Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 20/6365
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. H. Grootjans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem, verweerder
(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[derde-partij] ,te [woonplaats]
[derde-partij] ,te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. R.J.G. Bäcker).
Procesverloop
In het besluit van 19 februari 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan [eiser] (hierna: eiser) en [bedrijf] (hierna: [bedrijf] ) twee lasten onder bestuursdwang opgelegd.
Tegen dit besluit hebben eiser en [bedrijf] bezwaar gemaakt.
Op 1 mei 2020 is [bedrijf] failliet verklaard en op 11 augustus 2020 heeft de curator het bezwaar van [bedrijf] ingetrokken.
In het besluit van 21 oktober 2020 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard en het bestreden besluit na toevoeging van een last, aanpassing van de wijze waarop de tweede last wordt uitgevoerd en verlenging van de begunstigingstermijnen, in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Vanaf 10 december 2020 heeft verweerder bestuursdwang toegepast en voor wat betreft lasten 2 en 3 zijn werkzaamheden uitgevoerd om de illegale situatie te beëindigen.
Bij besluit van 2 september 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder besloten de kosten van de toegepaste bestuursdwang vast te stellen op € 369.367,91 en dit bedrag in te vorderen bij eiser.
Op grond van artikel 5:31c van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep mede betrekking op dit kostenverhaalsbesluit. Eiser heeft tegen dit kostenverhaalsbesluit gronden aangevoerd.
De rechtbank heeft het beroep op 29 maart 2022 op zitting behandeld. De zaak is gevoegd behandeld met het beroep van [derde-partij] en [derde-partij] met zaaknummer 20/6349. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en A. Förch en N. Buskop. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. N. Gradisen, mr. L. Mekouar, M. Bohmer en P. Wassink. Namens de derde-partij is [derde-partij] verschenen, bijgestaan door gemachtigde en mr. D.G.I. Caelers.
Overwegingen
1. De relevante bepalingen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het Besluit omgevingsrecht (Bor), de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2. De derde-partij is eigenaar van het perceel [locatie] te [woonplaats] . Zij verhuurde het terrein sinds 1 november 2010 aan [bedrijf] .
Eiser was de enige bestuurder van [bedrijf] . [bedrijf] exploiteerde op het perceel een bedrijf voor het demonteren van brandblussers en noodverlichting en het sorteren van diverse kunststoffen en metalen (hierna: de inrichting). Zij beschikte over een milieuvergunning (thans: omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” [1] ) van 4 mei 2010 voor het oprichten en in werking hebben van deze inrichting en een omgevingsvergunning van 31 juli 2012 voor het uitbreiden van de acceptatiecapaciteit van reeds vergunde afvalstoffen, het accepteren van nieuwe afvalstoffen, het machinaal demonteren van brandblussers en het verwerken van blusschuim. Dit blusschuim werd in afwachting van verwerking opgeslagen in Intermediate Bulk Containers (IBC’s).
3. Omdat in strijd met de omgevingsvergunningen voor de activiteit “milieu” (hierna: milieuvergunning) werd gehandeld heeft verweerder bij besluit van 16 augustus 2019 aan [bedrijf] vijf lasten onder dwangsom opgelegd. Tegen dit besluit heeft [bedrijf] verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Deze verzoeken zijn door de voorzieningenrechter van deze rechtbank op 25 september 2019 (ECLI:NL:RBGEL:2019:4298) en door de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) op 28 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3612) afgewezen. In de bodemzaken zijn de beroepen van [bedrijf] niet-ontvankelijk verklaard vanwege het vervallen van procesbelang. [2]
4. Omdat de geconstateerde overtredingen niet zijn beëindigd heeft verweerder op 19 februari 2020 aan eiser en [bedrijf] een last onder bestuursdwang opgelegd en gelast:
1) de overtreding van artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder e, sub 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en voorschrift 2.2.4 van de omgevingsvergunning (onderdeel milieu) van 4 mei 2010 te beëindigen en beëindigd te houden.
Dit kan door niet meer dan 10 ton aan blusschuim/schuimwater binnen de inrichting op te slaan en het meerdere dan 10 ton opgeslagen blusschuim/schuimwater uit de inrichting te verwijderen naar een daartoe erkende afvalinzamelaar.
Voor 20 maart 2020 moet aan deze last worden voldaan.
2) de overtreding van voorschrift 1 van de omgevingsvergunning (onderdeel milieu) van 31 juli 2012 te beëindigen en beëindigd te houden.
Dit kan door afvalstoffen die niet in een geschikte verpakking en/of op een deugdelijke wijze zijn verpakt alsnog in een geschikte verpakking en op een deugdelijke wijze te verpakken. Eiser kan de overtreding ook beëindigen door de betreffende verpakte afvalstoffen uit de inrichting te verwijderen naar een erkende inzamelaar.
Voor 20 maart 2020 moet aan deze last worden voldaan.
Verweerder heeft in deze last onder bestuursdwang opgenomen dat hij na het verstrijken van de begunstigingstermijn overgaat tot het treffen van maatregelen:
Last 1.
Verweerder zal een bedrijf inschakelen dat het teveel aan aanwezige opslag van blusschuim/schuimwater op het terrein gaat verwerken. De opslag van blusschuim/schuimwater binnen de inrichting aan de Voltastraat 86 a te [woonplaats] wordt hierbij door het ingeschakelde bedrijf teruggebracht tot de maximaal vergunde hoeveelheid van 10 ton. Hiertoe wordt het blusschuim/schuimwater vanuit de IBC’s overgepompt in grote containers op het terrein waarna de vloeistoffen worden gefilterd. De vervuilde filters worden afgevoerd naar een erkende verwerker en het resterende water zal ter plekke worden geloosd op de riolering.
Last 2.
Van de aanwezige opslag worden de goede IBC’s geselecteerd tot de vergunde opslag van 10 ton. De overige IBC’s worden geleegd in de grote container, daarna gereinigd en vervolgens op het perceel aan de [locatie] opgeslagen.
De gewijzigde last onder bestuursdwang
5. In de heroverweging van de primaire besluiten naar aanleiding van het bezwaar van eiser heeft verweerder in het bestreden besluit I de lasten aangepast. Verweerder is tot de conclusie gekomen dat filtering van de inhoud van de IBC’s en vervolgens afvoer via riolering niet mogelijk is. Omdat de veroorzaakte bodem- en grondwaterverontreiniging toeneemt, is het van belang dat stabilisatie op korte termijn plaatsvindt om verdere milieuschade te voorkomen. Veel IBC’s zijn in slechte staat en er zijn lekkages en verontreiniging van de bodem aangetroffen. Dit maakt ingrijpen op korte termijn noodzakelijk, aldus verweerder. Daarom heeft verweerder er in bezwaar voor gekozen de bestuursdwang in fasen op te leggen en eerst te gelasten dat de lekkages en verdere verontreiniging van het milieu worden gestopt door de inhoud van de IBC’s over te pompen in grote bassins op een vloeistofdichte opstelplaats op het perceel. Zo ontstaat in de bassins een homogeen mengsel, wat de kans op kostenefficiënte verwerking verhoogt: het vergemakkelijkt de monstername en door de homogeniteit kan het gehele mengsel op dezelfde manier verwerkt worden. Door het overpompen in bassins ontstaat bovendien een stabiele situatie, van waaruit het blusschuim/schuimwater op een kostenefficiënte manier verwijderd kan worden.
Om ervoor te zorgen dat op korte termijn een aanvang met het beëindigen van de overtreding wordt gemaakt heeft verweerder een last toegevoegd.
De lasten die in bezwaar zijn opgelegd luiden:
1) de overtreding van artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder e. sub 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en voorschrift 2.2.4. van de omgevingsvergunning (onderdeel milieu) van 4 mei 2010 te beëindigen en beëindigd te houden.
Dit kan door niet meer dan 10 ton aan blusschuim/schuimwater binnen de inrichting op te slaan en het meerdere dan 10 ton opgeslagen blusschuim/schuimwater uit de inrichting te verwijderen naar een daartoe erkende afvalinzamelaar.
Binnen zes maanden na de dag van het verzenden van het besluit moet aan deze last worden voldaan.
2) de overtreding van voorschrift 1. van de omgevingsvergunning (onderdeel milieu) van 31 juli 2012 te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan door afvalstoffen die niet in een geschikte verpakking en/of op een deugdelijke wijze zijn verpakt over te pompen in grote bassins op een vloeistofdichte opstelplaats op het terrein.
Binnen tien weken na de dag van het verzenden van de beslissing moet aan deze last worden voldaan.
3) aangevangen moet worden met de beëindiging van de overtreding van voorschrift 1. van de omgevingsvergunning (onderdeel milieu) van 31 juli 2012.
Dit kan door aan te vangen met het overpompen van afvalstoffen die niet in een geschikte verpakking en/of op een deugdelijke wijze zijn verpakt, in grote bassins op een vloeistofdichte opstelplaats op het perceel.
Binnen zes weken na de dag van het verzenden van de beslissing moet aan deze last worden voldaan.
De lasten onder bestuursdwang
Is verweerder het bevoegd gezag?
6. Eiser betoogt dat niet verweerder, maar het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland het bevoegd gezag is. Verweerder was daarom niet bevoegd om de last onder bestuursdwang op te leggen.
6.1.
Uit artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, onder b, van het Bor volgt dat het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag is voor het verlenen van een milieuvergunning en om handhavend op te treden [3] , met betrekking tot inrichtingen ten aanzien waarvan dat in bijlage I, onderdeel C, is bepaald, voor zover het betreft activiteiten met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort. Niet in geschil is dat het hier een inrichting betreft die valt onder categorie 28.4 van bijlage I van het Bor, zodat de vraag is of een IPPC-installatie tot deze inrichting behoort. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) volgt dat bij deze beoordeling de feitelijke situatie ten tijde van het handhavingsbesluit bepalend is en niet – zoals bij vergunningverlening – het bewerkingsproces zoals omschreven in de vergunningaanvraag. [4] Wat eiser heeft aangegeven over de vergunde capaciteit voor opslag van batterijen, metaal en brandblussers is voor het bepalen of er sprake is van een IPPC-installatie in deze handhavingszaak dus niet van belang.
6.2.
De omschrijving van het begrip “IPPC-installatie” in artikel 1.1 van de Wabo bevat een verwijzing naar bijlage I van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE). In bijlage 1, hoofdstuk 5 bij de RIE staan de categorieën voor “afvalbeheer”. Onder 5.1 wordt de verwijdering of nuttige toepassing van gevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 10 ton per dag genoemd, onder 5.3 de verwijdering van ongevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 50 ton per dag of de nuttige toepassing met een capaciteit van meer dan 75 ton per dag, en onder 5.5 de tijdelijke opslag van niet onder punt 5.4 vallende gevaarlijke afvalstoffen met een totale capaciteit van meer dan 50 ton.
Eiser heeft niet onderbouwd dat de capaciteit van de installatie meer dan 10 ton per dag heeft bedragen. Integendeel, op de zitting heeft eiser aangegeven dat de installatie niet verder is gekomen dan een prototype om te kijken of het principe werkte. Nu niet meer dan 10 ton per dag aan afvalstoffen is verwijderd of nuttig toegepast, valt de installatie reeds daarom niet onder categorie 5.1 of 5.3.
De rechtbank is van oordeel dat de opslag ook niet valt onder categorie 5.5. Het blusschuim in een deel van de IBC’s bevat weliswaar PFOA/PFAS, maar uit de stukken en de toelichting van verweerder in de brief van 25 maart 2022 blijkt dat deze concentraties zodanig laag zijn dat het blusschuim niet is aan te merken als een “gevaarlijke afvalstof”, zoals gedefinieerd in artikel 1 van de RIE in samenhang met artikel 3 van Richtlijn 2008/98/EG en bijlage 3 bij deze richtlijn. De rechtbank kan daarom in het midden laten of de opslag op het perceel wel tijdelijke opslag betreft.
Omdat er geen sprake is van een IPPC-installatie heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hij bevoegd gezag is, en niet het college van gedeputeerde staten.
Het principe van ‘ééns bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ waar eiser op de zitting naar heeft verwezen ziet niet op de situatie dat de wettelijke bevoegdheidsverdeling wijzigt, zoals in dit geval door het vervallen van artikel 3.3a van het Bor op 1 januari 2014.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van een overtreding?
7. Eiser betoogt dat de IBC’s wel zijn ingedeukt maar niet lekken, zodat er geen sprake is van een overtreding. Dit blijkt volgens eiser ook niet uit de controlerapporten, behoudens één lekkage welke werd veroorzaakt door een kraantje van één IBC die werd opengedraaid. De IBC’s zijn volgens eiser dusdanig verpakt in een metalen omhulsel en vervolgens op pallets gezet dat deze, ook al stort een pallet in, niet kunnen worden beschadigd.
Eiser betoogt daarnaast dat de vergunningsvoorwaarde niet is overtreden.
7.1.
Voorschrift 1 van de vergunning van 31 juli 2012 luidt als volgt:
“De vergunninghouder moet altijd handelen overeenkomstig het bij de aanvraag d.d. 8 januari 2012 gevoegde AV-beleid en de AO/IC inclusief de (voor zover van toepassing) goedgekeurde aanvullingen.
Als criteria voor de opslag als zelfstandige activiteit wordt op pagina 24 van het A&V beleid en de AO/IC genoemd: Afvalstoffen die alleen worden opgeslagen moeten op een deugdelijke wijze in een geschikte verpakking, container of tank zijn verpakt. De verpakking moet bestand zijn tegen weersinvloeden en tegen de (afval)stoffen die er in zitten.
Voorschrift 2.2.4 van de vergunning van 4 mei 2010 luidt als volgt:
“In de inrichting mag niet meer aan afvalstoffen worden bewaard dan aangegeven in de aanvraag.”
De volgende afvalstoffen zijn vergund:
Last 1
7.2.
Eiser gebruikte IBC’s om blusschuim op te slaan. Een IBC bestaat uit een binnenblaas met bovenaan een deksel en onderaan een uitloopkraan omgeven door een metalen rasterwerk. Dit alles is bevestigd op een houten, kunststof of metalen pallet. Deze IBC’s hebben een capaciteit van 1.000 liter.
Op grond van de milieuvergunning is de opslag van 10 ton blusschuim toegestaan, zodat de opslag van (ongeveer) 10 volle IBC’s met blusschuim is toegestaan.
7.3.
Uit de (foto’s bij de) controlerapporten van 19 juli 2019, 2 augustus 2019, 14, 18, 22, 30 en 31 oktober 2019, 19 december 2019, 16 januari 2020 en 3 februari 2020 blijkt dat toezichthouders van verweerder hebben geconstateerd dat op het achterterrein van de inrichting in de open lucht meer dan 10 volle IBC’s werden opgeslagen. In het aanvullend verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat het ongeveer 1340 IBC’s betreft (dus 1.340 ton), wat door eiser niet is betwist. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding van voorschrift 2.2.4 van de milieuvergunning nu aanzienlijk meer dan 10 ton aan blusschuim werd opgeslagen. Dit betekent dat verweerder bevoegd was om handhavend op te treden tegen deze overtreding.
De beroepsgrond slaagt niet.
7.4.
De verwijzing door eiser naar de email van de vergunningverlener van de provincie Gelderland van 14 mei 2012 over de opslag van blusschuim en het betoog dat hij daaraan het vertrouwen kon ontlenen dat meer dan 10 ton blusschuim mocht worden opgeslagen, zal de rechtbank behandelen onder het kopje “vertrouwensbeginsel”.
Last 2 en 3
7.5.
Niet in geschil is dat het blusschuim op grond van voorschrift 1 in samenhang met het afvalstoffenbeleid op deugdelijke wijze in een geschikte verpakking moet zijn verpakt. IBC’s zijn een geschikte verpakking, mits het deugdelijke IBC’s zijn.
Uit de (foto’s bij de) controlerapporten blijkt dat toezichthouders van verweerder hebben geconstateerd dat van een groot aantal IBC’s het houten pallet is doorgezakt of vergaan en dat enkele kunststofpallets zijn gescheurd. Sommige IBC’s dreigen ook om te vallen. Er zijn ook foto's van IBC's met een kwetsbare kunststof aftapkraan die volgens de toezichthouder kan buigen of afbreken als de pallet waarop de IBC staat niet meer intact is, met als gevolg het risico dat vloeistof uit de IBC zal lekken.
Ook zijn meerdere IBC’s aangetroffen die vacuüm zijn gezogen, en zijn IBC’s aangetroffen die (deels) zijn leeggelopen. Op de klinkerverharding tussen de IBC’s is ook een onbekende vloeistof aangetroffen. Dit betrof geen hemelwater. Op de achterzijde van het perceel en in de achter het perceel liggende groenstrook is ook een vloeistof met schuimvorming aangetroffen. Op de foto’s is te zien dat de aanwezige begroeiing is afgestorven.
7.6.
De rechtbank is van oordeel dat uit de foto’s en de bevindingen van de toezichthouders afdoende blijkt dat een deel van de IBC’s beschadigd is, en dat enkele IBC’s ook zijn gaan lekken. Deze lekkage blijkt uit de markeringen van de vloeistofniveaus die de toezichthouders vanaf 20 december 2019 op IBC's hebben aangebracht om het (dalende) vloeistofniveau aan te duiden. Door deze lekkage is een deel van de inhoud op het terrein en in de groenstrook beland. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat een deel van de IBC’s niet langer is aan te merken als een deugdelijke wijze van verpakking, en dat voorschrift 1 is overtreden. Dit betekent dat er sprake is van een overtreding, zodat verweerder ook op dit punt bevoegd was om handhavend op te treden.
De beroepsgrond slaagt niet.
Overtreder en feitelijke macht
8. Eiser betoogt dat hij door het faillissement van [bedrijf] en een perceelsverbod door de derde-partij niet de zeggenschap heeft om activiteiten uit te oefenen op het perceel en het daardoor niet in zijn macht heeft om de overtredingen te (doen) beëindigen.
8.1.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2728) is de overtreder, gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift schendt. Dit is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt.
8.2.
Voor het antwoord op de vraag naar het overtrederschap is van belang tot wie de overtreden norm zich richt. Bij een overtreding van de milieuvergunning is van belang of eiser kan worden aangemerkt als drijver van de inrichting. Om als drijver van de inrichting te kunnen worden aangemerkt moet worden vastgesteld of eiser feitelijk zeggenschap had over de bedrijfsvoering. [5]
Vast staat dat eiser enig bestuurder, enig aandeelhouder en feitelijk leidinggevende was van [bedrijf] . Hij was ook het aanspreekpunt vanuit de gemeente. Verweerder stelt daarom zich terecht op het standpunt dat eiser feitelijk zeggenschap had over [bedrijf] en dat hij het daarom feitelijk en juridisch in zijn macht had om de overtredingen van de milieuvergunningen te (doen) beëindigen. Eiser is daarom aan te merken als overtreder.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
8.3.
Het betoog van eiser ziet daarnaast op de feitelijke macht om de overtreding te beëindigen. Deze feitelijke macht is bij een last onder bestuursdwang echter niet van belang.
Anders dan bij een dwangsomaanschrijving, is er bij een bestuursdwangaanschrijving geen sprake van een opgelegde verplichting die men moet kunnen nakomen, maar van een geboden gelegenheid om - ter voorkoming van het optreden van het bestuursorgaan zelf - maatregelen te treffen om de illegale situatie te beëindigen. Dit betekent dat ook als eiser het niet in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen, aan hem de last onder bestuursdwang kon worden opgelegd. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat verweerder heeft toegelicht dat het terrein in 2019 of 2020 weliswaar is afgezet vanwege de aangetroffen vervuiling en om de last te effectueren, maar dat eiser in overleg met verweerder wel het terrein kon betreden. Dit laatste is door eiser ook niet weerlegd.
De beroepsgrond slaagt niet.
Zijn lasten 2 en 3 onduidelijk?
9. Eiser betoogt dat lasten 2 en 3 onduidelijk zijn en dat de termijnen tegenstrijdig zijn.
9.1.
Verweerder heeft in het bestreden besluit I onderbouwd waarom is gekozen voor het opleggen van lasten 2 en 3. Beide lasten hebben tot doel dat het ondeugdelijk verpakte blusschuim alsnog veilig wordt bewaard, door het over te pompen in grote bassins op een vloeistofdichte opstelplaats op het terrein. Binnen 6 weken na bestreden besluit I moest eiser hiermee een aanvang maken en binnen 10 weken na dat besluit moest dit voltooid zijn.
De rechtbank is van oordeel dat de last voldoende duidelijk is en dat geen sprake is van een tegenstrijdige last. Eiser heeft niet nader onderbouwd waarom dit onduidelijk of tegenstrijdig zou zijn, zodat de beroepsgrond reeds daarom niet kan slagen.
Moet vanwege bijzondere omstandigheden van handhaving worden afgezien?
10. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Vertrouwensbeginsel
11. Eiser betoogt dat hij de adviezen van ambtenaren heeft opgevolgd en heeft gehandeld met instemming van het bevoegd gezag ten aanzien van de verleende vergunningen. Ter zitting is duidelijk geworden dat eiser doelt op twee emails van 14 mei 2012 tussen hem en de provincie. Op grond van deze mededelingen stelt eiser dat hij erop mocht vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden.
Eiser betoogt ook dat bij de uitgevoerde controles grove fouten gemaakt en hij verwijst ook naar de rapportage van Pro-Facto van 22 maart 2021.
11.1.
De rechtbank merkt de beroepsgrond aan als een beroep op het vertrouwensbeginsel voor wat betreft last 1.
Voor de bespreking van deze beroepsgrond hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Dat bestaat uit drie stappen.
De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.
11.2.
Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
11.3.
Voorafgaand aan vergunningverlening is contact geweest met een vergunningverlener van de provincie, en in de email van 14 mei 2012 staat het volgende: “Je mag 10 ton blusschuim innemen. Blusschuim dat eigen afval is wat vrijkomt bij het leeghalen van de brandblussers valt daar niet onder. Daaraan is geen limiet gesteld.”
Zoals de rechtbank heeft overwogen in overweging 7.2, mag op grond van de milieuvergunning van 31 juli 2012 maximaal 10 ton aan blusschuim worden opgeslagen, zodat deze mededeling feitelijk onjuist is.
11.4.
Zoals de voorzieningenrechter van deze rechtbank in de uitspraak van 25 september 2019 (ECLI:NL:RBGEL:2019:4298) reeds heeft overwogen, moet het e-mailbericht van 14 mei 2012 worden gelezen in de context van de aanvraag van [bedrijf] , te weten de opslag van 10 ton aan ingenomen blusschuim. Daarbij komt dat het e-mailbericht van de provincie een antwoord was op een e-mailbericht van [bedrijf] . Daarin schrijft een medewerker van [bedrijf] dat een grotere voorraad blusschuim nodig is als werkvoorraad voor de omgekeerde-osmose-machine die ongeveer 8 ton aan blusschuim per dag zou verwerken. Het antwoord van de provincie dat blusschuim wat vrijkomt bij het leeghalen van de brandblussers niet onder de toegestane opslag van 10 ton valt, moet ook in die context worden gelezen. Gelet op de context van de aanvraag en het e-mailbericht van [bedrijf] , mocht eiser er in redelijkheid niet op vertrouwen dat tot wel 1340 ton blusschuim, het 134-voudige van de in de vergunning toegestane hoeveelheid, mocht worden opgeslagen.
Een dergelijke hoeveelheid verhoudt zich ook niet tot de hoeveelheid brandblussers die eiser mocht opslaan. Uit de vergunning volgt immers een maximale opslag van 250 ton aan brandblussers. Ter zitting heeft eiser verklaard dat blusschuim ongeveer 60% van het gewicht vormt zodat deze maximale hoeveelheid brandblussers ongeveer 150 ton blusschuim oplevert. Die hoeveelheid aan ‘zelf verkregen’ blusschuim staat niet in verhouding tot de uiteindelijk opgeslagen hoeveelheid.
Ten slotte is in dit verband nog van belang dat het e-mailbericht van 14 mei 2012 is geschreven in reactie op het bericht van [bedrijf] dat een werkvoorraad nodig was in verband met het verwerken van blusschuim. Nadien is gebleken dat eiser, afgezien van een proefmodel, niet is gekomen tot het daadwerkelijk verwerken van dat blusschuim door middel van de omgekeerde-osmose-machine en dat het blusschuim langdurig werd opgeslagen. Dat een dergelijke opslag ongelimiteerd zou worden toegestaan kan niet uit het e-mailbericht worden afgeleid.
Eiser mocht er op basis van het e-mailbericht 14 mei 2012 dus niet op vertrouwen dat het (langdurig) opslaan van 1340 ton blusschuim toegestaan zou zijn. Reeds daarom faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel.
11.5.
Uit het rapport van Pro-Facto blijkt dat er fouten zijn gemaakt bij de handhaving van de milieuregels. Dat er fouten zijn gemaakt waardoor niet tijdig is gehandhaafd tegen het illegale gebruik door eiser vormt echter geen bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien. Het blijft de verantwoordelijkheid van eiser om te handelen conform de milieuvergunning.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie lasten onder bestuursdwang
12. Het beroep tegen het bestreden besluit I (de lasten onder bestuursdwang) is ongegrond.
Kostenverhaal
13. Eiser heeft niet aan de lasten voldaan binnen de gestelde begunstigingstermijn. Verweerder heeft daarom voor wat betreft lasten 2 en 3 bestuursdwang toegepast. Verweerder heeft dat gedaan door de afvalstoffen uit de IBC’s over te pompen in grote bassins op een vloeistofdichte opstelplaats op het perceel. De kosten die verweerder voor de uitvoering van de bestuursdwang heeft gemaakt zijn bij eiser in rekening gebracht. Deze kosten zijn gesteld op € 369.367,91 (inclusief btw) en als volgt gespecificeerd:
- huur vier bassins [bedrijf] (nota 20190227) € 20.370,35
- monteren bassins [bedrijf] (nota’s 20190152 en 20190209) € 7.804,50
- twee bassins gefaseerd opbouwen [bedrijf] (nota 20190228) € 1.603,25
- huur lekbakken [bedrijf] (nota 20190227) € 9.626,76
- monteren lekbakken [bedrijf] (nota’s 20190152 en 20190209) € 21.054,00
- afpompen hemelwater van terrein [bedrijf] (nota 20190228) € 266,20
- plaatsen en huur bufferbak voor hemelwater [bedrijf] € 2.280,85
(nota’s 20190228 en 20190244)
- stabilisatiezand [bedrijf] (nota 20190228) € 3.751,00
- maatregelen extreme vorstperiode [bedrijf] (nota 20190228) € 17.560,12
- voorbereidende werkzaamheden en verplaatsen IBC’s [bedrijf] € 44.515,37
(nota P21-0055/kostenopstelling DP2O-1 107)
- overpompen vloeistoffen [bedrijf] € 191.180,00
(nota’s P21-0056, P21-0081,P21-0109, P21-0145 en P21-0238)
- recycling materialen op locatie [bedrijf] (nota P21-0117) € 15.730,00
- camerabeveiliging Camsecured week 50 en 2 t/m 8 € 2.009,81
(nota’s 208226, 208258 en 208276)
- kosten alternatieve ruimte voor huurder HTM € 8.294,34
(nota’s F210130 en F210343)
- ambtelijke inzet ODA 2020 (nota 1313) € 4.092,22
- ambtelijke inzet ODA 2021 (nota 1314) € 8.571,64
- ambtelijke inzet gemeente (111 uur € 79,35 p/u + 21°h btw) € 10.657,50
(overzicht gemaakte uren Fase 1 Gemeente Doetinchem)
14. In artikel 5:25 van de Awb staat dat bestuursdwang en kostenverhaal als regel samengaan. Voor het maken van een uitzondering kan onder meer aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt kan worden gemaakt en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Ook andere bijzondere omstandigheden kunnen het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van het kostenverhaal. Daarnaast dient te worden afgewogen of de hoogte van de kosten van de bestuursdwang aanleiding geeft om daar geheel of gedeeltelijk van af te zien. Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3643).
15. Eiser betoogt dat hij nooit in staat is gesteld om aan de last te voldoen, en dat hij heeft voorgesteld om gebruik te maken van goedkopere mestopslagtanks. Volgens eiser heeft hij de adviezen van ambtenaren opgevolgd. Daarnaast zijn bij de door verweerder uitgevoerde controles grove fouten gemaakt zoals ook blijkt uit het onderzoeksrapport van Pro Facto.
15.1.
Verweerder heeft met betrekking tot de kosten van de opslagtanks aangegeven dat de opslag in kleinere (mest)opslagtanks niet mogelijk was vanwege de grote hoeveelheid IBC's op het perceel. Omdat deze tanks meer ruimte innemen dan de bassins, was op het perceel te weinig ruimte beschikbaar. Een groot deel van het perceel is ook aan derden is verhuurd. Het opslaan van de inhoud van de IBC's in mestopslagtanks was daarom geen reële optie.
Verweerder heeft ook betwist dat de opslag in mestopslagtanks goedkoper zou zijn geweest, en erop gewezen dat het niet alleen gaat om de kosten van de opslagvoorziening(en) maar ook om de kosten van het geschikt maken van de ondergrond en de handelingskosten.
De wijze van opslag heeft ook gevolgen voor de hoogte van de verwijderingskosten. Door het blusschuim in grote tanks op te slaan, ontstaat een homogeen mengsel. Dit vergroot de kansen op een kostenefficiënte verwerking, omdat de monstername eenvoudiger is en al het blusschuim dat in de opslagvoorziening aanwezig is op dezelfde wijze verwijderd en verwerkt kan worden, aldus verweerder.
15.2.
Eiser heeft dit standpunt niet gemotiveerd betwist en zijn betoog dat de kosten te hoog zijn omdat grote bassins duurder zouden zijn ook niet met concrete gegevens onderbouwd. De beroepsgrond kan reeds daarom niet slagen.
15.3.
De rechtbank is in het kader van de beroepsgronden tegen de last onder bestuursdwang reeds ingegaan op de beroepsgrond met betrekking tot de feitelijke onmacht. Ook de overige aangevoerde gronden zien niet op het kostenverhaalsbesluit en de daarin gespecificeerde kosten, maar op de last onder bestuursdwang. Op deze gronden is de rechtbank hiervoor al ingegaan.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie kostenverhaalsbesluit
16. Niet is gebleken van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de kosten van de bestuursdwang redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van eiser zouden moeten komen. Er bestaat dus geen aanleiding om af te wijken van de hoofdregel dat bestuursdwang en kostenverhaal samengaan. Eiser dient deze kosten van € 369.367,91 aan verweerder te vergoeden.
Het beroep tegen het bestreden besluit II (het kostenverhaalsbesluit) is ongegrond.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. A.L.M. Steinebach – de Wit en mr. G.M. van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
e. 1°.het oprichten,
2°.het veranderen of veranderen van de werking of
3°.het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk.
Artikel 2.3
Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
a. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
Artikel 2.4
1. Burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid.
2 Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, op de aanvraag beslissen ten aanzien van projecten die behoren tot een bij de maatregel aangewezen categorie projecten die van provinciaal belang zijn. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing slechts geldt in daarbij aangewezen categorieën gevallen.
(…).
Artikel 2.25
1. Een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.
In artikel 1 is de volgende definitie opgenomen van IPPC-installatie:
“installatie voor industriële activiteiten als bedoeld in bijlage I van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).”
Besluit omgevingsrecht
Artikel 3.3
1. Gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, zijn bevoegd te beslissen op:
(…)
b. overige aanvragen die betrekking hebben op activiteiten met betrekking tot inrichtingen die behoren tot een categorie ten aanzien waarvan dat in bijlage I, onderdeel C, is bepaald, voor zover het betreft activiteiten met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort.
Artikel 3.3a Bor (vervallen op 1-1-2014)
Gedeputeerde staten van de provincie waarin het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, zijn bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting type B of C als bedoeld in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, voor zover dit een inrichting is als bedoeld in categorie 28.4 of 28.5 van bijlage 1, onderdeel C, en voor die activiteiten op grond van artikel 2.2a een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de wet, is vereist.
Categorie 28.4 uit bijlage I bij het Bor
Gedeputeerde Staten zijn bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor:
a. het opslaan van de volgende afvalstoffen:
(…)
5°. van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen;
6°. andere dan de onder 1° tot en met 5° genoemde van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 1.000 m3 of meer;
b. het overslaan van van buiten de inrichting afkomstige:
1°.huishoudelijke afvalstoffen of van buiten de inrichting afkomstige bedrijfsafvalstoffen met een opslagcapaciteit ten aanzien daarvan van 1.000 m3 of meer;
2°.gevaarlijke afvalstoffen;
Richtlijn industriële emissies
In bijlage 1, hoofdstuk 5, staat het volgende:
“5.1. De verwijdering of nuttige toepassing van gevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 10 t per dag door middel van een of meer van de volgende activiteiten:
(…)
5.3.
a) De verwijdering van ongevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 50 t per dag door middel van een of meer van de volgende activiteiten, met uitzondering van de activiteiten bedoeld in Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater
(…)
b) Nuttige toepassing, of een combinatie van nuttige toepassing en verwijdering, van ongevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 75 t per dag
(…)
5.5.
Tijdelijke opslag van niet onder punt 5.4 vallende gevaarlijke afvalstoffen, in afwachting van een van de onder de punten 5.1, 5.2, 5.4 en 5.6 vermelde behandelingen, met een totale capaciteit van meer dan 50 t, met uitsluiting van tijdelijke opslag, voorafgaande aan inzameling, op de plaats van productie.”
In artikel 1 is de volgende definitie van “gevaarlijke afvalstof” opgenomen:
38. „ gevaarlijke afvalstoffen”: gevaarlijke afvalstoffen als omschreven in punt 2 van artikel 3 van Richtlijn 2008/98/EG;
In artikel 3 van de Richtlijn 2008/98/EG staat:
2. „ gevaarlijke afvalstof”: een afvalstof die een of meer van de in bijlage III genoemde gevaarlijke eigenschappen bezit.
In bijlage III staan de gevaarlijke eigenschappen van afvalstoffen:
H 1 „Ontplofbaar”: stoffen en preparaten die bij aanraking met een vlam kunnen ontploffen of voor stoten of wrijving gevoeliger zijn dan dinitrobenzeen.
H 2 „Oxiderend”: stoffen en preparaten die bij aanraking met andere stoffen, met name ontvlambare stoffen, sterk exotherm kunnen reageren.
H3-A „Licht ontvlambaar”:
— vloeibare stoffen en preparaten die een vlampunt beneden 21 °C hebben (zeer licht ontvlambare vloeistoffen inbegrepen), of
— stoffen en preparaten die, bij normale temperatuur aan de lucht blootgesteld, zonder toevoer van energie in temperatuur kunnen stijgen en ten slotte kunnen ontbranden, of
— vaste stoffen en preparaten die, door kortstondige inwerking van een ontstekingsbron, gemakkelijk kunnen worden ontstoken en na verwijdering van de ontstekingsbron blijven branden of gloeien, of
— gasvormige stoffen en preparaten die bij normale druk met lucht ontvlambaar zijn, of
— stoffen en preparaten die bij aanraking met water of vochtige lucht, licht ontvlambare gassen in een gevaarlijke hoeveelheid ontwikkelen.
H 3-B „Ontvlambaar”: vloeibare stoffen en preparaten die een vlampunt van ten minste 21 °C en ten hoogste 55 °C hebben.
H 4 „Irriterend”: niet-corrosieve stoffen en preparaten die door directe, langdurige, of herhaalde aanraking met de huid of de slijmvliezen een ontsteking kunnen veroorzaken.
H 5 „Schadelijk”: stoffen en preparaten die door inademing of door opneming via de mond of de huid gevaren van beperkte aard kunnen opleveren.
H 6 „Vergiftig”: stoffen en preparaten die door inademing of door opneming via de mond of de huid ernstige, acute of chronische gevaren en zelfs de dood kunnen veroorzaken (zeer giftige stoffen en preparaten inbegrepen).
H 7 „Kankerverwekkend”: stoffen en preparaten die door inademing of door opneming via de mond of de huid kanker veroorzaken of de frequentie van kanker kunnen doen toenemen.
H 8 „Corrosief”: stoffen en preparaten die bij aanraking een vernietigende werking op levende weefsels kunnen uitoefenen.
H 9 „Infectueus”: stoffen en preparaten die levensvatbare micro-organismen of hun toxinen bevatten waarvan bekend is of waarvan sterk wordt vermoed dat zij ziekten bij de mens of bij andere levende organismen veroorzaken.
H 10 „Vergiftig voor de voortplanting”: stoffen en preparaten die door inademing of door opneming via de mond of de huid niet-erfelijke misvormingen veroorzaken of de frequentie daarvan kunnen doen toenemen.
H 11 „Mutageen”: stoffen en preparaten die door inademing of door opneming via de mond of de huid erfelijke genetische schade veroorzaken of de frequentie daarvan kunnen doen toenemen.
H 12 Afvalstoffen die in contact met water, lucht of zuur vergiftig of zeer vergiftig gas ontwikkelen.
H 13 (*) „Sensibiliserend”: stoffen en preparaten die bij inademing of bij opneming via de huid aanleiding kunnen geven tot een zodanige reactie van hypersensibilisatie dat latere blootstelling aan de stof of het preparaat karakteristieke nadelige effecten veroorzaakt.
H 14 „Ecotoxisch”: afvalstoffen waarvan het gebruik onmiddellijk of na verloop van tijd gevaar voor één of meer sectoren van het milieu oplevert of kan opleveren.
H 15 Afvalstoffen die na verwijdering op de een of andere wijze een andere stof doen ontstaan (bijvoorbeeld een uitlogingsproduct) die een van de bovengenoemde eigenschappen bezit.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1
(…)
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt;
3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5:21
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:25
1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
2 De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.
3 Tot de kosten van bestuursdwang behoren de kosten van voorbereiding van bestuursdwang, voor zover deze zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd.
4 De kosten van voorbereiding van bestuursdwang zijn ook verschuldigd, voor zover als gevolg van het alsnog uitvoeren van de last geen bestuursdwang is toegepast.
5 Tot de kosten van bestuursdwang behoren tevens de kosten van vergoeding van schade ingevolge artikel 5:27, zesde lid.
6 Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast binnen vijf jaar nadat de bestuursdwang is toegepast.