Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/2056
Uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres].,
te Nijmegen,
eiseres,
gemachtigde: drs. S.M. Wassenaar,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen,
te Nijmegen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 oktober 2016 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om verstrekking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
Bij besluit van 14 maart 2017 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres (gedeeltelijk) gegrond verklaard en alsnog een vijftal documenten geschoond verstrekt.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 30 mei 2017 heeft verweerder de ongeschoonde versie van de aan eiseres verstrekte vijf documenten overgelegd en daarbij de rechtbank verzocht te bepalen dat uitsluitend de rechtbank van deze stukken mag kennisnemen. Bij beslissing van 13 juni 2017 heeft de rechtbank in een andere samenstelling op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat beperking van kennisneming van deze documenten gerechtvaardigd is. Bij brief van 20 juni 2017 heeft eiseres de rechtbank de in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb bedoelde toestemming verleend om mede op basis van deze stukken uitspraak te doen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 13 november 2017 heeft verweerder een viertal brieven en een aantal e-mailberichten geschoond aan eiseres verstrekt. Tevens heeft verweerder de ongeschoonde versie van deze stukken aan de rechtbank overgelegd en daarbij verzocht te bepalen dat uitsluitend de rechtbank van deze stukken kennis mag nemen. Bij beslissing van 14 november 2017 heeft de rechtbank in een andere samenstelling bepaald dat beperking van kennisneming van deze documenten gerechtvaardigd is. Bij brief van 16 november 2017 heeft eiseres de rechtbank toestemming verleend om mede op basis van deze stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, die werd vergezeld door mr. M. van Breda. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.G.W. Janssen en J.J. van Gelderen. Tevens zijn verschenen [betrokkene] en [betrokkene], beiden werkzaam bij de politie Oost-Nederland.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Op 1 februari 2016 is het Prostitutie Controle Team (hierna: PCT) van de politie Oost-Nederland opgericht. De reden hiervoor is dat het aanbod van prostitutie via internet de laatste jaren enorm is toegenomen en veelal plaatsvindt in hotels, bungalowparken en woningen. Om hier toezicht op te houden, gaan leden van het PCT in op internetadvertenties, voeren zij controles uit en stellen zij hierover bestuurlijke rapportages op. Deze rapportages worden vervolgens naar de betreffende gemeenten verzonden met het verzoek om handhavend op te treden.
2. Bij brief van 7 oktober 2016 heeft eiseres verweerder verzocht de correspondentie van verweerder met het PCT van de politie Oost-Nederland in de periode 1 januari 2016 tot heden, inclusief – maar niet uitsluitend – de bestuurlijke rapportages van het PCT, openbaar te maken.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder geweigerd de door eiseres gevraagde documenten te verstrekken. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eiseres tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard in die zin dat alsnog een vijftal bestuurlijke rapportages geschoond is verstrekt. Ter onderbouwing van het schonen van de rapportages heeft verweerder verwezen naar artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob en naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, d, e en g, van de Wob. Verder heeft verweerder geweigerd een zesde bestuurlijke rapportage te verstrekken, omdat deze onderdeel uitmaakt van een lopend strafrechtelijk onderzoek.
4. Bij brief van 13 november 2017 heeft verweerder vier handhavingsbrieven en een aantal e-mails geschoond aan eiseres verstrekt. Volgens verweerder vallen deze stukken onder de reikwijdte van het Wob-verzoek en zijn ze abusievelijk niet eerder verstrekt. Anders dan verweerder, is de rechtbank van oordeel dat het alsnog verstrekken van deze stukken dient te worden aangemerkt als een aanvullend besluit en niet als een uitvoering van het besluit van 14 maart 2017. Het betreft immers stukken die in het besluit van 14 maart 2017 niet besproken zijn. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep, gericht tegen het besluit van 14 maart 2017, mede betrekking op het aanvullende besluit van 13 november 2017.
5. Eiseres heeft betoogd dat verweerder nog steeds niet alle gevraagde stukken heeft verstrekt. Volgens eiseres is het opmerkelijk dat in een grote gemeente als Nijmegen in de periode van januari 2016 tot en met 25 augustus 2016 slechts zes keer een bestuurlijke rapportage is opgemaakt. Verder heeft verweerder ten onrechte één van de bestuurlijke rapportages in zijn geheel geweigerd te verstrekken, omdat deze onderdeel uitmaakt van een strafrechtelijk onderzoek. De vijf wel verstrekte rapportages kunnen immers ook nog deel gaan uitmaken van een strafrechtelijk onderzoek en deze heeft verweerder wel, geschoond, verstrekt. Daarnaast ontbreekt volgens eiseres ten aanzien van minstens één bestuurlijke rapportage een bestuurlijke reactie en een terugkoppeling van een bestuurlijke actie aan de politie en kan uit de overgelegde e-mail van 6 september 2016 worden afgeleid dat er nog een handhavingsbrief zou moeten zijn. Tot slot had verweerder de stukken van de vergaderingen van 10 mei 2016 en 7 juni 2016, die volgens de vijfde bestuurlijke rapportage hebben plaatsgevonden, aan haar moeten verstrekken, aldus eiseres.
6. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat één e-mail ten onrechte nog niet aan eiseres is verstrekt en dat deze alsnog geschoond aan haar zal worden toegezonden. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij alle bronnen heeft geraadpleegd en dat gebleken is dat er niet meer dan zes bestuurlijke rapportages zijn opgemaakt in de periode waar het Wob-verzoek op ziet. Met betrekking tot de handhavingsbrieven heeft verweerder toegelicht dat de brieven die aan eiseres zijn verstrekt, alle brieven zijn die in de correspondentie tussen verweerder en het PCT zijn opgenomen en dat verweerder alle relevante bronnen heeft geraadpleegd om dat vast te stellen. Ook heeft verweerder toegelicht dat er geen stukken zijn opgemaakt tijdens of van de vergaderingen van 10 mei 2016 en
7 juni 2016.
7. De rechtbank is allereerst van oordeel dat het standpunt van verweerder, dat er niet meer dan zes bestuurlijke rapportages zijn opgemaakt in de periode waar het Wob-verzoek op ziet, dat er niet meer handhavingsbrieven zijn dan die al zijn verstrekt en dat er geen stukken van de vergaderingen van 10 mei 2016 en 7 juni 2016 zijn, gelet op de toelichting ter zitting, niet ongeloofwaardig voorkomt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling; zie onder meer de uitspraak van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2066), is het vervolgens aan eiseres om aannemelijk te maken dat, in weerwil van verweerders mededeling, deze documenten toch bestaan en bij verweerder berusten. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres hier niet in geslaagd, omdat zij hierover niet concreter heeft verklaard dan dat het te verwachten is dat er meer stukken zijn en dat het in de rede ligt dat er stukken van vergaderingen zijn.
8. De rechtbank is echter van oordeel dat het betoog van eiseres dat zij niet alle gevraagde documenten heeft ontvangen toch slaagt. Verweerder heeft immers ter zitting verklaard dat een e-mailbericht ten onrechte niet aan eiseres is verstrekt en alsnog geschoond aan haar zal worden verstrekt. Reeds gelet hierop is het beroep gegrond.
9. Ten aanzien van de vraag of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de openbaarmaking van een bestuurlijke rapportage die onderdeel uitmaakt van een strafrechtelijk onderzoek geheel kan worden geweigerd, overweegt de rechtbank als volgt.
10. Verweerder heeft ten aanzien van de weigering van deze bestuurlijke rapportage te verstrekken toegelicht dat, als er iets uit deze rapportage openbaar wordt gemaakt, direct bekend wordt waar het onderzoek over gaat. Om dit standpunt te kunnen beoordelen dient de rechtbank in het bezit te zijn van de ongeschoonde versie van voormelde rapportage. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat deze is opgenomen in de bijlage bij de openbaargemaakte vijfde bestuurlijke rapportage. Deze bijlage maakt, anders dan verweerder veronderstelde, geen deel uit van de vertrouwelijk aan de rechtbank overgelegde documenten. Omdat deze bijlage bij de vijfde bestuurlijke rapportage hoort en eiseres de rechtbank al toestemming heeft gegeven om van de ongeschoonde versie van deze vijfde rapportage kennis te nemen, heeft verweerder met toestemming van eiseres ter zitting de ongeschoonde versie van de bijlage aan de rechtbank verstrekt, om bij de beoordeling te kunnen betrekken. Na nadere bestudering kwam verweerder ter zitting vervolgens tot de conclusie dat de in de bijlage opgenomen rapportage niet de bedoelde rapportage is die onderdeel uitmaakt van een strafrechtelijk onderzoek. De rechtbank is dus nog steeds niet in het bezit van de ongeschoonde versie van de betreffende bestuurlijke rapportage en kan de in rechtsoverweging 9 opgenomen vraag dan ook niet beantwoorden. Verweerder heeft in zoverre gehandeld in strijd met artikel 8:42 van de Awb. Verweerder heeft ter zitting nog toegelicht dat indien er ook maar enig onderdeel van de rapportage openbaar zou worden gemaakt, de betreffende inrichting te herleiden zou zijn tot het betreffende perceel. Ook zonder inzage in de rapportage, is de rechtbank in ieder geval van oordeel dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met deze summiere motivering voor het weigeren van de gehele rapportage. Tevens heeft verweerder niet gemotiveerd waarom de bijlage bij de vijfde bestuurlijke rapportage in zijn geheel niet aan eiseres is verstrekt. Ook om deze redenen is het beroep gegrond.
11. Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of verweerder openbaarmaking van de weggelakte gegevens in de vijf verstrekte bestuurlijke rapportages, de vier handhavingsbrieven en de e-mails heeft kunnen weigeren.
12. Op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob blijft het verstrekken van informatie op grond van deze wet achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie op grond van deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
de vijf openbaar gemaakte bestuurlijke rapportages
13. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7336) moet in beginsel per document of onderdeel daarvan worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen, kan daarvan worden afgezien. Als er meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich alleen voordoen als voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan.
14. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de geschoonde bestuurlijke rapportages met de cijfers 1 tot en met 5 in de kantlijn heeft aangegeven welke weigeringsgrond volgens hem van toepassing is. Deze nummers zijn in het bestreden besluit van 14 maart 2017 elk gekoppeld aan een weigeringsgrond. In het besluit van 14 maart 2017 en in het verweerschrift heeft verweerder per weigeringsgrond gemotiveerd waarom de onleesbaar gemaakte gegevens volgens hem kunnen worden geweigerd op grond van het bepaalde in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, d, e en g, van de Wob.
15. Om te kunnen beoordelen of verweerder in het onderhavige geval openbaarmaking van de weggelakte gegevens heeft kunnen weigeren, moet de rechtbank eerst beoordelen of en welke weggelakte gegevens waar de cijfers 1 tot en met 5 bij staan daadwerkelijk vallen onder de reikwijdte van de door verweerder toegepaste weigeringsgronden. Verweerder heeft echter dusdanig veel gegevens weggelakt, vaak onder verwijzing naar meerdere weigeringsgronden tegelijkertijd, soms zelfs vier, dat het voor de rechtbank niet mogelijk is om vast te stellen op welk onderdeel van de rapportages welke weigeringsgrond precies van toepassing is, dan wel of sprake is van een overlapping van weigeringsgronden. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard niet te kunnen toelichten wat de betekenis is van de vermelding van verschillende weigeringsgronden in de kantlijn ter hoogte van een weggelakte passage. Dat zou kunnen betekenen dat meerdere weigeringsgronden tegelijkertijd van toepassing zijn op dezelfde informatie, maar het kan ook betekenen dat de ene weigeringsgrond betrekking heeft op een deel van de weggelakte informatie en de andere weigeringsgrond betrekking heeft op een ander deel van diezelfde weggelakte informatie. De volgorde waarin verweerder de cijfers in de kantlijn heeft gezet, is bovendien willekeurig, aldus verweerder zelf. Het is daarom niet mogelijk voor de rechtbank om te beoordelen welke weigeringsgrond waarop van toepassing is. Het hoort daarnaast niet tot de taak van de rechtbank om zelf aan de hand van de context en de ongeschoonde stukken een inschatting te maken van wat verweerder op welke grond(en) heeft geweigerd.
16. Dus ook daarom is het beroep gegrond. Gelet op het gebrek aan inzicht in de toegepaste weigeringsgronden komt de rechtbank niet toe aan een verdere, inhoudelijke bespreking van de weigeringsgronden. De rechtbank merkt in dit verband nog wel op dat verweerder in elk geval niet heeft kunnen volstaan met een algemene belangenafweging per weigeringsgrond voor alle vijf de bestuurlijke rapportages tegelijk. Verweerder moet bij de belangenafweging immers de gegevens die hij weigert te verstrekken betrekken. Verder merkt de rechtbank nog op dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom, indien persoons- en adresgegevens worden weggelakt, overige gegevens zoals bijvoorbeeld de herkomst van personen of de volledige omschrijving van een interieur, mogen worden geweigerd. Ter zitting is verweerder er niet in geslaagd inzichtelijk te maken dat dergelijke gegevens ook na het anonimiseren van de documenten nog tot een betrokken persoon herleidbaar zijn.
de vier handhavingsbrieven
17. De rechtbank overweegt dat verweerder in alle brieven gegevens heeft weggelakt op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob. Na het inzien van de ongeschoonde versie van de brieven, concludeert de rechtbank dat de weggelakte gegevens daadwerkelijk persoonsgegevens betreffen. Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder deze gegevens onleesbaar heeft mogen maken.
18. Vervolgens overweegt de rechtbank dat verweerder in de brieven van 7 januari 2015 en 6 augustus 2016 passages onleesbaar heeft gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Wob. De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden vastgesteld op welk deel van de passages welke weigeringsgrond van toepassing is, dan wel of sprake is van een overlapping van de weigeringsgronden. De rechtbank verwijst hierbij naar hetgeen zij eerder in rechtsoverweging 15 heeft overwogen. Ook gelet hierop is het beroep gegrond en komt de rechtbank niet toe aan een verdere, inhoudelijke bespreking van de weigeringsgronden. De rechtbank merkt in dit verband nog wel op dat verweerder op geen enkele wijze heeft gemotiveerd waarom het belang bij het openbaar maken van de gevraagde gegevens niet opweegt tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten, en/of het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
de e-mails
19. De rechtbank overweegt dat verweerder in alle e-mails gegevens onleesbaar heeft gemaakt op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob. Vervolgens komt de rechtbank, na het inzien van de ongeschoonde versie van de e-mails, tot de conclusie dat de weggelakte gegevens daadwerkelijk persoonsgegevens betreffen. Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder deze gegevens heeft mogen weglakken.
20. Tevens overweegt de rechtbank dat verweerder in de tweede onleesbaar gemaakte passage van de e-mail van 5 januari 2016 en in de vijfde regel van de e-mail van 8 januari 2016 (van 11.37 uur) gegevens heeft weggelakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Na het inzien van de ongeschoonde versie van deze e-mails, concludeert de rechtbank dat deze gegevens daadwerkelijk persoonlijke beleidsopvattingen betreffen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder terecht heeft geweigerd deze gegevens openbaar te maken.
21. Verweerder heeft ook een aantal passages onleesbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ten aanzien van deze passages is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden vastgesteld op welk deel van de passages welke weigeringsgrond van toepassing is, dan wel of sprake is van een overlapping van de weigeringsgronden. Ook gelet hierop is het beroep gegrond. De rechtbank komt niet toe aan een verdere, inhoudelijke bespreking van de weigeringsgronden. In dit verband merkt de rechtbank eveneens op dat verweerder op geen enkele wijze heeft gemotiveerd waarom voormelde weigeringsgronden van toepassing zijn.
22. Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de besluiten van 14 maart 2017 en 13 november 2017 zijn genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is gegrond en voormelde besluiten dienen te worden vernietigd, voor zover daarbij gevraagde informatie is geweigerd. Gelet op de aard van de zaak ziet de rechtbank geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten. Verweerder zal binnen een termijn van zes weken een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Dit betekent het volgende:
- verweerder moet de ten onrechte nog niet verstrekte e-mail alsnog aan eiseres verstrekken en motiveren waarom hij bepaalde gegevens uit deze e-mail onleesbaar maakt;
- verweerder moet óf de bijlage bij de vijfde bestuurlijke rapportage aan eiseres verstrekken en daarbij motiveren waarom hij bepaalde gegevens onleesbaar maakt, óf motiveren waarom hij in zijn geheel weigert de bijlage openbaar te maken;
- verweerder moet duidelijk maken welke bestuurlijke rapportage deel uitmaakt van een strafrechtelijk onderzoek en nader motiveren waarom hij deze bestuurlijke rapportage in zijn geheel weigert openbaar te maken;
- verweerder moet alle wel verstrekte bestuurlijke rapportages, handhavingsbrieven en
e-mails opnieuw beoordelen, deugdelijk motiveren op welke grond(en) hij passages onleesbaar maakt en deze motivering telkens voorzien van een inzichtelijke belangenafweging.
23. De rechtbank is niet gebleken van kosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. Wel ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 14 maart 2017 en 13 november 2017 voor zover
daarbij gevraagde informatie is geweigerd;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een
nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Vogel, voorzitter, mr. G.W.B. Heijmans en mr. R. Raat, rechters, in tegenwoordigheid van mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.