een overtreding van artikel 3,16, eerste lid, van het Arbobesluit. De arbeidsinspecteur heeft daardoor in het boeterapport niet aangegeven of de maatregelen, zoals bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit, niet getroffen konden worden. Uit de bevindingen van de arbeidsinspecteur kan echter wel worden afgeleid dat hij de mening was toegedaan dat op deze plek het veiligheidsprobleem met veiligheidsnetten had moeten worden opgelost. De arbeidsinspecteur is er daarmee impliciet van uitgegaan dat de maatregelen, zoals bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit, niet mogelijk waren. De rechtbank neemt daarbij ook in aanmerking dat het ongeval zich heeft voorgedaan nabij de nok van het dak en eiseres zelf, met uitzondering van de dakrandbeveiliging aan de zijkant van het gebouw, ook geen maatregelen, zoals bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit, heeft getroffen. Ook in de risico-inventarisatie is tot uitgangspunt genomen dat een (dak)randbeveiliging wordt geplaatst en dat overal netten worden gehangen. [4] Daarmee komt de rechtbank tot de conclusie dat de minister ervan uit mocht gaan dat de maatregelen, zoals bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit, niet mogelijk waren en dat daarmee de grondslag van de overtreding mocht worden gewijzigd in artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit.
Moet de boete verder worden gematigd op grond van de Beleidsregel?
7. De minister heeft de boete gematigd met 50% omdat eiseres de risico’s van de werkzaamheden voldoende had geïnventariseerd en een veilige werkwijze had ontwikkeld en adequate instructies had gegeven. [5] Voor verdere matiging heeft de minister geen aanleiding gezien, omdat er naar zijn mening geen noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze en geen adequaat toezicht is gehouden. [6]
7.1.
Eiseres verwijst voor de relevante feiten en omstandigheden ten aanzien van de matigingsgronden naar de zienswijze en het bezwaarschrift. De conclusie van eiseres blijft dat is voldaan aan alle matigingsgronden als bedoeld in de Beleidsregel, zodat de boete met 100% moet worden gematigd.
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat de minister in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd is ingegaan op hetgeen in de zienswijze en in het bezwaarschrift naar voren is gebracht. Eiseres heeft haar verwijzing naar de zienswijze in beroep ook niet nader onderbouwd. Niettemin merkt de rechtbank over de matigingsgronden het volgende op.
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister zich terecht op het standpunt dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor verdere matiging van de boete. Eiseres heeft niet aangetoond dat zij de noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. Als het ophangen van veiligheidsnetten door een werkgever wordt uitbesteed, ligt het op de weg van de werkgever om te controleren of de netten overal en adequaat zijn opgehangen. Dat eiseres de verantwoordelijkheid voor deze controle heeft neergelegd bij de werknemer (die zelf het slachtoffer was bij het ongeval) en deze werknemer deze controle niet heeft verricht kan eiseres als werkgever worden tegengeworpen. Daarnaast heeft eiseres niet aangetoond dat het toezicht voldoende adequaat is geweest. Weliswaar is de omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden, maar het feitelijke toezicht dient wel van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden. [7] De minister heeft op de zitting terecht aangevoerd dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat er regelmatig controles werden gehouden op de werknemer, die op locatie ook was aangewezen als toezichthouder.
Verder heeft eiseres in haar bezwaar nog gewezen op het feit dat zij na het ongeval en voor de boetekennisgeving uit eigen beweging het format van de werkbon heeft aangepast, waardoor tegenwoordig door de projectleider expliciet vinkjes moeten worden gezet in de werkbon als is voldaan aan zijn toezichthoudende c.q. controlerende taak. Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister zich terecht op het standpunt dat dit niet een adequate maatregel is, zoals bedoeld in artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel, waardoor de werknemer voorafgaand aan de werkzaamheden extra wordt geprikkeld zich ervan te vergewissen of er daadwerkelijk veiligheidsnetten zijn aangebracht. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Janssen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 20 maart 2023
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.