Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/4849
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eisers] en [eisers], [eisers], [eisers] en [eisers], [eisers], [eisers], [eisers], [eisers] en [eisers], [eisers] en [eisers], [eisers],
eisers,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij], te [woonplaats].
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2018 heeft verweerder aan de derde-partij maatwerkvoorschriften opgelegd met betrekking tot het aspect “geur”.
Eisers hebben beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2019. Verschenen zijn [eisers], [eisers], [eisers] en [eisers]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, mr. J. Leenders en W. Ziggers. Namens derde-partij is verschenen [derde-partij].
Overwegingen
1. De relevante bepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) en de “Beleidsregels geur bedrijven (niet-veehouderijen) Gelderland 2017” van 10 maart 2017 (hierna: de beleidsregels) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2. De derde-partij exploiteert op het perceel [locatie] te [woonplaats] een inrichting voor het op-, overslaan en storten van afvalstoffen en het verwerken van afvalstoffen om deze geschikt te maken voor hergebruik. Onderdeel van deze bedrijfsvoering vormt het met een shredder verkleinen van groenafval in samenhang met de opslag en afvoer van dit verkleinde groenafval.
Verweerder heeft voor deze inrichting op 26 april 2007 een revisievergunning verleend. In deze revisievergunning heeft verweerder aan de derde-partij voorschriften opgelegd met betrekking tot geur en geuremissie.
Op 19 maart 2010 heeft verweerder een wijzigingsvergunning verleend. In deze vergunning wordt de verwerkingscapaciteit voor de bewerking van groenafval en houtstromen verhoogd van 20.000 ton naar 50.000 ton, en wordt de emissieduur verhoogd van 168 naar 420 uur per jaar.
3. Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit regelt het aanvaardbaar niveau van geurhinder. Op grond van het vierde lid van artikel 2.7a kan het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften stellen. In artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit is bepaald dat de in de milieuvergunning opgenomen geurvoorschriften tot 1 januari 2021 als maatwerkvoorschriften gelden.
Om ervoor te zorgen dat ook na 1 januari 2021 maatwerkvoorschriften voor de inrichting gelden met betrekking tot geurhinder, heeft verweerder aan de derde-partij bij besluit van 10 maart 2017 maatwerkvoorschriften opgelegd.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld omdat volgens eisers de hinder die zij ondervinden onvoldoende wordt beperkt door de maatwerkvoorschriften.
De rechtbank heeft in de uitspraak van 28 november 2017 (ECLI:NL:RBGEL:2017:6129) de maatwerkvoorschriften vernietigd en verweerder opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
4. Op 16 maart 2018 is het nieuwe ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eisers hebben een zienswijze ingediend.
5. Verweerder heeft voor het aanvaardbaar geurhinderniveau aansluiting gezocht bij de beleidsregels (artikel 4) en aan de hand van het geuronderzoek van Royal Haskoning van 13 mei 2014 overwogen dat de groenbewerking ervoor zorgt dat de richtwaarde van 0,5 ouE/m³ als 98-percentiel wordt overschreden voor circa 50 woningen. Volgens verweerder is het in dit geval reëel om af te wijken van de richtwaarde en het aanvaardbare hinderniveau vast te stellen op de grenswaarde van 1,5 ouE/m³ (98-percentielwaarde) en 3 ouE/m³ (99,5-percentielwaarde). De groenbewerking betreft namelijk een activiteit die al sinds 2007 is vergund en wordt uitgevoerd en de derde-partij probeert door het optimaliseren van groenbewerking het vrijkomen van geur zoveel mogelijk te voorkomen dan wel te beperken. Deze waarden komen volgens verweerder overeen met de waarde die sinds het besluit van 26 april 2007 wordt gehanteerd.
De maatwerkvoorschriften luiden als volgt:
“
Emissie eisen
Emissie eisen
2.1.
De geuremissies van de verschillende geurbronnen mogen maximaal de waarden uit de onderstaande tabel bedragen gedurende de aangevraagde bedrijfstijden.
Activiteit
Nr.
Geurbron
Geuremissie
(x 106 g.e./uur)
Emissieduur (uur/jaar)
Storten van afval
1
Storten van afval
nvt
nvt
2
Stortfront
nvt
nvt
Stortplaats
3
Gestort afval
nvt
nvt
4
Gestort afval ingebruik zijnde stortvak
nvt
nvt
Overlaadstation
5
Totaal overlaadstation
205
3.12
Veegvuil en RKG-slib bewerking
6
Veegvuil/RKG-slib opslag
11
8.76
7
Veegvuil/RKG-slib verwerking
11
2.4
Bewerking groenafval- en houtstromen (1)
11
Bewerking (verkleinen)
5.1
420
12
Opslag verkleind groenafval
7,8
600
13
Afvoer verkleind groenafval
0,167
600
1) Bij controle op de emissie eisen mogen bronnen worden samengevoegd indien deze gelijktijdig emitteren.
NB: 2 g.e. is gelijk aan 1 ouE
Duur van de opslag van ondermaat
2.2.
Ondermaat die vrijkomt nadat groenafval is geshredderd en gezeefd dient binnen twee kalenderdagen na het vrijkomen ervan uit de inrichting te zijn afgevoerd. Het afvoeren van de ondermaat dient in gesloten containers dan wel afgedekte containers plaats te vinden.
Uitvoering van de groenbewerking
a. Groenafval dient aaneengesloten en volgtijdelijk te worden geshredderd en gezeefd. Het zeven van geshredderd groenafval dient direct plaats te vinden.
b. In afwijking van het gestelde in voorschrift 2.3 onder a is het toegestaan om, bij wijze van proef, een gewijzigde logistieke invulling met betrekking tot de afvoer van groenafval toe te passen, mits hiervoor voorafgaand aan elke afzonderlijke proef toestemming van bevoegd gezag is verkregen.
c. De resultaten van de proefneming als bedoeld in voorschrift 2.3 onder b moeten worden meegenomen in de jaarlijkse evaluatie met betrekking tot geur (voorschrift 2.11).
d. Vergunninghouder kan naar aanleiding van voorschrift 2.3. c bevoegd gezag verzoeken om toestemming voor het structureel mogen uitvoeren van een gewijzigde logistieke invulling indien de omvang en aard van de wijziging geen grotere gevolgen voor geur heeft dan waarvoor vergunning is verleend.
Frequentie van de groenbewerking
2.4.
Per kalenderjaar mag maximaal 20.000 ton groenafval worden bewerkt (shredderen en zeven).
2.5.
Per kalenderjaar mag maximaal 16 keer groenafval worden bewerkt.
Weersomstandigheden
2.6.
Groenbewerking mag niet plaatsvinden bij windstil (0-1 km/h) weer, mist en/of nevel (zicht < 1.000 meter). Alleen met toestemming van het bevoegd gezag mag hiervan worden afgeweken. Voor het raadplegen van het weer kan gebruik worden gemaakt van een nabijgelegen weerstation van het KNMI of ander gelijkwaardig weerstation.
(…)
Evaluatie
2.11.
Elk jaar dient de geursituatie te worden geëvalueerd. Het rapport van deze evaluatie moet jaarlijks op uiterlijk 1 april aan Gedeputeerde Staten worden overgelegd. Het rapport moet ten minste bevatten:
- een geurklachtenanalyse van het betreffende verslagjaar en een vergelijking met de voorafgaande jaren;
- een overzicht van genomen geurbeperkende maatregelen;
- een overzicht van eventueel aan te brengen verbeteringen voor het komende jaar;
- een overzicht van eventueel bij te stellen en/of aan te vullen emissie relevante parameters.
Gedeputeerde staten kunnen aan het rapport nadere eisen stellen.”
BREF
6.1.
Eisers betogen dat Best Available Technique (BAT) reference document (BREF) “Waste Treatment Industries” van augustus 2006 op het verwerken van groenafval van toepassing is. Volgens eisers vloeit uit BAT nr. 32 voort dat bij het shredderen en zeven een (mobiele) afzuiginstallatie moet worden toegepast. Omdat een afzuiginstallatie in combinatie met een doelmatige ontstoffingsinstallatie aan te merken is als Beste Beschikbare Techniek (BBT) had deze als voorwaarde in maatwerkvoorschrift 2.1 moeten worden opgenomen, aldus eisers.
6.2.
In hoofdstuk 2 van de BREF wordt aangegeven op welke vormen van afvalbehandeling de BREF van toepassing is. Het verwerken van groenafval wordt in dit hoofdstuk niet genoemd. De rechtbank is daarom met verweerder van oordeel dat de BREF – en daarmee ook BAT 32 – niet van toepassing is op het shredderen van groenafval.
De beroepsgrond slaagt niet.
Geurhinder
7.1.
Eisers betogen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de opgelegde maatwerkvoorschriften leiden tot een aanvaardbaar geurhinderniveau, aangezien de richtwaarden uit de beleidsregels nog steeds worden overschreden. Eisers hebben aangegeven dat de overlast en het aantal klachten de laatste vier maanden is verminderd. Voor eisers is echter onduidelijk of dit komt doordat wordt gehandeld conform de nieuwe maatwerkvoorschriften, of dat dit komt doordat activiteiten zijn verplaatst.
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat bij de beoordeling of sprake is van een aanvaardbaar geurhinderniveau uit moet worden gegaan van hetgeen is vergund. Dat de geuroverlast de afgelopen periode is verminderd betekent dus niet dat daarom sprake is van een aanvaardbaar geurhinderniveau. De verminderde geuroverlast kan immers ook andere oorzaken hebben, zoals het niet maximaal benutten van de vergunde mogelijkheden. Dat het zeven van groenafval niet meer plaatsvindt binnen de inrichting maar op een locatie in Neerijnen – zoals de derde-partij ter zitting heeft aangegeven – is daarom voor de beoordeling van de maatwerkvoorschriften niet van belang. Deze activiteiten kunnen immers worden teruggeplaatst.
7.3.
In de eerdere uitspraak van 28 november 2017 heeft de rechtbank overwogen dat verweerder bij het vaststellen van de maatwerkvoorschriften opnieuw een oordeel dient te vormen over de vraag of al dan niet sprake is van een aanvaardbaar niveau van geurhinder, en dat verweerder door het zonder meer overnemen van de geuremissiewaarden uit de bestaande vergunning zich hiervan onvoldoende rekenschap heeft gegeven.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat ofschoon de bestaande geuremissiewaarden hun grondslag vinden in de beleidsregels, verweerder opnieuw had dienen te bezien of sprake is van een aanvaardbaar geurhinderniveau.
7.4.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het besluit nog steeds onvoldoende heeft gemotiveerd dat de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt. Weliswaar zijn aanvullende maatwerkvoorschriften opgenomen, maar het is onduidelijk in hoeverre deze voorschriften gaan zorgen voor minder geuroverlast. Verweerder heeft gesteld dat de opgelegde maatwerkvoorschriften – en in het bijzonder de beperking van de opslag van ondermaat – leiden tot minder geurhinder, maar dit standpunt is niet onderbouwd met bijvoorbeeld een geuronderzoek. Het had op de weg van verweerder gelegen om nader te motiveren dat juist de kortere opslagduur van groenafval – met een in verhouding tot het verkleinen van groenafval (5.100) geringe geuremissie (7,8) – leidt tot minder geurhinder bij omwonenden. Nu kan niet worden uitgesloten dat de verminderde geurhinder andere oorzaken heeft, zoals het niet volledig benutten van de vergunning door verplaatsing van de zeefactiviteiten.
De rechtbank overweegt bovendien dat voorschriften 2.2 en 2.5 deels zinledig zijn, aangezien deze voorschriften de emissieduur niet (verder) beperken. De vergunning beperkte de opslagduur van verkleind groenafval immers al tot 600 uur per jaar. Ook de beperking tot 16 keer per jaar bewerken van groenafval is – uitgaande van een shredder- en zeefduur van tussen de twee en vier dagen – in wezen geen beperking. Deze shredder- en zeefactiviteiten zijn op grond van maatwerkvoorschrift 2.1 immers al gemaximeerd op 420 uur per jaar.
De beroepsgrond slaagt.
7.5.
De rechtbank is daarnaast met eisers van oordeel dat voorschrift 2.5 rechtsonzeker is. Het is onduidelijk wat onder “keer” moet worden verstaan, aangezien dit begrip niet nader is gedefinieerd in de begrippenlijst. Ook ter zitting kon daarover onvoldoende zekerheid worden verkregen.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
8. Het beroep van eisers is gegrond en de rechtbank vernietigt het besluit van 29 juni 2018 wegens strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.
Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
9. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Eisers hebben verzocht om vergoeding van reiskosten, verletkosten en kosten voor rechtsbijstand
Omdat het beroepschrift door eisers zelf is opgesteld en eisers zich ter zitting ook niet hebben laten bijstaan door een rechtsbijstandverlener is geen sprake van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. H. Schiricke heeft wel namens eisers een zienswijze ingediend. De kosten voor het indienen van een zienswijze komen op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht echter niet voor vergoeding in aanmerking.
De reiskosten komen wel voor vergoeding en deze stelt de rechtbank vast op € 62 (vier maal retour 2e klasse Geldermalsen – Arnhem á € 15,50). Ook de verletkosten komen voor vergoeding in aanmerking. Omdat eisers de verletkosten van € 80 per uur niet hebben onderbouwd dient te worden uitgegaan van het minimumbedrag uit artikel 2, eerste lid, sub d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht van € 7 per uur. Dit betekent dat de verletkosten € 112 bedragen (vier maal vier uur voor de zitting á € 7 per uur).
10. Voorts bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 29 juni 2018;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 174;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170 aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Jue, voorzitter, mr. drs. M.S.T. Belt en mr. A.G.A. Nijmeijer, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Artikel 2.7a, van het Activiteitenbesluit:
“1. Indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, wordt daarbij geurhinder bij geurgevoelige objecten voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is wordt de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt.
2. Het bevoegd gezag kan, indien het redelijk vermoeden bestaat dat niet aan het eerste lid wordt voldaan, besluiten dat een rapport van een geuronderzoek wordt overgelegd. Een geuronderzoek wordt uitgevoerd overeenkomstig de NTA 9065.
3. Bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder wordt ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:
a. de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid;
b. de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;
c. de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting;
d. de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder;
e. de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en
f. de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting.
4. Het bevoegd gezag kan, indien blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar hinderniveau overschrijdt, bij maatwerkvoorschrift:
a. geuremissiewaarden vaststellen;
b. bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of
c. bepalen dat technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht of gedragsregels in de inrichting in acht worden genomen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken.
5. Indien een maatwerkvoorschrift als bedoeld in het vierde lid wordt vastgesteld, kan het bevoegd gezag besluiten dat door degene die de inrichting drijft een rapport van een onderzoek naar de beschikbaarheid van technische voorzieningen en gedragsregels wordt overgelegd waaruit blijkt dat aan het eerste lid wordt voldaan.”
Beleidsregels geur bedrijven (niet-veehouderijen) Gelderland 2017
Artikel 4
1. Gedeputeerde Staten stellen het aanvaardbaar geurhinderniveau voor bestaande bronnen binnen de inrichting vast op de richtwaarde, of zoveel lager als met toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar is.
2. Gedeputeerde Staten kunnen naar boven afwijken tot ten hoogste de laagste van de volgende twee waarden:
a. de waarde die eerder als aanvaardbaar geurhinderniveau is vastgesteld;
b. de grenswaarde.