Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/3791
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. G.J.W. Pulles),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegente Nijmegen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een extra subsidie verleend voor in 2015 verleende tijdelijke opvang en deze subsidie vastgesteld op van € 475.000,- .
Bij besluit van 12 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder voor zover hier van belang het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft op 24 januari 2018 aanvullende gronden ingediend.
Verweerder heeft bij brieven van 4 januari 2018, 24 januari 2018 en bij e-mail van 7 februari 2018 gereageerd op vragen van de rechtbank.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2018. Eiseres is daar vertegenwoordigd door [eiseres] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.J.F. Widdershoven, Z. Homayouni en M.P.J. van Rooij.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) is maatschappelijke opvang een gemeentelijke taak. Nijmegen is centrumgemeente maatschappelijke opvang voor de regio Nijmegen en Rivierenland en ontvangt rijksmiddelen voor de uitvoering van deze taak. Eiseres is de grootste instelling in de regio voor de opvang van dak- en thuislozen en verslavingszorg en biedt opvang, begeleiding en verslavingszorg en zorg aan personen die verslaafd en/of dakloos zijn of zijn geweest. Verweerder en eiseres maken jaarlijks subsidieafspraken over deze zorg. Voor 2015 is in verband hiermee aan eiseres in collegebesluit 14.0012873 een subsidie verleend van € 10.957.576,- voor de uitvoering van het arrangement 2015.
1.2
Eiseres is actief op verschillende locaties, waaronder “ [locatie] ” aan [locatie] , te Nijmegen. [locatie] omvat onder meer woonvoorzieningen voor cliënten die hun leven weer op de rit willen krijgen. Er wonen circa 150 mensen in [locatie] . Eiseres biedt hier (onder meer) de producten tijdelijke opvang (Tijdelijke Opvang) en beschermd wonen (Beschermd Wonen) aan. Dit zijn twee afzonderlijke producten, waarvoor gescheiden financieringsstromen gelden. Tijdelijke Opvang wordt gefinancierd met een gemeentelijke subsidie. De subsidie die voor 2015 is verleend voor Tijdelijke Opvang maakt onderdeel uit van de meeromvattende subsidie van € 10.957.576, die verweerder aan eiseres heeft verleend voor de uitvoering van het zogenoemde arrangement 2015. Beschermd Wonen is niet in het arrangement 2015 inbegrepen, maar wordt gefinancierd door (privaatrechtelijke) inkoop. Voor de inkoop van Beschermd Wonen hebben partijen een plafondbedrag van € 7.435.075,- afgesproken. Bij brief van 8 juli 2016 heeft verweerder aan eiseres geïnformeerd over de eindafrekening Wmo Beschermd Wonen 2015 en meegedeeld dat ter zake van Beschermd Wonen een bedrag van € 808.630,- van eiseres zal worden teruggevorderd vanwege onderproductie in het jaar 2015.
2. In de stukken en tijdens de zitting van 8 februari 2018 hebben partijen zowel de term “traject” als de term “module” gebruikt voor Tijdelijke Opvang of Beschermd Wonen, verleend of te verlenen naar aanleiding van een concrete zorgbehoefte van een klant. De rechtbank zal in het navolgende spreken van “traject” als zij bedoelt: een aan een individuele cliënt verstrekt zorgtraject.
3.1
Op basis van de verantwoording van eiseres van de budgetsubsidie 2015 heeft verweerder eiseres een aanvullende budgetsubsidie toegekend, bedoeld voor extra trajecten Tijdelijke Opvang. Verweerder heeft eiseres in het primaire besluit meegedeeld dat hij het vastgestelde subsidiebedrag van € 475.000,- zal verrekenen met een nog uitstaande vordering van verweerder op eiseres van € 808.630,- ter zake van Beschermd Wonen.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit tot toekenning en vaststelling van de aanvullende budgetsubsidie gehandhaafd. De reden daarvoor is dat eiseres in 2015 meer trajecten Tijdelijke Opvang heeft gerealiseerd dan de 41 trajecten van gemiddeld maximaal 90 dagen die in het kader van het arrangement 2015 waren afgesproken. De aanvullende budgetsubsidie is bedoeld voor 30 extra trajecten van gemiddeld maximaal 90 dagen die eiseres heeft gerealiseerd. Verweerder is niet bereid om daarnaast per gerealiseerd traject meer dan 90 dagen Tijdelijke Opvang te vergoeden, omdat de maximale doorlooptijd van gemiddeld 90 dagen is afgesproken en ook al in het verleden, voor 2015, bij eiseres bekend was.
4. Eiseres kan zich in het bestreden besluit niet vinden, voor zover het de hoogte van het verleende en vastgestelde aanvullende subsidiebedrag betreft. Wat zij daartegen heeft aangevoerd, bespreekt de rechtbank hierna.
5. Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
6. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen evenredige belangenafweging heeft gemaakt. Daar was hij wel toe gehouden bij de lagere vaststelling en terugvordering van subsidie volgens eiseres. De rechtbank overweegt dat het bestreden besluit alleen gaat over verweerders – separate – besluit tot verlening en vaststelling van een aanvullende budgetsubsidie. Dat besluit staat geheel los van de besluiten tot verlening en vaststelling van de oorspronkelijke subsidie voor de uitvoering van het arrangement 2015 en ook van de eindafrekening van het product Beschermd Wonen. Van een lagere vaststelling en terugvordering van subsidie is hier daarom geen sprake. Een belangenafweging is in dit geval niet aan de orde. Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Verder heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de hoogte en de berekening van de aanvullende budgetsubsidie niet juist zijn. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres op locatie [locatie] in 2015 meer trajecten Tijdelijke Opvang heeft gerealiseerd dan de afgesproken en gesubsidieerde 41 trajecten, maar minder trajecten Beschermd Wonen heeft gerealiseerd dan bij haar zijn ingekocht. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat dit komt, doordat cliënten langer in de tijdelijke opvang verbleven dan de afgesproken maximale gemiddelde duur van 90 dagen. Feitelijk is echter aan deze cliënten na de maximale periode van gemiddeld 90 dagen geen zorg in de vorm van Tijdelijke Opvang verstrekt, maar zorg in de vorm van Beschermd Wonen. Eiseres wijt dit aan de chaotische situatie die ontstond de invoering van de Wmo 2015 en de daarmee gepaard gaande overheveling en herverdeling van AWBZ-zorg en -middelen. Daardoor heeft eiseres verzuimd voor trajecten Beschermd Wonen indicaties te vragen en die door verweerder te laten goedkeuren. Verweerder heeft de financiering van Beschermd Wonen wegens onderprestatie met € 808.630,- naar beneden bijgesteld en dit bedrag van eiseres teruggevorderd, maar volgens eiseres is deze zorg gewoon verleend. Eiseres bestrijdt niet dat de duur van een traject Tijdelijke Opvang maximaal gemiddeld 90 dagen bedraagt, maar vindt dat door het rommelige overgangsjaar 2015 meer dan 90 dagen per traject en meer dan 71 trajecten Tijdelijke Opvang moeten worden vergoed, conform de lijst bij het aanvullend beroepschrift van 24 januari 2018. Eiseres is van mening dat in de extra dagen/kosten voor Tijdelijke Opvang tegemoet had moeten worden gekomen met een bedrag dat gelijk is aan het volledige tekort dat Beschermd Wonen is ontstaan.
7.2.
De rechtbank overweegt als volgt. Zoals ook blijkt uit de e-mailwisseling op 16 juni 2016 tussen [eiseres] , concerncontroller namens eiseres, en [betrokkene] , werkzaam bij [betrokkene] , is met de aanvullende subsidie van € 475.000 beoogd eiseres tegemoet te komen bij het dichten van een tekort dat door een niet op orde zijnde administratie is ontstaan. Verweerder heeft daarbij gekozen voor het vergoeden van 30 extra trajecten, namelijk de trajecten die administratief als tijdelijke opvang konden worden verantwoord.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder een redelijk uitgangspunt heeft gehanteerd door de administratief op juiste wijze verantwoorde extra 30 trajecten te vergoeden tegen een trajectduur van 90 dagen. Dat de administratie van eiseres niet op orde was, komt voor haar rekening. Dat eiseres feitelijk meer zorg heeft verleend, betekent niet dat verweerder ook de zorg moest subsidiëren die op basis van het eerdergenoemde uitgangspunt administratief niet meer als Tijdelijke Opvang kon worden verantwoord.
7.4.
Niet in geschil is dat met inachtneming van het per traject Tijdelijke Opvang geldende bedrag, de extra subsidie voor 30 trajecten correct op € 475.000 is vastgesteld.
7.5.
Ook deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
8.1.
Ten slotte heeft eiseres een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel.
Volgens eiseres is haar door verweerder op verschillende momenten toegezegd dat het volledige bevoorschotte budget voor 2015 aan opvang en beschermd wonen kon worden besteed en dat geen terugvordering zou plaatsvinden. Eiseres verwijst daartoe naar de hierboven onder 7.2 genoemde e-mailwisseling tussen [eiseres] en [betrokkene] . Eiseres stelt dat zij mede op die toezeggingen haar bedrijfsvoering en zorgverlening in 2015 heeft afgestemd.
8.2.
De rechtbank overweegt als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 juli 2015; ECLI:NL:RVS:2015:2161).
8.3.
De rechtbank is niet gebleken dat [betrokkene] bevoegd was om namens verweerder bindende afspraken met eiser te maken. Daarnaast bevat de e-mail van [betrokkene] naar het oordeel van de rechtbank geen ondubbelzinnige toezegging dat het gehele tekort bij Beschermd Wonen zal worden gecompenseerd in de vorm van een extra subsidie voor Tijdelijke Opvang. Er staat slechts in vermeld dat de extra productie op Tijdelijke Opvang zal worden meegewogen in de subsidieafwikkeling 2015. Ook anderszins is de rechtbank niet van een dergelijke toezegging of gewekte verwachting gebleken.
8.4.
Deze beroepsgrond slaagt dus evenmin.
9. Het beroep is dan ook ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.E. van Zoeren, voorzitter, mr. G.W.B. Heijmans en mr. R.J.B. Schutgens, rechters, in tegenwoordigheid van R. van Diest, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage.
Wettelijk kader.
Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 4:23
1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
[…].
Nijmeegse Kaderverordening Subsidieverstrekking (2011).
Artikel 2.
Deze verordening is van toepassing op de verstrekking van subsidies met uitzondering van subsidies waarvoor bij afzonderlijke verordening een uitputtende regeling is getroffen.
Artikel 3.
Artikel 3 Bevoegd orgaan
1. Het college is het bevoegde bestuursorgaan voor de toepassing van deze verordening en van titel 4.2. van de Algemene wet bestuursrecht.
2. In afwijking op het eerste lid is de raad het bevoegde bestuursorgaan voor de toepassing van deze verordening en van artikel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht in de gevallen genoemd in artikel 7.1 en in bijlage I bij deze verordening.
Bijlage 1. bij Nijmeegse Kaderverordening Subsidies
1.De raad van de gemeente Nijmegen is het bevoegde orgaan voor het nemen van besluiten over de verlening van meerjarenbudgetsubsidies aan de volgende organisaties:
[…]
IrisZorg
[…]