Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/2197
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] en [eiser] ,
eisers,
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij] , te [plaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij maatwerkvoorschriften opgelegd met betrekking tot het aspect “geur”.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2017. Verschenen zijn [eiser] , [eiser] en [eiser] , bijgestaan door H. Schiricke. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, mr. A. Stoelwinder en W. Ziggers. Namens derde-partij is verschenen [derde-partij] .
Overwegingen
1. De derde-partij exploiteert op het perceel [locatie] te [plaats] een inrichting voor het op-, overslaan en storten van afvalstoffen en het be- en verwerken van afvalstoffen om deze geschikt te maken voor hergebruik. Onderdeel van deze bedrijfsvoering vormt het met een shredder verkleinen van groenafval in samenhang met de opslag en afvoer van dit verkleinde groenafval.
Verweerder heeft voor deze inrichting op 26 april 2007 een revisievergunning verleend. In deze revisievergunning heeft verweerder aan de derde-partij voorschriften opgelegd met betrekking tot geur en geuremissie.
Op 19 maart 2010 heeft verweerder een wijzigingsvergunning verleend. In deze vergunning wordt de emissieduur voor de bewerking van groenafval verhoogd van 168 naar 420 uur per jaar.
2. De relevante wettelijke bepaling zijn opgenomen als bijlage bij deze uitspraak.
3. Op 1 januari 2016 is de vierde tranche van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) in werking getreden.
In afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit worden lucht- en geurvoorschriften gesteld. Blijkens paragraaf 4.2 van de Nota van Toelichting (Staatsblad 2015, nummer 337), zijn de eisen van afdeling 2.3 voortaan als algemene eisen van toepassing, ook op vergunningplichtige activiteiten. Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit regelt het aanvaardbaar niveau van geurhinder. Op grond van het vierde lid van artikel 2.7a kan het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften stellen.
In artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit is bepaald dat de in de milieuvergunning opgenomen geurvoorschriften tot 1 januari 2021 als maatwerkvoorschriften gelden.
4. Om ervoor te zorgen dat ook na 1 januari 2021 maatwerkvoorschriften voor de inrichting gelden met betrekking tot geurhinder, heeft verweerder aan de derde-partij maatwerkvoorschriften 2.1, 2.2 en 2.3 opgelegd. Maatwerkvoorschrift 2.3 was ook al aan de revisie- en wijzigingsvergunning verbonden. Maatwerkvoorschriften 2.1 en 2.2 zijn toegevoegd.
De maatwerkvoorschriften luiden als volgt:
“2.1. Binnen drie maanden na inwerking treden van dit voorschrift, moet vergunninghouder een plan van aanpak ter goedkeuring overleggen waaruit blijkt dat de kans op geurhinder als gevolg van de groenbewerking zo klein mogelijk is. Het plan van aanpak dient tenminste aandacht te geven aan:
- de acceptatiecriteria van groenafval (vochtgehalte, versheid van het materiaal en verwerkbaarheid);
- overzicht van de opeenvolgende processtappen van groenbewerking;
- de aard, omvang en duur van de (tussen)opslag van de verschillende soorten groenafval;
- de mogelijke effecten van de weersomstandigheden op geurhinder;
- het opstellen van emissie relevante parameters ten einde de geurhinder zoveel mogelijk te beperken;
- hoe om te gaan met klachten;
- registratie van de bevindingen.”
“2.2. Elk jaar dient de geursituatie te worden geëvalueerd. Het rapport van deze evaluatie moet jaarlijks op uiterlijk 1 april aan Gedeputeerde Staten worden overgelegd. Het rapport moet ten minste bevatten:
- een geurklachtenanalyse betreffende het verslagjaar en een vergelijking met de voorafgaande jaren;
- een overzicht van genomen geurbeperkende maatregelen;
- een overzicht van eventueel aan te brengen verbeteringen voor het komende jaar;
- een overzicht van eventueel bij te stellen en/of aan te vullen emissie relevante parameters.
Gedeputeerde Staten kunnen aan het rapport nadere eisen stellen.”
“2.3. De geuremissies van de verschillende geurbronnen mogen maximaal de waarden uit de onderstaande tabel bedragen gedurende de aangevraagde productietijden.”
Activiteit
Nr.
Geurbron
Geuremissie
(x 106 g.e./uur)
Emissieduur (uur/jaar)
Storten van afval
1
Storten van afval
35
3.12
2
Stortfront
213
3.12
Stortplaats
3
Gestort afval
14
8.76
4
Gestort afval ingebruik zijnde stortvak
4,8
8.76
Overlaadstation
5
Totaal overlaadstation
205
3.12
Veegvuil en RKG-slib bewerking
6
Veegvuil/RKG-slib opslag
11
8.76
7
Veegvuil/RKG-slib verwerking
11
2.4
Bewerking groenafval- en houtstromen (1)
11
Bewerking (verkleinen)
5.1
420
12
Opslag verkleind groenafval
7,8
600
13
Afvoer verkleind groenafval
0,167
600
5. Eisers wonen in de omgeving van de inrichting en ondervinden geuroverlast. Deze geuroverlast vloeit met name voort uit het verkleinen van groenafval in de shredder. Zij vinden dat de maatwerkvoorschriften niet ver genoeg gaan om geurhinder te verminderen.
BBT
6.1.
Eisers betogen dat de bedrijfsvoering niet voldoet aan de Best Beschikbare Technieken (BBT). Volgens eisers vloeit uit de BBT voort dat relevante geur producerende processen niet in de open lucht maar binnen moeten worden uitgevoerd, waarbij de lucht kan worden afgezogen en eventueel kan worden gereinigd.
6.2.
De rechtbank overweegt dat eisers hun standpunt dat uit BBT voortvloeit dat groenafval niet in de open lucht mag worden verwerkt niet nader hebben onderbouwd. De rechtbank is ook niet gebleken dat dergelijke BBT-conclusies zijn vastgesteld.
De beroepsgrond slaagt niet.
Inhoud maatwerkvoorschriften
7.1.
Eisers betogen dat maatwerkvoorschriften 2.1 en 2.2 niet handhaafbaar zijn omdat geen duidelijk toetsingskader en tijdpad is aangegeven. Volgens eisers moeten daarnaast aanvullende maatregelen worden genomen om de geuremissie te verlagen. In dat kader geven zij aan dat de geuremissie moet worden gekwalificeerd in plaats van gekwantificeerd, bijvoorbeeld door het opleggen van maatregelen met een reductie-effect op emissieniveau.
Volgens eisers kan maatwerkvoorschrift 2.3 geurhinder niet voorkomen. Daarom dient dit voorschrift te worden ingetrokken, aldus eisers.
7.2.
Verweerder geeft aan dat de revisie-/wijzigingsvergunning in overeenstemming is met de “Beleidsregels geur in milieuvergunningen Gelderland” (hierna: Gelders geurbeleid) waarin streefwaarden, richtwaarden en grenswaarden zijn opgenomen. Opdat aan deze waarden wordt voldaan, is aan de revisie-/wijzigingsvergunning een voorschrift verbonden waarin emissiewaarden zijn vervat.
7.3.
De rechtbank begrijpt het betoog van verweerder zo, dat verweerder zich op het standpunt stelt dat bij deze reeds vergunde emissiewaarden, die volgens verweerder voldoen aan het Gelders geurbeleid, sprake is van een acceptabel geurhinderniveau. Daarom heeft verweerder deze emissiewaarden omgezet naar maatwerkvoorschrift 2.3.
Verweerder heeft aanvullend de maatwerkvoorschriften 2.1 en 2.2 gesteld omdat sprake is van een variabel beeld van de geuremissie die geen goede basis biedt om te handhaven. Gezien de problematiek rond de geursituatie en de klachten over de geuroverlast heeft verweerder met deze maatwerkvoorschriften aan de geldende voorschriften een nadere invulling willen geven. Verweerder heeft zich hiermee willen richten op voorschriften die ervoor zorgen dat het proces van groenbewerking goed wordt beheerst en onder zo gunstig mogelijke omstandigheden plaatsvindt waardoor de kans op geurhinder zo klein mogelijk is.
7.4.
De rechtbank overweegt als volgt.
In dit geval heeft verweerder een besluit genomen waarvoor artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit het toetsingskader vormt. Dat betekent dat verweerder opnieuw een oordeel dient te vormen over de vraag of al dan niet sprake is van een aanvaardbaar niveau van geurhinder. Door zonder meer de emissiewaarden uit de bestaande vergunning over te nemen, heeft verweerder zich hiervan onvoldoende rekenschap gegeven.
Uit artikel 2.7a, derde lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit blijkt dat bij die beoordeling het lokaal geurbeleid uitdrukkelijk wordt meegewogen. Ofschoon de bestaande emissiewaarden grondslag vinden in het Gelders geurbeleid had verweerder opnieuw dienen te bezien of sprake is van een aanvaardbaar geurhinderniveau.
7.5.
In het Gelders geurbeleid wordt uitgegaan van streefwaarden, richtwaarden en grenswaarden, waarbij de hoogte van de geurimmissieconcentraties wordt bepaald aan de hand van de mate van hinderlijkheid van de geur. De geur van de [derde-partij] is door verweerder aangemerkt als “hinderlijk” (artikel 8).
Uit artikel 5 in samenhang met artikel 8, 9 en 10 vloeit voort dat het acceptabel geurhinderniveau voor bestaande bronnen – zoals de [derde-partij] – op de richtwaarde wordt vastgesteld. Op grond van het tweede lid kan gemotiveerd naar boven worden afgeweken tot ten hoogste de grenswaarde.
De geurconcentraties voor “hinderlijke” geur voor woningen bedragen op grond van artikel 9 0,5 ouE/mi (richtwaarde) en 1,5 ouE/mi (grenswaarde).
De geurconcentraties voor kortdurende of sterk fluctuerende bronnen voor woningen bedragen op grond van artikel 10 0,5 ouE/mi en 1,5 ouE/mi (98-percentielwaarde) en 1 ouE/mi en 3 ouE/mi (99,5-percentielwaarde) voor respectievelijk de richtwaarde en de grenswaarde.
In het bestreden besluit heeft verweerder aan de hand van een geuronderzoek van Royal HaskoningDHV van 13 januari 2014 overwogen dat de richtwaarde wordt overschreden voor ongeveer 50 woningen, waarbij het aannemelijk is dat deze overschrijding wordt veroorzaakt door groenbewerking.
7.6.
De rechtbank stelt vast dat het aanvaardbaar geurhinderniveau op grond van het Gelders geurbeleid wordt gesteld op de richtwaarden van 0,5 ouE/mi (98 percentiel) en 1 ouE/mi (99,5-percentiel). Het verkleinen van houtafval is aangemerkt als een sterk fluctuerende bron.
Nu deze richtwaarden voor ongeveer 50 woningen worden overschreden, er sprake is van een hinderlijke geur en een historie van klachten heeft verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, onvoldoende gemotiveerd dat door de voorliggende maatwerkvoorschriften geurhinder bij geurgevoelige objecten wordt voorkomen, danwel dat sprake is van een aanvaardbaar niveau van geurhinder voor omwonenden.
De beroepsgrond slaagt in zoverre.
7.7.
Op grond van artikel 5, tweede lid, van het Gelders geurbeleid kan verweerder gemotiveerd afwijken van de richtwaarde tot de grenswaarde van 1,5 ouE/mi (98-percentiel) en 3 ouE/mi (99,5-percentiel). Uit het geuronderzoek van RoyalHaskoningDHV blijkt dat door de inrichting wel wordt voldaan aan deze grenswaarden.
Voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat de grenswaarden aangemerkt moeten worden als aanvaardbaar geurhinderniveau, overweegt de rechtbank dat dit in het besluit niet nader is gemotiveerd. Slechts wordt gesteld dat de groenbewerking een reeds vergunde activiteit is die voldoet aan de grenswaarde.
Deze enkele stelling is onvoldoende. Op grond van artikel 5, tweede lid, moet het afwijken tot de grenswaarde worden gemotiveerd, en dient bij het uitgaan van de grenswaarde de mate waarin de geurbelasting met toepassing van de beste beschikbare technieken kan worden gereduceerd te worden vastgesteld. Nu dit niet is gebeurd heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval – mede gelet op het aantal geurgevoelige objecten waarvoor de richtwaarden worden overschreden – acceptabel is om voor het aanvaardbaar geurhinderniveau uit te gaan van de grenswaarden.
7.8
De maatwerkvoorschriften 2.1 en 2.2 bevatten strikt genomen uitsluitend een plicht om het erin genoemde plan van aanpak c.q. rapport te overleggen. De voorschriften geven niet duidelijk aan of de inhoud van het plan van aanpak c.q. rapport onderdeel uitmaakt van de maatwerkvoorschriften. Verweerder had dit in de voorschriften moeten vastleggen. Zoals verweerder ter zitting heeft erkend, is een overtreding van genoemd plan van aanpak c.q. rapport nu niet handhaafbaar.
De beroepsgrond slaagt.
Gezondheidseffecten
8.1.
Eisers geven aan dat geuroverlast leidt tot negatieve gevolgen voor de gezondheid. Zij verwijzen daarvoor naar een notitie van de GGD Gelderland Zuid van 7 juni 2017 met betrekking tot het nabijgelegen perceel Lingedijk 34.
8.2.
In de notitie van de GGD wordt in algemene zin ingegaan op gevolgen van geur op de gezondheid, waarbij wordt aangegeven dat geur kan leiden tot hinder, verstoring van gedrag en activiteiten en stressgerelateerde gezondheidseffecten. Uit de notitie blijkt echter niet dat geur van de [derde-partij] gezondheidseffecten veroorzaakt voor eisers.
De beroepsgrond slaagt niet.
Finale geschilbeslechting
9.1.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.
9.2.
Het belang van eisers is niet gediend met een enkele vernietiging van de maatwerkvoorschriften door de rechtbank. In dat geval herleven namelijk tot 1 januari 2021 de bestaande geurvoorschriften uit de revisie- en wijzigingsvergunning. De vernietiging van het bestreden besluit leidt dus niet tot een verbetering in de geurhindersituatie voor de omwonenden.
Daarom ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak nieuwe maatwerkvoorschriften op te stellen. Omdat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat een plan van aanpak is opgesteld, dienen bij deze maatwerkvoorschriften ook de conclusies uit dit plan van aanpak te worden betrokken.
In het nieuwe besluit dient verweerder te motiveren welke waarde zij als aanvaardbare geurhinder accepteren en welke maatregelen getroffen kunnen worden om geurhinder voor omwonenden verder te beperken.
9.3.
Door eisers is in het beroepschrift verzocht om intrekking van de revisie- en wijzigingsvergunning, maar dit is niet aan de orde. Deze vergunningen zijn in rechte onaantastbaar.
Griffierecht en proceskosten
10.1.
Nu de rechtbank de beroepen gegrond zal verklaren, moet verweerder de voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierechten aan eisers vergoeden.
10.2.
De rechtbank zal verweerder daarnaast veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eisers hebben gemaakt.
De proceskosten voor de door H. Schiricke beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank vast op € 990 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495 en een wegingsfactor van 1).
De reiskosten van [eiser] , [eiser] en [eiser] stelt de rechtbank vast op € 43,80 (drie maal retour 2e klasse [plaats] -Arnhem á € 14,60). De verletkosten van deze eisers stelt de rechtbank vast op € 600 (drie maal vier uur voor de zitting á € 50 per uur).
De reis- en verletkosten van A.P. de Visser en H. de Visser komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat zij geen beroep hebben ingesteld tegen het bestreden besluit.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit dient te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.633,80;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 168 aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Jue, voorzitter, mr. L.M. Koenraad en mr. S.E.M. Lichtenberg, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage wettelijk kader
Artikel 2.7a, van het Activiteitenbesluit luidt als volgt:
“1. Indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, wordt daarbij geurhinder bij geurgevoelige objecten voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is wordt de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt.
2. Het bevoegd gezag kan, indien het redelijk vermoeden bestaat dat niet aan het eerste lid wordt voldaan, besluiten dat een rapport van een geuronderzoek wordt overgelegd. Een geuronderzoek wordt uitgevoerd overeenkomstig de NTA 9065.
3. Bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder wordt ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:
a. de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid;
b. de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;
c. de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting;
d. de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder;
e. de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en
f. de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting.
4. Het bevoegd gezag kan, indien blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar hinderniveau overschrijdt, bij maatwerkvoorschrift:
a. geuremissiewaarden vaststellen;
b. bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of
c. bepalen dat technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht of gedragsregels in de inrichting in acht worden genomen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken.
5. Indien een maatwerkvoorschrift als bedoeld in het vierde lid wordt vastgesteld, kan het bevoegd gezag besluiten dat door degene die de inrichting drijft een rapport van een onderzoek naar de beschikbaarheid van technische voorzieningen en gedragsregels wordt overgelegd waaruit blijkt dat aan het eerste lid wordt voldaan.”
De relevante bepalingen uit de “Beleidsregels geur in milieuvergunningen Gelderland 2009” luiden als volgt:
Artikel 4
Gedeputeerde Staten stellen het acceptabel geurhinderniveau van de inrichting vast en bepalen de geurnorm die in de vergunning wordt opgenomen overeenkomstig artikel 5, 6 en 7.
Artikel 5
1. Gedeputeerde Staten stellen het acceptabel geurhinderniveau voor bestaande bronnen op de richtwaarde vast, of zoveel lager als met toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar is.
2 Gedeputeerde Staten kunnen gemotiveerd afwijken naar boven tot ten hoogste de grenswaarde en stellen het acceptabel geurhinderniveau in dat geval vast naar gelang de mate waarin de geurbelasting kan worden gereduceerd met toepassing van de beste beschikbare technieken.
Artikel 8
Gedeputeerde Staten bepalen de aard van de geur aan de hand van de hedonische waarde zoals opgenomen in onderstaande tabel:
Als proefpersonen aan een geur bij de volgende concentraties een hedonische waarde -2 toekennen
wordt de geur beoordeeld als:
zeer hinderlijk
1,5 - 5 ouE/m3
hinderlijk
5 - 15 ouE/m3
minder hinderlijk
> 15 ouE/m3
niet hinderlijk
Artikel 9
Gedeputeerde Staten toetsen de overeenkomstig artikel 3 berekende geurimmissie van de inrichting -in samenhang met artikel 8 - aan de waarden die zijn opgenomen in onderstaande tabel:
Gebiedscategorie
Wonen/ Buitengebied
Wonen/ Buitengebied
Wonen/ buitengebied
Werken
Werken
Werken
Aard van de geur
streefwaarde
richtwaarde
grenswaarde
streefwaarde
richtwaarde
grenswaarde
zeer hinderlijk
0,05
0,15
0,5
0,15
0,5
1,5
hinderlijk
0,15
0,5
1,5
0,5
1,5
5
minder hinderlijk
0,5
1,5
5
1,5
5
15
niet hinderlijk
1,5
5
15
5
15
50
De waarden geven immissie geurconcentraties weer in ouE/mі en zijn bepaald als 98-percentielwaarden.
Artikel 10
Gedeputeerde Staten toetsen de overeenkomstig artikel 3 berekende geurimmissie van de inrichting in geval van kortdurende of sterk fluctuerende bronnen aan de waarden opgenomen in onderstaande tabel:
Gebiedscategorie
Wonen/ Buitengebied
Wonen/ Buitengebied
Wonen/ buitengebied
Werken
Werken
Werken
Percentielwaarde
streefwaarde
richtwaarde
grenswaarde
streefwaarde
richtwaarde
grenswaarde
95
0,1
0,3
1
0,3
1
3
98
0,15
0,5
1,5
0,5
1,5
5
99,5
0,3
1
3
1
3
10
99,9
0,6
2
6
2
6
20
99,99
1,5
5
15
5
15
50
De bij de toetsing gebruikte waarden voor een hinderlijke geur (standaard) zijn in de tabel opgenomen voor de meest gebruikte percentielwaarden. De waarden geven geurconcentraties weer in ouE/mі.