Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats [woonplaats]
Bestuursrecht
zaaknummers: 15/7415, 15/7416 en 15/7417
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
[eiseres 2], te [woonplaats] , eiseres
[eiseres 3] ,te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.E.L.Th. Balkema),
hierna tezamen: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [woonplaats]te [woonplaats] , verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2015 heeft verweerder eiseres [eiseres] met ingang van 28 mei 2015 bijstand toegekend ingevolge de Participatiewet (Pw) naar de norm voor een alleenstaande. Op de bijstand wordt van 28 mei 2015 tot 1 juli 2015 een verlaging van 10% van de gehuwdennorm toegepast. Vanaf 1 juli 2015 wordt een verlaging van 15% toegepast.
De kosten van de nachtopvang van € 137,26 en per 1 juli 2015 van € 179,51 worden vanuit de bijstand rechtstreeks betaald aan de nachtopvangvoorziening (artikel 57, aanhef en onder b van de Pw). Het vrij te laten vermogen van eiseres is vastgesteld op € 5895 en het vermogen op € 0.
Bij besluit van 16 september 2015 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat het bedrag van
€ 138,04 aan teveel betaalde bijstand niet wordt teruggevorderd en dat (pas) met ingang van 1 september 2015 een verlaging van 15% (te weten € 206,28) wordt toegepast.
Bij besluit van 13 november 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 21 juli 2015 gegrond verklaard voor wat betreft de toepassing van het overgangsrecht inzake de eigen bijdrage Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) en de vaststelling van het vermogen. Het vermogen wordt vastgesteld op € 916 negatief en de eigen bijdrage voor de Wmo bedraagt van 1 juli tot 1 oktober 2015 € 137,26 in plaats van € 179,51.
Bij besluit van 13 augustus 2015 heeft verweerder eiseres [eiseres 2] met ingang van 13 juli 2015 bijstand toegekend ingevolge de Pw naar de norm voor een alleenstaande. Op de bijstand wordt een verlaging van 15% van de gehuwdennorm toegepast.
De kosten van de nachtopvang van € 179,51 worden vanuit de bijstand rechtstreeks betaald aan de nachtopvangvoorziening (artikel 57, aanhef en onder b van de Pw). Het vrij te laten vermogen van eiseres is vastgesteld op € 5895 en het vermogen op € 0.
Bij besluit van 16 november 2015 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor wat betreft de ingangsdatum en het vastgestelde vermogen. Aan eiseres wordt met ingang van 30 juni 2015 bijstand toegekend naar de norm van een alleenstaande en op deze norm wordt van 30 juni 2015 tot 14 juli 2015 een verlaging van 20% van de gehuwdennorm toegepast vanwege het ontbreken van woonkosten. Vanaf 14 juli 2015 wordt een verlaging van 15% toegepast. Het vermogen wordt vastgesteld op € 1004,12 negatief en het bezwaar tegen de opgelegde arbeidsverplichting wordt niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 13 augustus 2015 heeft verweerder eiseres [eiseres 3] met ingang van 13 juli 2015 bijstand toegekend ingevolge de Pw naar de norm voor een alleenstaande. Op de bijstand wordt een verlaging van 15% van de gehuwdennorm toegepast. De kosten van de nachtopvang van € 179,51 worden vanuit de bijstand rechtstreeks betaald aan de nachtopvangvoorziening (artikel 57, aanhef en onder b van de Pw). Het vrij te laten vermogen van eiseres is vastgesteld op € 5895 en het vermogen op € 0.
Bij besluit van 16 november 2015 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor wat betreft de ingangsdatum en het vastgestelde vermogen. Aan eiseres wordt met ingang van 30 juni 2015 bijstand toegekend naar de norm voor een alleenstaande en op deze norm wordt van 30 juni 2015 tot 14 juli 2015 een verlaging van 20% van de gehuwdennorm toegepast vanwege het ontbreken van woonkosten. Vanaf 14 juli 2015 wordt een verlaging van 15% toegepast. Het vermogen wordt vastgesteld op € 1000 negatief en het bezwaar tegen de opgelegde arbeidsverplichting wordt niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep van [eiseres] is geregistreerd onder zaaknummer 15/7415, het beroep van [eiseres 2] onder zaaknummer 15/7416 en het beroep van [eiseres 3] onder zaaknummer 15/7417. Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 december 2016. De beroepen zijn gevoegd behandeld. Eiseres [eiseres 3] is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door F. de Gama en mr. S.A. Joosten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. [eiseres] , geboren op [geboortedatum], heeft op 28 mei 2015 een aanvraag gedaan voor bijstand. Op dat moment had zij geen vaste woon- of verblijfplaats. Tot aanvang 2015 volgde zij een opleiding waarvoor zij studiefinanciering ontving en woonde zij op kamers en vanaf 15 juni 2015 verblijft zij in de nachtopvang. [eiseres 3] , geboren op [geboortedatum], heeft, samen met haar zus [eiseres 2] , geboren op [geboortedatum], op 30 juni 2015 een aanvraag gedaan voor bijstand. Op dat moment hadden zij geen vaste woon- of verblijfplaats. Tot en met oktober 2013 hebben zij bij hun moeder gewoond en bijstand ontvangen van de gemeente Heerenveen. Vanaf 14 juli 2015 verblijven zij in de nachtopvang.
Naar aanleiding van de daartoe strekkende aanvragen heeft verweerder de onder procesverloop genoemde besluiten genomen.
Eisers huren vanaf 1 december 2015 een eigen woonruimte, maken niet langer gebruik van de nachtopvang en ontvangen vanaf die datum bijstand naar de reguliere alleenstaandennorm.
2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bijstandsnorm met toepassing van artikel 27 van Pro de Pw lager vastgesteld kan worden en dat deze verlaging, gelet op de ter zake geldende richtlijnen, bij eisers vanaf 1 september 2015 voor [eiseres] en vanaf 14 juli 2015 voor [eiseres 3] en [eiseres 2] 15% van de gehuwdennorm bedraagt. De eigen bijdrage voor de nachtopvang, zijnde een voorziening op grond van de Wmo, wordt ingehouden op de bijstand.
3. Eisers hebben aangevoerd dat de (standaard)verlaging van de bijstand met 15% van de gehuwdennorm onevenredig is, gelet op de forse algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan die zij hebben, en dat verweerder deze verlaging niet heeft gemotiveerd.
Voorts hebben zij aangevoerd dat de eigen bijdrage voor de nachtopvang een wettelijke grondslag ontbeert en daarom niet mag worden opgelegd.
Ter zitting hebben eisers de beroepsgronden met betrekking tot de arbeidsverplichtingen en de proceskostenveroordeling in bezwaar laten vallen.
Verlaging bijstand met 15%
4. In artikel 18, eerste lid, van de Pw is bepaald dat het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen afstemt op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Ingevolge artikel 27 van Pro de Pw kan het college de norm, bedoeld in de artikelen 20 en 21, lager vaststellen voor zover de belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning.
5. Met betrekking tot de verlaging van de uitkering wegens de beperkte woonlasten overweegt de rechtbank als volgt. Blijkens artikel 27 van Pro de Pw is verweerder bevoegd de bijstandsnorm lager vast te stellen in het geval een bijstandsgerechtigde lagere algemeen noodzakelijke kosten van bestaan heeft als gevolg van zijn woonsituatie. Blijkens artikel 18, eerste lid, van de Pw dient verweerder de bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen. In de memorie van toelichting op artikel 27 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB, de voorloper van de Pw), is ingegaan op de situatie van dak- en thuislozen. Daarbij is opgemerkt dat zij in de regel geen kosten zullen hebben voor het aanhouden van woonruimte, maar dat de intentie van artikel 27 niet Pro is dat gemeenten in dat geval kunnen volstaan met het verstrekken van een lager bedrag aan bijstand wegens het enkele feit van het ontbreken van woonruimte. Het is immers aan de gemeenten om zorg te dragen voor een adequaat voorzieningenniveau en tegenover het ontbreken van de kosten voor het aanhouden van woonruimte staat dat dak- en thuislozen regelmatig kosten zullen moeten maken voor dak- en thuislozenopvang. Dat dient bij de vaststelling van de hoogte van de bijstand te worden betrokken.
Bij de verlaging van de bijstandsnorm met 15% baseert verweerder zich op de zogenoemde Richtlijnen juridische zaken. Deze richtlijnen zijn voor intern gebruik bedoeld en niet naar buiten bekend gemaakt. De rechtbank is daarom van oordeel dat deze richtlijnen niet zijn aan te merken als beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is ook de opvatting van verweerder. Ter zitting heeft verweerder echter verklaard dat de richtlijnen weliswaar niet zijn aan te merken als beleidsregels, maar dat de richtlijnen wel voor eenieder te raadplegen zijn via het internet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op artikel 4:82 van Pro de Awb, in het kader van de toepassing van de bevoegdheid in artikel 27 van Pro de Pw niet kan volstaan met een verwijzing naar de vaste gedragslijn in de interne richtlijnen, maar in zijn besluit kenbaar en deugdelijk moet motiveren waarom een verlaging is aangewezen. Verweerder heeft dat in de zaken van eisers nagelaten.
De verwijzing naar de richtlijnen kan ook om een andere reden niet dienen als een toereikende motivering, nu de richtlijnen geen duidelijkheid verschaffen over de redenen voor een (standaard)verlaging met 15%. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd niet kunnen toelichten waarom hij een verlaging van 15% aangewezen acht en hoe deze verlaging zich verhoudt tot het hebben van lagere algemeen noodzakelijke kosten van bestaan als gevolg van de woonsituatie van eisers, als bedoeld in artikel 27 van Pro de Pw. Dit klemt temeer nu de (standaard)verlaging tot 1 juli 2015 10% bedroeg en vanaf die datum 15%. Dat de bevoegdheid voor deze verlaging reeds gedurende langere tijd bestaat, maakt dat niet anders. Hierbij is van belang dat de tot 1 januari 2015 geldende systematiek, waarin uitgegaan wordt van de in de verordening geregelde verlaging (zie CRvB 27 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW2068), thans niet meer geldt. De rechtbank benadrukt voorts dat de bevoegdheid om de bijstandsnorm te verlagen niet in geding is, maar de verlaging in het specifieke geval wel.
6. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder de verlaging met 15% onvoldoende heeft gemotiveerd. Deze toelichting dient verweerder alsnog te verstrekken en de rechtbank acht hierbij aangewezen dat verweerder de – hierna te noemen - door eisers in beroep en ter zitting opgeworpen punten betrekt. Verweerder dient vervolgens te motiveren waarom er op grond van deze informatie reden is om geen of een kleinere verlaging toe te passen dan de verlaging met 15% van de gehuwdennorm.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers toegelicht welke algemeen noodzakelijke kosten van bestaan eisers hebben. Aangevoerd is dat verweerder bij de berekening van het bedrag aan bijstand dat eisers nodig hebben ten onrechte niet een post van 10% voor de reservering van onvoorziene uitgaven heeft meegenomen en evenmin een bedrag voor deelname aan het maatschappelijk verkeer. In dat kader hebben eisers er op gewezen dat een verblijf overdag in het Jonahuis, mede vanwege het contact met andere jongeren daar, ongewenst is en dat eisers ook om daardoor kosten maken. Ten slotte merkt de rechtbank op dat de Wmo-bijdrage voor een (groot) deel betrekking heeft op woonkosten en de rechtbank niet is gebleken dat verweerder deze woonkosten heeft betrokken in zijn afweging.
Eigen bijdrage nachtopvang
7. In artikel 2.1.4, eerste lid, van de Wmo is bepaald dat bij verordening kan worden bepaald dat een cliënt een bijdrage in de kosten is verschuldigd:
a. voor het gebruik van een algemene voorziening, niet zijnde cliëntondersteuning;
b. voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget.
In artikel 2.11, eerste lid, van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente [woonplaats] 2015 is bepaald dat de hoogte van de bijdragen voor (maatschappelijke) opvang is vermeld in de bij deze verordening gevoegde bijlagen.
Ingevolge artikel 2.12, eerste en tweede lid van de verordening wordt de eigen bijdrage voor de opvang geïnd door de instelling waar de cliënt verblijft en wordt in afwijking van lid 1, indien de cliënt een bijstandsuitkering of andere uitkering van de gemeente ontvangt, de eigen bijdrage door de gemeente geïnd en op de uitkering in mindering gebracht.
In de in artikel 2.11, eerste lid, genoemde bijlage is de eigen bijdrage “24-uurs opvang nachtopvang incl passantenbedden” gesteld op € 179,51 per maand.
8. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de Verordening tezamen met de in artikel 2.11, eerste lid, genoemde bijlagen op 29 juni 2015 is vastgesteld door de gemeenteraad. De rechtbank ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. De rechtbank stelt vast dat deze verordening is terug te vinden bij “lokale wet- en regelgeving” op overheid.nl. Dat de verordening, tezamen met de bijlage, door de gemeenteraad is vastgesteld hebben eisers, nadat ter zitting gebleken is dat de namens hen in beroep overgelegde Afstemmingsverordening van de gemeente [woonplaats] niet de vigerende verordening is, maar de tot 1 juli 2015 geldende verordening, niet meer betwist.
Uit het onder 7 weergegeven kader blijkt dat er een wettelijke grondslag is voor de (hoogte van de) eigen bijdrage en de wijze van inning door middel van inhouding. Het betoog dat de eigen bijdrage voor de nachtopvang een wettelijke grondslag ontbeert, treft daarom geen doel.
9. Gelet op rechtsoverwegingen 5 en 6 is het beroep gegrond en komen de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het doen van een tussenuitspraak of voor het toepassen van een informele lus, nu gebleken is dat eisers per 1 december 2015 niet meer in de noodopvang verblijven en de beroepszaken alleen nog maar van belang zijn voor een relatief korte periode in het verleden. Verweerder zal dan ook met inachtneming van deze uitspraak nieuwe beslissingen op bezwaar dienen te nemen.
10. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. De rechtbank merkt de zaken aan als samenhangende zaken in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht en stelt de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, en wegingsfactor 1).
Tevens zal verweerder het betaalde griffierecht (drie maal € 45) dienen te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten 1, 2 en 3 en bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van
€ 990;
- bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 45 per eiser (totaal € 135) aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.W. van Osch - Leysma, voorzitter, mr. E.C.G. Okhuizen en mr. drs. J.W.A. Fleuren, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
Griffier
Voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.