Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 21/1787, 21/4238 en 21/4239
uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 oktober 2021 op het beroep en de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , hierna: [eiseres]
(gemachtigde: mr. W.J.E. van der Werf),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Sterk-Slot).
Procesverloop
21/4238 en 21/1787
In het besluit van 30 september 2020 (primaire besluit) heeft verweerder de aan [vergunninghouder] , [vergunninghouder] en [vergunninghouder] verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor het hebben van een motorbrandstofpunt aan de zuidzijde van de [locatie] ter hoogte van km [locatie] in de gemeente [woonplaats] , ingetrokken.
In het besluit van 17 februari 2021 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van [eiseres] tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
[eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
21/4239
In het besluit van 30 augustus 2021 (bestreden besluit 2) heeft verweerder aan [eiseres] een last onder dwangsom opgelegd.
[eiseres] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
In alle zaken
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 7 oktober 2021 op verzoek van de gemachtigde van [eiseres] gevoegd op zitting behandeld. Namens [eiseres] zijn verschenen [eiseres] , [eiseres] en [eiseres] , bijgestaan door de gemachtigde. Namens verweerder zijn verschenen, J.W.A Derksen, R.J.T. Vos, mr. B.S. Ten Kate en mr. P. Vellinga, bijgestaan door de gemachtigde.
Overwegingen
In de zaken 21/4238 en 21/1787
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Inleiding
2. Verzoekster exploiteert op basis van een aan [vergunninghouder] verleende Wbr-vergunning en een (onder)huurovereenkomst met [vergunninghouder] een tankstation met shop onder de naam ' [bedrijf] [locatie] ' op de gelijknamige verzorgingsplaats langs de [locatie] ter hoogte van [woonplaats] . In verband met het project VIA15 waarvoor op 16 maart 2017 het Tracébesluit A15/A12 Ressen- [locatie] is gepubliceerd, is de verzorgingsplaats met brandstoffenverkooppunt [bedrijf] [locatie] in het Tracébesluit opgenomen als ‘te amoveren object’. Het Tracébesluit voorziet namelijk in het doortrekken van de A15 en het verbreden van delen van de A12 en de A15 en daarvoor ligt het brandstoffenpunt op de locatie [locatie] in de weg. Om het terrein vrij van bebouwing en vergunde activiteiten op te kunnen leveren voor de realisering van het project VIA15 heeft verweerder onder meer de aan [vergunninghouder] verleende Wbr-vergunning ingetrokken met ingang van 1 januari 2021. Het bezwaar van verzoekster tegen dit besluit is niet-ontvankelijk verklaard omdat verzoekster volgens verweerder slechts een afgeleid belang heeft.
Is [eiseres] belanghebbende?
3. [eiseres] betoogt dat haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Anders dan verweerder stelt heeft [eiseres] niet slechts een afgeleid belang bij de intrekking van de Wbr-vergunning, maar ook een eigen zelfstandig belang in haar hoedanigheid als exploitant. [eiseres] beroept zich daarbij op de conclusie van raadsheer advocaat generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 7 november 2018. [1] [eiseres] ondervindt als gevolg van de intrekking directe (financiële) gevolgen. Het gaat dan onder meer om gederfde inkomsten, het overplaatsen of ontslaan van werknemers en de ontmanteling van het tankstation. Ook loopt haar materiële belangenpositie niet gelijk met die van [vergunninghouder] en heeft [vergunninghouder] een aan [eiseres] tegengesteld belang bij de intrekking van de vergunning, namelijk het kunnen innen van een schadevergoeding. Verder wordt [eiseres] door de intrekking aangetast in haar rechtspositie in de onteigeningsprocedure waarin het (onder)huurrecht van [eiseres] als zodanig door de Staat is erkend.
3.1.
Verweerder heeft eveneens verwezen naar de conclusie van Widdershoven. Omdat sprake is van een contractuele relatie tussen [vergunninghouder] als verhuurder van het motorbrandstoffenverkooppunt ‘ [locatie] ’ en [eiseres] is sprake van een afgeleid belang dat parallel loopt met het belang van [vergunninghouder] . [eiseres] heeft geen eigen zelfstandig (vermogens)belang dat los staat van het contractuele belang. Het belang van [eiseres] is niet tegengesteld aan dat van [vergunninghouder] en [eiseres] heeft dus geen zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming, aldus verweerder.
3.2.
Voor zover [eiseres] zich op het standpunt stelt dat zij op basis van de in de conclusie van Widdershoven geformuleerde uitgangspunten, die nadien in de rechtspraak ook zijn aanvaard, als belanghebbende bij het primaire besluit moet worden aangemerkt, volgt de voorzieningenrechter haar daarin niet.
3.3.
In deze conclusie is als uitgangspunt geformuleerd dat de derde toegang moet hebben tot de bestuursrechter en dus als belanghebbende moet worden aangemerkt als hij door het besluit wordt geraakt in een recht of een rechtens beschermd belang. Widdershoven heeft een vijftal vuistregels geformuleerd voor de toepassing van het leerstuk van het afgeleid belang. Partijen beroepen zich op de eerste vier vuistregels.
Ingevolge vuistregel 1 is een afgeleid belang niet aan de orde als de derde (daarnaast) een eigen zelfstandig belang bij het besluit heeft. Dat eigen belang kan bestaan in een andere hoedanigheid, vanwege de reële mogelijkheid van schending van zijn aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang en mogelijk ook in andere gevallen.
Ingevolge vuistregel 2 moet een afgeleid belang de derde niet worden tegengeworpen als zijn belang bij een besluit materieel niet parallel loopt met dat van eerst betrokkene.
Ingevolge vuistregel 3 moet een afgeleid belang de derde niet worden tegengeworpen als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangenpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt.
Ingevolge vuistregel 4 kan een afgeleid belang aan de derde worden tegengeworpen als zijn belang parallel loopt met dat van de eerst betrokkene en zijn belang uitsluitend via een contractuele relaties met die eerst berokken bij het besluit betrokken is.
3.3.1.
De Wbr-vergunning is vergund aan [vergunninghouder] De (gebruiks)rechten die [vergunninghouder] heeft uit hoofde van onder meer deze vergunning mogen door [eiseres] worden uitgevoerd op basis van haar huurovereenkomst met [vergunninghouder] De vergunning is nadien niet op naam gezet van [eiseres] . Zonder de overeenkomst met [vergunninghouder] zou [eiseres] geen enkel belang hebben bij de Wbr-vergunning of andere daarop betrekking hebbende rechten. De later aan [eiseres] verleende vergunningen voor het ‘omkleuren’ van het tankstation en het ‘keuren’ van brandstoftanks maken dit niet anders, omdat dit gaat om materieel uitgewerkte vergunningen en [eiseres] niet heeft onderbouwd dat die vergunningen alleen kunnen worden verstrekt aan de houder van de Wbr-vergunning. Uit de ‘omkleur’ en ‘keur’ vergunning blijkt ook niet dat de Wbr vergunning van [vergunninghouder] is ingetrokken of van naam is gewijzigd. Dat het voor een ieder duidelijk was dat [vergunninghouder] de Wbr-vergunninghouder was blijkt ook wel uit de verklaring van [eiseres] ter zitting dat zij weliswaar aan verweerder opgave doet van het aantal afgenomen liters brandstof, maar dat verweerder daarover vervolgens afrekent met [vergunninghouder] en niet met [eiseres] . Dat [eiseres] , zoals zij stelt, ook zonder het contract met [vergunninghouder] nog gebruik maakt van het brandstofpunt maakt dat niet ook niet anders. [eiseres] gebruikt het terrein op dit moment nog wel, maar niet op grond van de ingetrokken Wbr-vergunning en evenmin op grond van een huurovereenkomst met [vergunninghouder] De omstandigheid dat een niet-belanghebbende zich niet neerlegt bij een besluit, maakt haar niet alsnog belanghebbend, maar vormt slechts reden voor handhaving. Op grond van vuistregel 4 leidt het voorgaande tot de conclusie dat sprake is van een afgeleid belang.
3.3.2.
De drie overige vuistregels vormen geen reden om daar anders over te denken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is geen sprake van een situatie als bedoeld in vuistregel 1, omdat [eiseres] naast het contractuele belang geen eigen belang heeft. Zowel [vergunninghouder] als [eiseres] hebben belang bij het kunnen exploiteren van het brandstofpunt. Dat [vergunninghouder] dit gebruiksrecht contractueel heeft doorgegeven aan [eiseres] en dus zelf huuropbrengsten krijgt, terwijl [eiseres] exploiteert, maakt niet dat zij andere belangen hebben. [eiseres] stelt verder dat zij inmiddels een eigen, van [vergunninghouder] afwijkend, belang heeft omdat [vergunninghouder] een overeenkomst met verweerder heeft gesloten en er dus belang bij heeft dat de vergunning wordt ingetrokken. [eiseres] heeft er juist belang bij dat deze vergunning blijft bestaan. Dit betekent echter niet dat [vergunninghouder] en [eiseres] ineens ander belangen hebben. Het betekent alleen maar dat [vergunninghouder] het belang dat zij heeft bij het kunnen exploiteren van een brandstofpunt, op een andere manier heeft behartigd.
3.3.3.
Er is ook geen sprake van een situatie als bedoeld in vuistregel 2. [eiseres] en [vergunninghouder] hebben beide hetzelfde materiele belang, namelijk het te gelde kunnen maken van de vergunning. Dat [eiseres] daar meer bij betrokken is dan [vergunninghouder] volgt de voorzieningenrechter niet. Het belang van [eiseres] bij die vergunning is ook niet veel groter dan dat van [vergunninghouder] , zoals zij stelt. Het contract van [eiseres] zou, wanneer het brandstoffenpunt niet zou worden opgeheven, immers eind december 2021 eindigen, zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) ook heeft geoordeeld [2] . [eiseres] heeft dus maar een beperkt belang bij voortzetting, omdat niet duidelijk is of zij ook na 31 december 2021 nog rechten zou hebben gehad. Tijdens de zitting is door [eiseres] betoogd dat zij een groot belang heeft bij de intrekking van de Wbr-vergunning omdat het al bezitten van een concessie/recht veel waard is. Dat ziet echter op recht van [vergunninghouder] en duidt er juist op dat [vergunninghouder] een groot belang had bij het kunnen voortzetten van het gebruik van het brandstofpunt en dus niet [eiseres] wiens rechten op grond van de overeenkomst met [vergunninghouder] per 31 december 2021 zouden eindigen.
3.3.4.
Tot slot is naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenmin sprake van een situatie als bedoeld in vuistregel 3. [eiseres] betoogt in dit verband dat verweerder misbruik maakt van de mogelijkheid om de Wbr-vergunning in te trekken omdat dit de belangen van [eiseres] nadelig zou beïnvloeden in de onteigeningsprocedure. De civiele onteigeningsprocedure staat los van deze bestuursrechtelijke procedure en niet duidelijk is of de uitkomst van deze procedure consequenties heeft in de onteigening. Dat [eiseres] in de onteigeningsprocedure heeft mogen tussenkomen doet hier niet ter zake omdat artikel 3 van de Onteigeningswet een ander toetsingskader kent. De positie van [eiseres] in de onteigeningsprocedures is ook niet los te zien van [vergunninghouder] , want zij is immers toegelaten tot de procedure op grond van haar overeenkomst met [vergunninghouder] Dit maakt haar positie niet onderscheidend van die van [vergunninghouder] Dat sprake is van misbruik door verweerder door de Wbr-vergunning in te trekken volgt de voorzieningenrechter niet. Verweerder heeft al in de overeenkomst die hij in 2019 met [vergunninghouder] heeft gesloten opgenomen dat de Wbr-vergunning per 1 januari 2021 zou worden ingetrokken. Die intrekking was voor [vergunninghouder] ook de reden om, op 21 augustus 2019, de huurovereenkomst met [eiseres] per 1 januari 2021 op te zeggen. Aangezien al in 2019 duidelijk was dat de Wbr-vergunning per 1 januari 2021 zou worden ingetrokken, kan niet worden volgehouden dat die intrekking is ingegeven door (de door [eiseres] gestelde) moeilijkheden in het onteigeningstraject.
3.3.5.
Dat verweerder in de voorfase van het intrekkingsbesluit de belangen wel heeft meegewogen maakt evenmin dat [eiseres] nu als belanghebbende moet worden aangemerkt. De voorzieningenrechter moet ambtshalve beoordelen of iemand al dan niet terecht als belanghebbende is aangemerkt en het staat verweerder vrij in de voorfase te verkennen wie als belanghebbende bij het besluit moeten worden aangemerkt.
Conclusie
4. Verweerder heeft [eiseres] terecht niet als belanghebbende aangemerkt bij primaire besluit en haar bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is ongegrond.
5. Omdat het beroep ongegrond is bestaat er geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
In de zaak 21/4239
Inleiding
6. In bestreden besluit 1 heeft verweerder aangegeven dat [eiseres] het brandstoffenverkooppunt [locatie] tot uiterlijk 1 juni 2021 mag exploiteren. Op 2 juni 2021 heeft een toezichthouder van verweerder geconstateerd dat [eiseres] de exploitatie niet heeft gestaakt. Op 17 juni 2021 heeft verweerder [eiseres] een voornemen gestuurd om haar een last onder bestuursdwang op te leggen.
6.1.
Op 23 augustus 2021 heeft een toezichthouder van verweerder weer geconstateerd dat [eiseres] de exploitatie van het brandstoffenpunt niet heeft gestaakt. Bij bestreden besluit 2 heeft verweerder [eiseres] vervolgens een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder vergunning gebruik maken van een waterstaatswerk. [3] Daarbij is [eiseres] aangezegd de exploitatie van het brandstoffenverkooppunt [locatie] te staken en gestaakt te houden met een begunstigingstermijn van vier weken. Indien [eiseres] de exploitatie niet gestaakt heeft zal verweerder de exploitatie onmogelijk maken door het plaatsen van barrières en verwijsborden en zullen de kosten voor de last bij [eiseres] in rekening worden gebracht. Naar aanleiding van deze procedure heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de zitting van de voorzieningenrechter.
7. Tussen partijen is niet in geschil dat [eiseres] belanghebbende is bij het bestreden besluit 2, nu de last onder dwangsom aan haar is gericht.
Is sprake van een overtreding?
8. Zoals overwogen in de procedures hiervoor met zaaknummers 21/1787 en 21/4238 staat vast dat de Wbr-vergunning is ingetrokken. Dit betekent dat [eiseres] zonder vergunning gebruik maakt van een waterstaatwerk en daarmee artikel 2 van de Wbr overtreedt. Verweerder is dan ook in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
Moet verweerder afzien van handhaving?
9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
Zicht op legalisatie
10. Verweerder heeft meermaals aangegeven dat er geen nieuwe Wbr-vergunning zal worden verleend. Er is dan ook geen concreet zicht op legalisatie.
Bijzondere omstandigheden
11. [eiseres] begrijpt dat zij uiteindelijk haar exploitatie zal moeten staken, maar zij heeft er groot belang bij om die exploitatie zo lang als mogelijk voort te zetten. [eiseres] betwist dat verweerder er belang bij heeft om de exploitatie nu al te staken, omdat het Tracébesluit nog niet onherroepelijk is en dat gelet op de tussenuitspraak van de Afdeling [4] ook nog wel enige tijd kan duren. Verweerder heeft ook als gevolg van die uitspraak van de Afdeling toegezegd géén onomkeerbare werkzaamheden te zullen uitvoeren. Het afbreken van een motorbrandstoffenpunt is onomkeerbaar. Ook wil [eiseres] dat de uitkomst van de onteigeningsprocedure wordt afgewacht en wil zij daarna nog een termijn krijgen om het tankstation te ontmantelen, af te breken en haar werknemers elders onder te brengen dan wel te ontslaan.
11.1.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat er wel belang bestaat bij het staken van de exploitatie van het brandstoffenpunt op korte termijn. Voordat met de uitvoering van het Tracébesluit kan worden begonnen moet de grond eerst bouwrijp worden gemaakt. Daar gaan verschillende fasen aan vooraf zoals bijvoorbeeld bodemonderzoek en afhankelijk van de uitkomst daarvan sanering van de grond. Het bodemonderzoek is alleen mogelijk middels het doorboren van de vloeren en dat kan niet zolang het brandstoffenpunt nog in bedrijf is, want dan loopt verweerder risico op verontreiniging van de bodem. Ook zijn er contracten gesloten met aannemers waar verweerder aan gebonden is. Verweerder heeft weliswaar aangegeven geen onomkeerbare werkzaamheden te verrichten, maar heeft daarbij ook aangegeven wel voorbereidende werkzaamheden te zullen verrichten waaronder grondonderzoek.
11.2.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder met deze toelichting voldoende onderbouwd dat zij er belang bij heeft om ruim voordat het Tracébesluit onherroepelijk is over het terrein te beschikken. Van verweerder kan gelet op dit belang niet worden gevraagd te wachten tot de onteigeningsprocedure is afgerond. In de onteigeningsprocedure is immers bepaald dat pas na het onherroepelijk worden van het Tracébesluit vonnis zal worden gewezen. Verder in aanmerking genomen dat verzoeker na het wijzen van dat onteigeningsvonnis nog een ontruimingstermijn vraagt en dat op dat moment mogelijk ook weer andere procedures zullen volgen, houdt dit alles in dat waarschijnlijk pas lang na het onherroepelijk worden van het Tracébesluit ontruimd kan worden. De voorzieningenrechter ziet ook geen andere redenen om [eiseres] een langere termijn voor de exploitatie te geven. Het is weliswaar onduidelijk of en wanneer het Tracébesluit definitief wordt, maar de mogelijkheid bestaat dat het akkoord door de Afdeling op het Tracébesluit minder lang op zich laat wachten en verweerder heeft voldoende toegelicht dat de voorbereidende werkzaamheden dan moeten zijn afgerond. Daarbij acht de voorzieningenrechter ook van belang dat [eiseres] al sinds 1 januari 2021 zonder vergunning het brandstoffenpunt exploiteert, verweerder al een akkoord heeft met [vergunninghouder] en ook niet duidelijk is of er nog wel een huurrelatie tussen [eiseres] en [vergunninghouder] bestaat, nu [vergunninghouder] de huurovereenkomst per 1 januari 2021 heeft opgezegd en sinds 1 januari 2021 ook geen huurpenningen meer van [eiseres] incasseert. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen reden van verweerder te verlangen dat hij op grond van bijzondere omstandigheden van handhaving afziet.
Conclusie
12. Het bezwaar heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter ziet wel aanleiding om de begunstigingstermijn te verlengen omdat [eiseres] anders slechts enkele dagen heeft om aan de last te voldoen. Omdat [eiseres] de gelegenheid moet hebben het personeel en potentiële klanten te informeren zal de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn verlengen tot één week na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
12.1.
De toewijzing van het verzoek wat betreft de begunstigingstermijn vindt uit coulance plaats. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
In de zaken 21/1787 en 21/4238
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
In de zaak 21/4239
- wijst het verzoek toe voor zover het de begunstigingstermijn betreft en verlengt deze tot één week na de datum van deze uitspraak;
- wijst het verzoek voor het overige af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. C.G.M. Kosman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2021.
De griffier en de voorzieningenrechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.