Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/7032
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. T. Segers),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: A.M. Pelgrim en V.P.J. Kin).
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2017 heeft verweerder aan eiseres boetes opgelegd wegens overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) en bepaald dat inspectiegegevens openbaar worden gemaakt.
Bij besluit van 28 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2020. Namens eiseres zijn verschenen [eiseres] , [eiseres] en de gemachtigde van eiseres. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waarover gaat deze uitspraak?
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de aan eiseres opgelegde boetes wegens overtreding van het Arbobesluit en de openbaarmaking van de inspectiegegevens. De rechtbank beoordeelt dit aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de zogenoemde beroepsgronden.
1.1.
Aan eiseres zijn drie boetes opgelegd. In de beroepsgronden bestrijdt eiseres de boetes die zijn opgelegd wegens overtreding van artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit en van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. Omdat eiseres haar beroepsgronden niet richt tegen de boete opgelegd wegens overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit, beoordeelt de rechtbank die boete niet.
1.2.
Verweerder heeft de rechtbank bij brief van 21 september 2020 meegedeeld dat hij, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 mei 2018 [1] , de boete voor de overtreding van artikel 4.45 van het Arbobesluit niet langer handhaaft. Het beroep is alleen al daarom voor zover gericht tegen die boete gegrond.
1.3.
Dit betekent dat de rechtbank hierna alleen de boete beoordeelt die is opgelegd wegens overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit en de openbaarmaking van de inspectiegegevens.
1.4.
In de bijlage bij deze uitspraak staan de wetsartikelen die op deze zaak van toepassing zijn. Het gaat hier om de bepalingen zoals deze luidden op de datum van het bestreden besluit. Van artikel 7.32d, tweede lid, van het Arbobesluit is de tekst opgenomen zoals dit artikel luidt sinds 1 juli 2020. Omdat bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, de voor de verdachte gunstigste bepalingen worden toegepast, en het hier om een wijziging van de tekst ten gunste van eiseres betreft, gaat de rechtbank bij haar toetsing uit van de tekst van dit artikel zoals deze vanaf 1 juli 2020 luidt. [2]
Waarom heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd?
2. Op 11 juli 2017 heeft een tweetal arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW een inspectie verricht op de locatie aan de [locatie ] te [woonplaats], waar door eiseres asbestsaneringswerkzaamheden, in de vorm van het verwijderen van asbestdakplaten van stallen, werden verricht. De inspecteurs hebben hun bevindingen neergelegd in het boeterapport van 31 juli 2017. In het rapport is, samengevat en voor zover nu nog van belang, vermeld dat de inspecteurs hebben geconstateerd dat werknemers van eiseres werkzaamheden uitvoerde vanuit een werkbak die aan een torenkraan hing, die niet is bestemd of ingericht voor het vervoer van personen.
2.1.
Verweerder heeft eiseres op grond van de bevindingen in het boeterapport boetes opgelegd wegens overtreding van een drietal bepalingen van het Arbobesluit, waaronder een boete wegens overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit door het gebruik van de torenkraan die volgens de handleiding van de torenkraan niet geschikt is voor vervoer van personen, en waarbij geen uitzonderingbepaling van toepassing is. De hoogte van deze boete is daarbij met een verlaging wegens de omvang van het bedrijf van eiseres en een verhoging wegens recidive vastgesteld op € 5.400.
Is sprake van een overtreding van artikel 7.18, vierde lid van het Arbobesluit?3. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit omdat de uitzondering als opgenomen in artikel 7.23d, vierde lid, van het Arbobesluit hier van toepassing is.
3.1.
Verweerder stelt dat de uitzondering, zoals opgenomen in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit, zich hier niet voordoet. Eiseres heeft artikel 7:18, vierde lid, van het Arbobesluit overtreden door bij de saneringswerkzaamheden gebruik te maken van een torenkraan, terwijl niet is gebleken dat er geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar waren om de plaats waar de werkzaamheden werden verricht veilig te bereiken.
3.2.
Eiseres heeft het bepaalde in artikel 7:18, vierde lid, van het Arbobesluit overtreden terwijl de uitzondering als bedoeld in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit zich hier niet voordoet. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank namelijk niet aannemelijk gemaakt dat er geen andere meer geëigende middelen of werkmethoden beschikbaar waren om de plaats waar de werkzaamheden werden verricht veilig te bereiken. Verweerder heeft als voorbeelden van zulke meer geëigende middelen of werkmethoden gewezen op het gebruik van een verreiker, die ook op het werk aanwezig was, het gebruik van dakladders of sanering van binnenuit. Weliswaar stelt eiseres dat met een verreiker niet alle te saneren daken konden worden bereikt, maar daar staat tegenover dat in ieder geval de daken waar de medewerkers werkzaamheden aan verrichtten toen de inspectie plaatsvond, wel met een verreiker konden worden bereikt. Anders dan eiseres stelt, gaat het hier niet om een dusdanig verwaarloosbare oppervlakte dat van haar niet kon worden verlangd andere middelen in te zetten. Want uit het boeterapport (bijlagen 3 en 14) blijkt dat de werkzaamheden bestonden uit het verwijderen van asbest golfplaten van 6.812 m². Op de zitting is verklaard dat ongeveer 10% daarvan bereikbaar was met een verreiker, oftewel 681 m². Dat is niet een verwaarloosbare oppervlakte. Nu dat deel op zichzelf beschouwd bereikbaar was met een verreiker, en op dat deel werkzaamheden werden uitgevoerd toen verweerder de overtreding constateerde, kan al niet gesteld worden dat er geen andere meer geëigende middelen beschikbaar waren dan een torenkraan. Op de zitting heeft eiseres verklaard dat zij de torenkraan, gelet op de hoge kosten die met de investering zijn gemoeid, niet werkloos kan laten staan. Verder zouden de kosten bij sanering van binnenuit zo hoog oplopen dat de boer om wiens staldaken het gaat, de opdracht tot sanering niet zou hebben gegeven. Dit zijn echter financieel-economische redenen. In elk geval is hiermee niet afdoende uitgelegd waarom, vanuit het oogpunt van arbeidsomstandigheden, geen andere middelen of werkmethoden beschikbaar waren. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is de opgelegde boete evenredig?
4. Op de zitting heeft eiseres erkend dat als het gebruik van de torenkraan een overtreding is van het Arbobesluit, zij niet heeft voldaan aan de matigingsgronden als vervat in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. De beroepsgronden die op de matigingsgronden betrekking hebben, behoeven daarom geen bespreking.
4.1.
Eiseres stelt wel dat de boete niet evenredig is omdat er sprake is van samenloop. Er is namelijk een boete opgelegd voor zowel overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit als voor overtreding van artikel 7:18, vierde lid, van het Arbobesluit. Deze overtredingen staan in nauw verband met elkaar en komen wat de strekking betreft nauw overeen. Want beide bepalingen zien op het voorkomen van onjuist gebruik van de torenkraan, althans op het gebruik van de torenkraan op een andere wijze of plaats dan waarvoor zij is ingericht en bestemd. Er is sprake van cumulatie van boetes.
4.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Er is geen sprake van samenloop en cumulatie van boetes. Het gaat hier om gedragingen die twee voorschriften overtreden, waarbij van overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een boete kan worden opgelegd [3] .
Welke consequentie heeft de overtreding van de redelijke termijn?
5. Eiseres voert aan dat de redelijke termijn is overschreden en dat de boete daarom moet worden verlaagd.
5.1.
De rechtbank matigt de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden als de duur van de totale procedure onredelijk lang is. In geval van een bestraffende sanctie is deze termijn overschreden indien de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar na verzending van de boetekennisgeving aan eiseres uitspraak doet. De boetekennisgeving is verzonden op 15 augustus 2017, zodat de redelijke termijn is overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn bedraagt op het moment van deze uitspraak meer dan 12 maanden. De rechtbank vermindert daarom de opgelegde boete met 15%.
Wat betekent dit voor deze zaak?
6. Het beroep is gegrond voor zover gericht tegen de boete voor overtreding van het bepaalde in artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit en de openbaarmaking van inspectiegegevens (zie 1.2). Verder treft de beroepsgrond over de matiging van de boete wegens overtreding van de redelijke termijn doel (zie onder 5.1). Omdat deze laatste grond ziet op alle opgelegde boetes, vernietigt de rechtbank het gehele bestreden besluit en herroept zij het gehele besluit van 27 oktober 2017.
7.1.
Omdat het bestreden besluit wordt vernietigd, neemt de rechtbank zelf een beslissing over het opleggen van de boete. [4] De rechtbank stelt vast dat eiseres artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit en artikel 7:18, vierde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. Dit leidt tot een boete van € 3.600 respectievelijk € 5.400. Gelet op 5.1 wordt de totale boete van € 9.000 met 15% (€ 1.350) verminderd. Daarom bedraagt de boete die aan eiser wordt opgelegd € 7.650.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht dat eiseres heeft betaald aan haar vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet deze betalen. De vergoeding wordt als volgt berekend. Voor de bijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en is naar de zitting op de rechtbank gekomen. Het gaat om vier handelingen met een waarde van € 525 per handeling. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Toegekend wordt € 2.100.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit 27 oktober 2017;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 7.650;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres van € 2.100.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. M. Ichoh, rechters, in tegenwoordigheid van R. van Diest, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: .
griffier
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage.
Wettelijk kader.
Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]
[…]
Artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
[…]
Artikel 16 van de Arbeidsomstandighedenwet.
[…]
10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
[…]
Artikel 33 van de Arbeidsomstandighedenwet.
[…]
2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het niet naleven van de artikelen 6, eerste lid, tweede volzin, en 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
[…]
Artikel 4.45 van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
1. De concentratie van asbestvezels in de lucht wordt zo laag mogelijk onder de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, gehouden.
2. Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen:
a. de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt;
[…].
Artikel 7.3 van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
[…].
2. Om te voorkomen dat het gebruik van arbeidsmiddelen gevaren voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers oplevert, worden de arbeidsmiddelen die op de arbeidsplaats ter beschikking van de werknemers worden gesteld, uitsluitend gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij zijn ingericht en bestemd.
[…].
Artikel 7.18 van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
[…].
4. Met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, worden in de plaats van of tezamen met goederen geen personen vervoerd.
[…]
Artikel 7.23d van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
1. In dit artikel wordt verstaan onder:
a. werkbak: een bak waar vanuit arbeid kan worden verricht en die rondom is voorzien van hekwerken waarmee wordt voorkomen dat een persoon op hoogte uit de bak kan klimmen of vallen;
b. werkplatform: een platform waar vanuit arbeid kan worden verricht en dat met uitzondering van één zijde is voorzien van hekwerken of waarvan het hekwerk aan een zijde kan worden geopend en waarmee het valgevaar van een persoon op hoogte vanaf het werkplatform wordt voorkomen.
2. Artikel 7.18, vierde lid, is niet van toepassing op arbeid verricht door personen vanuit een werkbak die of een werkplatform dat is gekoppeld aan een hijswerktuig, indien vanuit de werkbak of het werkplatform werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken.
3. Het is verboden aan te vangen met de werkzaamheden, bedoeld in het tweede lid, alvorens:
a.in een door een werkgever opgesteld schriftelijk werkplan dat door een veiligheidskundige als bedoeld in artikel 2.7 is getoetst, is geoordeeld en vastgelegd dat, rekening houdend met de aard en de inrichting van het bouwwerk waar de werkzaamheden zullen worden verricht en de gegeven omgevingsfactoren, geen andere veilige werkwijze mogelijk is; en
b.in het werkplan tevens door die veiligheidskundige is geoordeeld en vastgelegd dat op de locatie waar de werkzaamheden zullen plaatsvinden, die werkzaamheden overeenkomstig het werkplan veilig kunnen worden verricht.
4. Onverminderd artikel 4.47c worden werkzaamheden waarbij gebruik wordt gemaakt van een werkbak of een werkplatform uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden door de werkgever gemeld aan de toezichthouder. De melding bevat ten minste een beknopte beschrijving van:
a. de locatie waar de werkzaamheden worden verricht;
b. het aantal betrokken personen; en
c. de datum en het tijdstip waarop de werkzaamheden aanvangen, alsmede de duur ervan.
5. Bij ministeriele regeling kan worden bepaald in welke bijzondere spoedeisende situaties de melding, in afwijking van het vierde lid, op een ander tijdstip kan plaatsvinden.
6. De op grond van het vierde lid gemelde gegevens kunnen worden ingezien door de ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging, of bij het ontbreken daarvan, door de belanghebbende werknemers.
7. Bij toepassing van het tweede lid worden uitsluitend werkbakken of werkplatforms gebruikt waarbij de volle belasting van de werkbak of het werkplatform en het bijbehorend hijsgereedschap niet meer bedraagt dan 25% van de maximale werklast van de hijskraan, tenzij er een technische voorziening is getroffen die de werklast begrenst op 50% of minder van de maximale werklast die met de hijskraan kan worden gehesen.
8. Bij toepassing van het tweede lid is de bedieningsplaats van het hijswerktuig permanent bemenst.
9. Bij toepassing van het tweede lid wordt de werkbak of het werkplatform op hoogte niet verlaten door de personen die zich daarop bevinden en niet betreden door de personen die zich buiten de werkbak of het werkplatform bevinden.
10. Bij toepassing van het tweede lid geldt ten aanzien van de hijskraan die in combinatie met een werkbak of werkplatform wordt gebruikt, dat:
a. met een mobiele hijskraan, waaraan een bemande werkbak of een bemand werkplatform is bevestigd, niet wordt gereden;
b. met een op een kraanbaan rijdende hijskraan met een bemande werkbak of een bemand werkplatform met een snelheid van maximaal 2,5 km/uur wordt gereden;
c. de snelheid waarmee de last verticaal wordt verplaatst, de hoeksnelheid waarmee de giek wordt gedraaid en de snelheid waarmee de vlucht wordt gewijzigd, niet hoger zijn dan één kwart van de snelheid van de hijskraan waarvoor deze is ontworpen; en
d.de windsnelheid niet meer bedraagt dan 7 m/s.
11. Bij toepassing van het tweede lid geldt ten aanzien van de betrokken personen dat:
a. zij bij de werkzaamheden beschikken over een doeltreffend communicatiemiddel; en
b. er doeltreffende voorzieningen zijn getroffen om hen bij gevaar te kunnen evacueren
Artikel 9.1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
Artikel 9.9b van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
[…]
d. van hoofdstuk 4: de artikelen […] 4.45, eerste lid, […];
[…];
g. van hoofdstuk 7: de artikelen […] 7.3 […], 7.17c tot en met 7.18a […];
[…].
Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving.
11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b .als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
Artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht.
Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.