Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/84
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres]’, te [woonplaats], eiseres (gemachtigde: drs. J.G. Vollenbroek),
en
de minister van Economische Zaken, verweerder (gemachtigden: ).
Derde-partij: [derde-partij]’ (hierna: [derde-partij]), te [plaats] (gemachtigden: mr. A. Meijer en mr.drs. L. Ensing).
Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2016 (hierna: primair besluit) heeft verweerder geweigerd om zeven nader aangeduide omgevingsvergunningen te actualiseren.
Op 4 juli 2016 heeft eiseres bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Bij besluit van 25 november 2016 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Op 3 januari 2017 heeft eiseres beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Op 9 mei 2017 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 28 augustus 2017 heeft de rechtbank het beroep tijdens een zitting behandeld. De gemachtigden van partijen waren hierbij aanwezig.
Overwegingen
1. In de periode tussen 24 maart 2010 en 4 augustus 2010 heeft verweerder aan de [derde-partij] zeven omgevingsvergunningen verleend voor het injecteren van water dat is gebruikt en vrijgekomen bij het oppompen van aardolie te [locatie] (hierna: productiewater), in ondergrondse ruimten waaruit eerder aardgas is gewonnen.
2. Volgens eiseres bestaan inmiddels geschiktere methoden voor het verwijderen van het productiewater. Daarom heeft zij op 28 oktober 2015 een brief aan verweerder gestuurd. In die brief (hierna: aanvraag) staat onder meer het volgende:
“
Het ondergronds dumpen van afvalwater met risico’s van grondwaterverontreiniging voldoet sowieso niet aan de wettelijke eis tot toepassing van Best Beschikbare Technieken. Het zal duidelijk zijn dat afvalwater behandeling met daarop volgende lozing een betere techniek is dan lozing in de bodem zonder adequate reiniging met alle risico’s van bodem, grondwater en drinkwater. Wij verzoeken u om (…) op de kortst mogelijke termijn een besluit te nemen op ons (…) verzoek tot actualisatie/handhaving.”
Het ondergronds dumpen van afvalwater met risico’s van grondwaterverontreiniging voldoet sowieso niet aan de wettelijke eis tot toepassing van Best Beschikbare Technieken. Het zal duidelijk zijn dat afvalwater behandeling met daarop volgende lozing een betere techniek is dan lozing in de bodem zonder adequate reiniging met alle risico’s van bodem, grondwater en drinkwater. Wij verzoeken u om (…) op de kortst mogelijke termijn een besluit te nemen op ons (…) verzoek tot actualisatie/handhaving.”
3. Verweerder heeft de aanvraag aangemerkt als een verzoek tot wijziging van de voorschriften die zijn verbonden aan de in rechtsoverweging 1 bedoelde vergunningen (hierna: vergunningen).
4.1.
Artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) eist dat het bevoegd gezag de aan een omgevingsvergunning verbonden voorschriften wijzigt, indien na onderzoek blijkt dat de nadelige gevolgen van de vergunde activiteit voor het milieu verder kunnen worden beperkt (gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu) dan wel verder moeten worden beperkt (gezien de kwaliteit van het milieu).
4.2.
Artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting intrekt, indien door toepassing van artikel 2.31, aanhef en onder b, redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting (of het mijnbouwwerk) ten minste de voor de inrichting (of het mijnbouwwerk) in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
4.3.
Artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting intrekt voor zover de inrichting (of het mijnbouwwerk) ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt.
4.4.
Artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder d, sub 1, van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting kan intrekken voor zover dit in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen nodig is.
5.1.
De rechtbank is van oordeel dat bij een wijziging (of actualisering) van de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een milieuactiviteit als bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, onder omstandigheden weliswaar mag worden afgeweken van de aanvraag om omgevingsvergunning, maar dat een wijziging niet zover mag gaan dat in feite een andere activiteit wordt vergund of dat de vergunde activiteit moet worden beëindigd.
5.2.
De omgevingsvergunningen waarop de aanvraag ziet, betreffen in de kern het verwerken van productiewater door opslag in diepe bodemlagen. De door eiseres gewenste wijziging van de voorschriften zou tot gevolg hebben dat de vergunde activiteit niet langer mag plaatsvinden. Zo’n wijziging is niet mogelijk op de voet van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
5.3.
Door de aanvraag slechts aan te merken als een verzoek tot wijziging van de voorschriften, als bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, heeft verweerder het verzoek van eiseres te beperkt opgevat.
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder uit de aanvraag – gelet op a. de motivering ervan en b. de naar aanleiding daarvan gevoerde discussies over de kwaliteit van de door RoyalHaskoningDHV en Deltares geproduceerde rapporten – moeten begrijpen dat eiseres streeft naar de intrekking van de omgevingsvergunningen.
6. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder (ook) had moeten bezien of artikel 2.33 van de Wabo aanleiding geeft tot intrekking van de vergunningen. Nu verweerder dit niet heeft gedaan, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Daarom zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
7. De rechtbank onderzoekt vervolgens of zij het geschil definitief kan beslechten. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
8. Op 28 oktober 2015 was RoyalHaskoningDHV, op initiatief van de [derde-partij], gestart met een onderzoek naar het injecteren, om te bezien of dit nog steeds de meest geschikte manier is om het productiewater te verwerken. Ten tijde van het het primaire besluit, waren de eerste resultaten van dit onderzoek nog niet beschikbaar. Desondanks heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Ter onderbouwing van dit besluit heeft verweerder onder meer verwezen naar het advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak met betrekking tot de rechtmatigheid van de vergunningen.
9. Op 28 juni 2016 heeft RoyalHaskoningDHV het tussenrapport ‘Herafweging verwerking productiewater’ (hierna: tussenrapport) gepresenteerd. Deltares heeft het tussenrapport getoetst en het schriftelijke verslag erover op 3 augustus 2016 aan verweerder gestuurd. Deltares had kritiek op de onderbouwing van een aantal door RoyalHaskoningDHV getrokken conclusies. Die kritiek heeft verweerder echter niet op andere gedachten gebracht, zo blijkt uit het bestreden besluit.
10. Eiseres heeft de juistheid van de in het bestreden besluit gegeven motivering met inhoudelijke argumenten betwist. In dit kader heeft zij geklaagd over de kwaliteit van het tussenrapport.
11. Op 12 december 2016 heeft RoyalHaskoningDHV het eindrapport ‘Herafweging verwerking productiewater’ (hierna: eindrapport) gepresenteerd. Deltares heeft het eindrapport getoetst en het schriftelijke verslag erover op 3 februari 2017 aan verweerder gestuurd. Op 6 februari 2017 heeft ook de Commissie voor de milieueffect-rapportage (hierna: Commissie m.e.r.) een standpunt over het eindrapport ingenomen.
12. Verweerder heeft a. het eindrapport, b. het zojuist bedoelde verslag van 3 februari 2017 en c. het standpunt van de Commissie m.e.r. gebruikt ter ondersteuning van zijn opvatting dat het injecteren nog steeds de meest geschikte manier is om het productiewater te verwerken. Verweerder meent dat zuivering van het productiewater, zoals eiseres voorstaat, relatief veel risico’s op incidenten met zich brengt, veel energie vergt en veel geld kost.
13. Eiseres blijft van mening dat het beter is om het productiewater te zuiveren en vervolgens in zee te lozen. Daartoe voert zij onder meer aan dat de gevolgen van een incident bij ondergrondse opslag van het productiewater niet goed zijn te overzien. Eiseres klaagt over het ontbreken van gericht (vervolg)onderzoek naar de haalbaarheid van de zuivering van het productiewater.
14.1.
De rechtbank deelt de mening van eiseres niet. Hierbij neemt zij allereerst in aanmerking dat de door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde rapporten zijn opgesteld door personen met specifieke kennis over de betrokken materie. Daarom kwalificeert de rechtbank de rapporten in kwestie als deskundigenadviezen. De rechtbank is niet gebleken dat aan de door RoyalHaskoningDHV, Deltares en de Commissie m.e.r. opgestelde rapporten qua wijze van totstandkoming en inhoud evidente gebreken kleven. In dat verband merkt de rechtbank op dat door eiseres geen rapport van een andere, ter zake deskundige, is overgelegd.
14.2.
Naar het oordeel van de rechtbank hoefde verweerder in de door RoyalHaskoningDHV, Deltares en de Commissie m.e.r. uitgebrachte deskundigenadviezen voorts geen aanleiding te zien voor de conclusie dat hij op grond van artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder b of onder d, van de Wabo verplicht is om de omgevingsvergunningen in te trekken. Dat de door eiseres beoogde verwerking van het productiewater in dit geval als beste beschikbare techniek heeft te gelden, is de rechtbank niet gebleken. Evenmin is aannemelijk geworden dat de inrichting leidt tot ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu.
14.3.
Ook is de rechtbank van oordeel dat genoemde deskundigenadviezen verweerder redelijkerwijs geen aanleiding geven om op basis van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder e, sub 1, van de Wabo de omgevingsvergunningen in te trekken. Dat er alternatieven zijn voor de verwerking van het productiewater, wat daar verder ook van zij, betekent niet dat daarmee vast staat dat intrekking van de omgevingsvergunningen nodig is in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen. Een dergelijke noodzaak blijkt niet uit de uitgebrachte deskundigenadviezen en eiseres heeft een dergelijke noodzaak evenmin aannemelijk gemaakt.
15. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
16. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand;
- gelast verweerder om het betaalde griffierecht, groot € 334, aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Koenraad, voorzitter, mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. A.G.A. Nijmeijer, rechters, in tegenwoordigheid van mr. L. Noordam, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.