Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/3826
uitspraak van de voorzieningenrechter van
op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker], te [woonplaats], verzoeker
(gemachtigde: mr. Tj.P. Grünbauer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beuningen, verweerder
(gemachtigden: mr. C.M.M. van Mil en T. van Balkom).
Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 28 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard.
Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 13 juli 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2020. Op deze zitting zijn de volgende zaken gelijktijdig behandeld: 20/3813, 20/3813, 20/3814, 20/3816, 20/3820, 20/3821, 20/3822, 20/3823, 20/3824, 20/3825, 20/3826, 20/3827, 20/3828, 20/3829, 20/3840, 20/3841, 20/3842, 20/3843, 20/3844, 20/3846, 20/3847, 20/3849, 20/3853, 20/3855, 20/3856, 20/3857, 20/3858, 20/3860, 20/3861, 20/3862, 20/3863, 20/3864, 20/3868, 20/3869, 20/3870, 20/4396, 20/4397, 20/4398, 20/4399, 20/4400, 20/4401 en 20/4402.
Verzoeker is in persoon op de zitting verschenen, tezamen met zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en Y. Kuijpers-van Breda en S. Orie.
Overwegingen
Inleiding.
1. In het kader van toezicht en handhaving op en rondom vakantieparken hebben in 2019 controles op het vakantiepark “[vakantiepark]” plaatsgevonden. Omdat verweerder uit deze controles heeft opgemaakt dat in strijd met het bestemmingsplan de recreatiewoningen op het park worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten treedt verweerder handhavend op.
Dat heeft verweerder gedaan door verzoeker te gelasten het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel [naam] en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of dat gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, te beëindigen en beëindigd te houden. Wanneer verzoeker niet aan deze last voldoet, verbeurt een dwangsom van € 10.000 per maand of een gedeelte daarvan, tot een bedrag van € 60.000.
Spoedeisend belang.
2. De begunstigingstermijn van zes maanden vanaf 14 oktober 2019 is eerder verlengd met drie maanden vanwege het coronavirus. Bij besluit van 13 juli 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Daarmee heeft verzoeker een voldoende spoedeisend belang. Dat belang is erin gelegen dat verzoeker, zolang de bodemzaak loopt, verschoond wil blijven van het uitvoeren van de last en daarvoor is een termijn van vier weken te kort. Daarbij is, anders dan verweerder betoogt, niet van belang of en op welke termijn aan de last kan worden voldaan. Het gaat erom dat de uitspraak in de bodemzaak afgewacht kan worden, zonder dat de last wordt uitgevoerd. Ook is het verzoek, anders dan verweerder betoogt, niet zodanig laat ingebracht dat de voorzieningenrechter daarin aanleiding ziet het verzoek niet verder te behandelen.
De voorzieningenrechter is dus van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang. Hij zal het verzoek verder behandelen.
Alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening.
3. Omdat het hier gaat om een verzoek om voorlopige voorziening tijdens beroep, kan de voorzieningenrechter tegelijk met de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening ook een uitspraak doen op het beroep [1] .
Ter zitting heeft verzoeker verklaard dat zij de in deze zaak aan de orde zijnde rechtsvragen graag in een bodemzaak aan de rechtbank willen voorleggen. Ook is gebleken dat door een van de verzoekers (niet de verzoeker in deze zaak) een omgevingsvergunning is aangevraagd om het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten op [vakantiepark] te legaliseren. Verder zijn er nog beroepen over lasten ten aanzien van andere recreatiewoningen op het vakantiepark [vakantiepark] bij de rechtbank aanhangig, waar geen verzoek om voorlopige voorziening is gevraagd. In deze drie redenen ziet de voorzieningenrechter al aanleiding niet tegelijk uitspraak te doen op het beroep.
Deze uitspraak ziet dus alleen op het verzoek om voorlopige voorziening.
Heeft het onderzoek naar de overtreding juist plaatsgevonden?
4. Verzoeker voert aan dat aan de controlerapportages van 26 februari 2019 geen waarde kan worden gehecht, omdat de betreffende controleur ten tijde van de controles niet bevoegd was.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de toezichthouders wel bevoegd waren.
4.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de betrokken toezichthouders als zodanig door de gemeentesecretaris waren aangewezen. Toezicht in het kader van naleving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt gehouden door verweerder. Deze kan deze bevoegdheid mandateren aan ambtenaren. Ten tijde van het opstellen van de rapportages op 26 februari 2019 was het aanwijzen van toezichthouders door verweerder gemandateerd aan de managers, zo volgt uit het delegatie – en mandaatregister. Verweerder betoogt dat daaronder ook moet worden verstaan de gemeentesecretaris, zodat ook deze in mandaat bevoegd was de toezichthouders aan te wijzen. Ter verduidelijking heeft verweerder het delegatie- en mandaatregister bij het op 6 maart 2020 gepubliceerde besluit van 3 maart 2020 aangepast en expliciet opgenomen dat ook de gemeentesecretaris door verweerder is gemandateerd toezichthouders aan te wijzen. Deze wijziging heeft met terugwerkende kracht tot 1 januari 2019 plaatsgevonden. Dat blijkt uit het besluit van verweerder van 3 maart 2020, waarbij verweerder het delegatie- en mandaatregister heeft aangepast.
4.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat, voor zover de gemeentesecretaris al niet onder het vorige delegatie- en mandaatregister als manager door verweerder gemandateerd was om toezichthouders aan te wijzen, hij dat in ieder geval volgens het met terugwerkende kracht aangepaste delegatie- en mandaatregister is. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding aan de rapportages van 26 februari 2019 geen waarde toe te kennen.
Zelfs al zouden de toezichthouders destijds niet rechtsgeldig zijn aangewezen als toezichthouder dan nog is de vraag of dat al zou betekenen dat aan de rapportages (helemaal) geen waarde toe kan komen. De voorzieningenrechter is er nog niet van overtuigd dat in het geval van een mandaatgebrek aan constateringen van toezichthouders geen waarde toekomt. Ook in zoverre ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding aan de rapportages van 26 februari 2019 geen waarde toe te kennen.
De voorzieningenrechter is dus van oordeel dat verweerder op juiste wijze heeft onderzocht en voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verzoeker arbeidsmigranten laat verblijven in de woning.
Zelfs al zouden de toezichthouders destijds niet rechtsgeldig zijn aangewezen als toezichthouder dan nog is de vraag of dat al zou betekenen dat aan de rapportages (helemaal) geen waarde toe kan komen. De voorzieningenrechter is er nog niet van overtuigd dat in het geval van een mandaatgebrek aan constateringen van toezichthouders geen waarde toekomt. Ook in zoverre ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding aan de rapportages van 26 februari 2019 geen waarde toe te kennen.
De voorzieningenrechter is dus van oordeel dat verweerder op juiste wijze heeft onderzocht en voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verzoeker arbeidsmigranten laat verblijven in de woning.
Is sprake van een overtreding?
5. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied Beuningen’. Het perceel heeft de bestemming ‘recreatie’ en de functieaanduiding ‘verblijfsrecreatie’. Artikel 1.94 bepaalt dat als ‘verblijfsrecreatie’ wordt aangemerkt recreatie in ruimten welke zijn bestemd of opgericht voor recreatief nachtverblijf, zoals een recreatiewoning, groepsaccommodatie/logeergebouw, pension, bed & breakfast, kampeermiddel of trekkershut door personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
Artikel 11.4.1, onder f, van het bestemmingsplan bepaalt dat onder gebruik strijdig met de bestemming in ieder geval wordt begrepen het gebruiken en/of laten gebruiken van gronden en/of opstallen voor de huisvesting van tijdelijke werknemers.
Onder het tijdelijk huisvesten van tijdelijke werknemers wordt volgens artikel 1 van het bestemmingsplan verstaan: het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf werkzaam zijn om naar de aard kortdurend werk te verrichten, voor zover noodzakelijk voor een doelmatige bedrijfsvoering.
5.1.
Voor de voorzieningenrechter heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat in de recreatiewoningen arbeidsmigranten verblijven. Voor zover de woningen worden gebruikt voor het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf werken, is sprake van strijd met artikel 11.4.1, onder f, van het bestemmingsplan. Voor zover de bewoners van de woningen niet op een agrarisch bedrijf werken, is het gebruik van de recreatiewoningen in strijd met de bestemming, omdat de woningen niet worden gebruikt voor recreatie van personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
Er is dus sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (gebruiken in strijd met het bestemmingsplan).
Wat moet verweerder doen bij een overtreding?
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
Legalisatie
7. Verzoeker heeft geen omgevingsvergunning voor het gebruik van de woning voor het huisvesten van arbeidsmigranten aangevraagd. Alleen al daarom bestaat geen concreet zicht op legalisatie.
Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien.
8. Verzoeker voert aan dat handhaving in dit geval onevenredig is. Volgens verzoeker is rechtmatig planologisch gebruik niet goed te realiseren. Verweerder had eerst een plan moeten maken over wat ze met het park wilde en daarna pas handhavend moeten optreden.
Verzoeker stelt dat in verband met het coronavirus en de beperkte beschikbaarheid van huisvesting voor arbeidsmigranten, de huurders van verzoeker er niet in zijn geslaagd om de afgelopen maanden alternatieve huisvesting voor de arbeidsmigranten te vinden.
De arbeidsmigranten zitten in een kwetsbare positie. Zij werken vaak in sectoren waarvan in de afgelopen maanden is gebleken dat zij extra kwetsbaar zijn voor coronabesmettingen.
8.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder niet pas mag handhaven als zij een uitgewerkt plan heeft voor dit park. Verweerder moet handhaven als sprake is van strijd met een wettelijke voorschrift. In dit geval het bestemmingsplan. Dat plan houdt de gemeentelijke visie in over de ruimtelijke ordening van dit gebied. Dus als verweerder handhaaft om een met het bestemmingsplan strijdige situatie te herstellen, voert zij de in het bestemmingsplan neergelegde ruimtelijke visie uit. Dat verzoeker een andere visie heeft, of dat de in het bestemmingsplan geformuleerde planologische visie niet meer actueel is, is voor de vraag naar handhaving niet van belang. Die discussie moet worden gevoerd in het kader van nadere ruimtelijke besluitvorming, bijvoorbeeld door het door verzoeker vragen van een nieuw bestemmingsplan of een andere ruimtelijke regeling voor het betrokken park. Daarom heeft verweerder in de stelling van verzoeker dat rechtmatig planologisch gebruik niet goed te realiseren is en verweerder eerst een plan had moeten maken over wat ze met het park wilde en daarna pas handhavend had mogen optreden, geen aanleiding hoeven zien van handhaving af te zien.
8.2
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat de in Nederland heersende toestand van de volksgezondheid (het coronavirus) en de algemene problemen over de huisvesting van arbeidsmigranten (tekort aan goede huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten), geen bij de handhaving vanwege strijd met het bestemmingsplan betrokken belangen zijn. Verweerder hoeft deze dus bij zijn afweging om al dan niet te handhaven, niet te betrekken. Het moet immers gaan over bijzondere omstandigheden en niet over algemene omstandigheden. Een handhavingsbesluit als hier aan de orde is niet bedoeld om beleid over volksgezondheid of arbeidsmigranten te voeren. Ook artikel 8 van het EVRM gaat uit van een individuele afweging. Dus die bepaling staat niet in de weg aan het niet bij het bestreden besluit betrekken van de in Nederland heersende toestand van de volksgezondheid en de algemene problemen over de huisvesting van arbeidsmigranten.
Daarom heeft verweerder in de algemeen heersende toestand van de volksgezondheid en de algemene problemen over de huisvesting van arbeidsmigranten, geen aanleiding hoeven zien van handhaving af te zien.
8.3.
Wat verweerder wel moet doen, is bij elk handhavingsbesluit in concreto afwegen of de gezondheid en huisvesting van alle bij dat besluit specifiek betrokken (rechts)personen, ertoe leiden dat van handhaving moet worden afgezien. Daarbij kan gedacht worden aan (voor corona) bijzonder kwetsbare personen. Bij die afweging moeten ook de in artikel 8 van het EVRM beschermde belangen worden betrokken. Dat vergt dus een op de bij het besluit betrokken woningen en personen toegespitste beoordeling. Het is echter aan verzoeker om deze bijzondere omstandigheden naar voren te brengen.
Verzoeker heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter deze individuele bijzondere omstandigheden niet gesteld. Ook hierin heeft verweerder dus geen aanleiding hoeven zien niet te handhaven.
Alles bij elkaar is van bijzondere omstandigheden waarom verweerder van handhaving moest afzien, niet gebleken.
Conclusie
9. Uit het voorgaande volgt dat de voorzieningenrechter in hetgeen verzoeker heeft aangevoerd over de last geen aanleiding ziet een voorlopige voorziening te treffen.
Omdat de handhaving door verweerder op het park ‘[vakantiepark]’ veel woningen en personen betreft en de lasten voor al die woningen straks tegelijkertijd verlopen, ziet de voorzieningenrechter, om herhuisvesting ordelijk te kunnen laten verlopen, aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen om te voorkomen dat alle bewoners van de recreatiewoningen tegelijkertijd moeten verhuizen. Daarom bepaalt de voorzieningenrechter dat de lasten worden geschorst op een wijze dat per maand tien lasten verlopen, de eerste voor 1 december 2020, waarbij het zaaknummer zoals dat bij de rechtbank is aangemaakt de volgorde bepaalt. Omdat dit zaaknummer onder de tweede tien zaaknummers valt, schorst de voorzieningenrechter het bestreden besluit in dit geval tot 1 januari 2021.
Proceskosten
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen grond. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt weliswaar toegewezen, maar het besluit van verweerder geeft daartoe geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
- schorst de last onder dwangsom tot 1 januari 2021.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.I. Tuk, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.