Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/4095
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
de Autoriteit persoonsgegevens, te 's-Gravenhage, verweerder.
Derde-partij:
[derde partij].
[derde partij].
Procesverloop
Per brief van 31 mei 2016 (hierna: handhavingsverzoek) heeft eiser aan verweerder verzocht om handhavend tegen de derde-partij op te treden.
Bij besluit van 20 april 2017 (hierna: primair besluit) heeft verweerder het handhavings-verzoek afgewezen.
Op 8 mei 2017 heeft eiser bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Bij besluit van 1 augustus 2017 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder:
a. het bezwaar gegrond verklaard;
b. het primaire besluit herroepen; en
c. aan de derde-partij een last onder dwangsom opgelegd.
Op 3 augustus 2017 heeft eiser beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Op 16 november 2017 heef verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 23 januari 2018 heeft eiser schriftelijk op het verweerschrift gereageerd.
Op 8 februari 2018 is het beroep tijdens een zitting behandeld. Daarbij waren aanwezig:
- eiser;
- mr. L. Haasnoot - Van der Zwan en mr. W. van Steenbergen namens verweerder; en
- mr. M.P.M. Hennekens, mr. J. Beks en C.A.M. Berntsen namens de derde-partij.
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Eiser en verweerder discussiëren over het antwoord op de vraag of de derde-partij handelt in strijd met de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp), door het in werking hebben van een systeem waarbij a. ondergrondse afvalcontainers slechts kunnen worden geopend met behulp van een adresgebonden pas; en b. tot natuurlijke personen herleidbare gegevens op paslezers worden bewaard. Partijen discussiëren ook over het antwoord op de vraag of verweerder handhavend moet optreden tegen het gebruik van dat systeem. Die discussies liggen ten grondslag aan het handhavingsverzoek en de procedure waartoe (de beslissing op) dit verzoek heeft geleid.
1.2.
Verweerder heeft geconcludeerd dat de derde-partij momenteel handelt in strijd met de artikelen 8 en 11 van de Wbp.
1.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek desondanks afgewezen. Daartoe heeft hij gesteld dat de gemeente Arnhem het ‘Diftar-systeem’ (hierna: Diftar) naar verwachting binnenkort zal invoeren. Diftar (een samengestelde afkorting van ‘gedifferentieerde tarieven’) is – kort gezegd – een systeem waarmee wordt bewerkstelligd dat een gebruiker een hogere financiële bijdrage is verschuldigd naarmate hij meer afval aanbiedt. Verweerder heeft zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat dit systeem het verzamelen van adresgebonden gegevens rechtvaardigt. Die stellingen hebben verweerder geleid tot het standpunt dat sprake is van een concreet zicht op legalisering van de overtreding van de Wbp.
1.4.
Bij de heroverweging van het primaire besluit bleek echter dat niet duidelijk is of, en zo ja binnen welke termijn en op welke wijze, de gemeente Arnhem Diftar daadwerkelijk zal invoeren. Op basis van die constatering heeft verweerder overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat, en in het verlengde hiervan dat geen sprake is van een bijzondere situatie die noodzaakt om handhaving van de Wbp achterwege te laten. Daarom heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en aan de derde-partij alsnog een last onder dwangsom (hierna: last) opgelegd.
1.5.
De last bestaat uit de volgende onderdelen:
a. de verplichting om uiterlijk op 1 september 2017 alle ondergrondse afvalcontainers in de gemeente Arnhem te hebben opengezet zodat daarin zonder afvalpas afval kan worden gestort;
b. de verplichting om uiterlijk op 1 oktober 2017 alle persoonsgegevens betreffende afvalstortingen in het geheugen van de cardreaders op ondergrondse afvalcontainers in de gemeente Arnhem onomkeerbaar te hebben gewist; en
c. een dwangsom van € 10.000 per twee weken, met een maximum van € 50.000, indien niet wordt voldaan aan de verplichtingen als omschreven onder a en/of b.
Omvang van het geding
2.. Partijen zijn het erover eens – en ook de rechtbank is van oordeel – dat de last een onderdeel vormt van de beslissing op het bezwaar, en dat de last om die reden slechts vatbaar is voor beroep bij de rechtbank. In zoverre verwijst de rechtbank naar artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) over de reikwijdte van deze bepaling. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1710) en
15 september 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AR2179).
3. De derde-partij heeft geen beroep tegen de last ingesteld. Wel heeft zij – onder verwijzing naar artikel 5:34, eerste lid, van de Awb – verzocht om opheffing van de last. Verweerder heeft dat verzoek afgewezen, gelet op het bepaalde in artikel 5:34, tweede lid, van de Awb. Ter zitting is namens verweerder verklaard dat tegen die afwijzing geen bezwaar zal worden gemaakt.
4.1.
Het beroep van eiser is gericht tegen zowel de motivering van de beslissing om
het bezwaar gegrond te verklaren als tegen de last. Naar zijn overtuiging blijkt daaruit dat verweerder na de invoering van Diftar niet langer handhavend zal optreden tegen het verplicht gebruik van adresgebonden afvalpassen om de ondergrondse containers te kunnen openen. Op basis van die overtuiging betoogt eiser dat verweerder ten onrechte niet geheel aan het handhavingsverzoek is tegemoetgekomen.
4.2.
Eiser verzoekt de rechtbank om het beroep gegrond te verklaren, alsmede om (in ieder geval):
a. het deel van het besluit op bezwaar dat betrekking heeft op de periode voorafgaand aan de invoering van Diftar, in stand te laten;
b. het deel van het besluit op bezwaar dat betrekking heeft op de periode na de invoering van Diftar, te vernietigen;
c. met betrekking tot het tweede deel van het besluit te voorzien in de hoofdzaak, door verweerder te gelasten de getroffen handhavingsmaatregel (dit is: de last) ook te laten gelden voor de periode na de invoering van Diftar; en
d. te oordelen dat elk afvalverwerkingssysteem dat (slechts) met behulp van een adres-gebonden pas functioneert, een ongeoorloofde inbreuk maakt op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
Ontvankelijkheid van het beroep
5. De rechtbank onderzoekt of het beroep ontvankelijk is, en in dit kader of eiser voldoende procesbelang heeft bij de inhoudelijke toetsing van het bestreden besluit.
6.1.
Anders dan eiser lijkt te veronderstellen, is de last onvoorwaardelijk geformuleerd en niet in tijd beperkt. Dit betekent concreet dat de derde-partij krachtens het bestreden besluit ook na de invoering van Diftar ervoor moet zorgen dat in alle ondergrondse afvalcontainers in de gemeente Arnhem zonder adresgebonden afvalpas afval kan worden gestort. In zoverre heeft eiser dus bereikt wat hij met het handhavingsverzoek beoogde. Bij het aanvechten van de inhoud van last heeft eiser, naar het oordeel van de rechtbank, dan ook geen procesbelang.
6.2.
Als verweerder er in de toekomst voor kiest de last op te heffen (bijvoorbeeld na de invoering van Diftar, of om wat voor reden dan ook), zal zo’n opheffing zal moeten gebeuren in de vorm van een afzonderlijk besluit. Daartegen kan eiser vervolgens bezwaar maken. Tijdens de zitting is gebleken dat zowel verweerder als de derde-partij dit beseffen.
6.3.
De motivering van het gegrond verklaren van het bezwaar levert evenmin een procesbelang bij de inhoudelijk beoordeling van het beroep op. Met de gegrondverklaring komt verweerder geheel tegemoet aan het bezwaar van eiser. De motivering van een besluit heeft op zichzelf geen rechtsgevolg. Als verweerder deze motivering in de toekomst ten grondslag wil leggen aan een eventuele opheffing van de last, of een andersoortig besluit, staat daartegen voor eiser opnieuw een rechtsmiddel open. Verweerder en de derde-partij beseffen eveneens dat eiser de juistheid van de motivering van een besluit in de zojuist geschetste zin dan in volle omvang kan betwisten, ook als die motivering identiek is aan de motivering van het bestreden besluit.
6.4.
Eiser kan zijn standpunt over de onrechtmatigheid van een systeem dat burgers verplicht tot het gebruik van adresgebonden afvalpassen – zoals vervat in onder meer zijn brieven van 8 mei 2017 (bezwaarschrift), 3 augustus 2017 (beroepschrift) en 23 januari 2018 (repliek) – dus zonder meer integraal herhalen ter onderbouwing van bezwaar tegen een besluit dat de rechtsgevolgen van de last geheel of gedeeltelijk ongedaan maakt. De vrees van eiser, dat hij juridisch is gebonden aan de motivering van het bestreden besluit als hij deze niet in de huidige procedure aanvecht, is dan ook ongegrond.
6.5.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat geen sprake is van gedeeltelijke handhaving zoals is gesuggereerd in de onderdelen a en b van eisers verzoek aan de rechtbank (hierna: vordering), en dat reeds nu wordt voldaan aan onderdeel c van de vordering.
7. Blijkens zowel de formulering van onderdeel a van de vordering, als de verklaringen die hij hierover tijdens de zitting heeft afgelegd, kan eiser zich verenigen met de inhoud van de verplichtingen die verweerder aan de derde-partij heeft opgelegd, en evenzeer met de lengte van de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom. Hieruit moet worden afgeleid dat eiser ook in zoverre heeft bereikt wat hij met het handhavingsverzoek beoogde.
8. Onderdeel d van de vordering moet worden aangemerkt als een verzoek om voor recht te verklaren dat de invoering van Diftar met adresgebonden afvalpassen in strijd komt met artikel 8 van Pro het EVRM. De omvang van het geding dat de rechtbank nu moet beslechten, is echter strikt beperkt tot het verzoek om handhavend tegen de actuele situatie op te treden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de behoefte aan beantwoording van een principiële rechtsvraag op zichzelf onvoldoende is voor voldoende belang bij het starten en voortzetten van een beroepsprocedure. In zoverre verwijst de rechtbank naar vaste jurisprudentie van de Afdeling zoals verwoord in de uitspraken van onder meer 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3258) en 23 januari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC2457).
9.1.
Eiser betoogt dat de tekst van artikel 50, eerste lid, van de Wbp maakt dat hij voldoende belang heeft bij de inhoudelijke toetsing van (de motivering die ten grondslag
ligt aan) het bestreden besluit.
9.2.
De rechtbank overweegt dat artikel 50, eerste lid, van de Wbp slechts aanleiding tot een rechterlijk verbod geeft indien een persoon daadwerkelijk handelt in strijd met deze wet. Die situatie doet zich hier echter niet voor, aangezien de derde-partij de last momenteel geheel naleeft, zo is tijdens de zitting gebleken. Overigens kan een verbod als bedoeld in artikel 50, eerste lid, van de Wbp slechts door de burgerlijke rechter worden opgelegd.
10.1.
Eiser betoogt dat een toekomstige situatie voldoende procesbelang bij het instellen van beroep tegen het bestreden besluit kan creëren. In dit kader stelt hij dat de motivering van het bestreden besluit mogelijkerwijs een rol gaat spelen bij de onderbouwing van een besluit dat de rechtsgevolgen van de last geheel of gedeeltelijk ongedaan maakt.
10.2.
De rechtbank overweegt – onder verwijzing naar de rechtsoverwegingen 6.2, 6.3
en 6.4 van deze uitspraak – dat eiser niet in zijn toekomstige processuele belangen wordt geschaad als het bestreden besluit ongewijzigd in stand blijft. Overigens is momenteel onzeker of verweerder in de toekomst een besluit tot (gedeeltelijke) opheffing van de last
zal nemen, en evenzeer in welke vorm de derde-partij Diftar uiteindelijk wil gaan gieten.
11.1.
Eiser betoogt dat de, volgens hem, dreigende schending van artikel 8 van Pro het EVRM voldoende belang bij het instellen van beroep tegen het bestreden besluit genereert. In dit kader stelt hij zich op het standpunt dat een effectief rechtsmiddel tegen (dreigende) schendingen van artikel 8 van Pro het EVRM beschikbaar moet zijn. Ter onderbouwing van dat standpunt verwijst eiser naar arresten van het Europees Hof van de Rechten van de Mens
van 4 december 2008 (Marper vs UK; ECLI:CE:ECHR:2008:1204JUD003056204) en
7 december 2006 (Van der Velden vs NL; ECLI:CE:ECHR:2006:1207DEC002951405).
11.2.
De rechtbank overweegt dat eiser niet wordt beroofd van een effectief rechtsmiddel tegen het (verplicht stellen van) gebruik van adresgebonden afvalpassen indien een toetsing van het bestreden besluit achterwege blijft. Daartoe verwijst de rechtbank wederom naar de rechtsoverwegingen 6.2, 6.3 en 6.4 van deze uitspraak. Zij voegt hieraan toe dat eiser de mogelijkheid heeft om een zelfstandige juridische procedure te starten over de rechtmatig-heid van een systeem dat hem verplicht tot het gebruiken van een adresgebonden afvalpas. Daarom laat de rechtbank in het midden wat, naar haar oordeel, precies kan worden afgeleid uit de arresten die eiser ter onderbouwing van diens standpunt heeft aangehaald.
12.1.
Eiser betoogt nog dat de plicht tot het betalen van griffierecht voor de behandeling van het beroep noodzaakt tot een oordeel over de (on)rechtmatigheid van het bestreden besluit.
12.2.
De rechtbank overweegt dat zij verweerder ook zonder zo’n oordeel kan veroordelen tot vergoeding van het betaalde griffierecht, zo vloeit voort uit de formulering van artikelen 8:74, tweede lid, van de Awb. Dit levert dus op zichzelf geen procesbelang op.
Conclusies
13. De rechtbank komt tot de slotsom dat eiser onvoldoende procesbelang heeft bij de inhoudelijke toetsing van het bestreden besluit. Daarom zal de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaren.
14. Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan een oordeel over de (on)rechtmatig-heid van het bestreden besluit, en daarmee evenmin de beantwoording van de vraag of eiser tijdens de bezwaarfase ten onrechte niet is gehoord. In zoverre volstaat de rechtbank met de constatering dat eiser door de handelwijze in ieder geval niet in zijn procesrechtelijke belangen is geschaad, aangezien het handhavingsverzoek inmiddels geheel is toegewezen.
15. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te gelasten tot vergoeding van
het betaalde griffierecht aan eiser. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de niet-ontvankelijkheid van het beroep niet aan verweerder kan worden toegerekend.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep niet ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Koenraad, voorzitter, mr. L.M. Vogel en
mr. H.J.M. Besselink, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Bolzoni, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.