Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/2403
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. A.J. van Zwieten de Blom),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Epe, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende] , te [plaats 1]
(gemachtigde: mr. A.R. van Tilborg).
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van een recreatiewoning door de derde-partij (hierna: [derde belanghebbende] ), afgewezen.
Bij besluit van 2 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Ten aanzien van de documenten die verweerder bij brief van 19 augustus 2016 in geding heeft gebracht, heeft verweerder de mededeling gedaan als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen.
Bij beslissing van 23 oktober 2015 heeft de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Bij brief van 3 november 2015 hebben eisers toestemming verleend om mede op de grondslag van die stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 september 2016. De procedure is gevoegd behandeld met de procedure met zaaknr. AWB 15/2334. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Namens verweerder is A. Winkelman verschenen. [derde belanghebbende] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Na de behandeling ter zitting zijn de procedures weer gesplitst en wordt in elke procedure afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eisers zijn eigenaar van een viertal recreatiewoningen aan de [adres] en de [adres 2] te [plaats 1] . Eisers bewonen zelf de recreatiewoning [adres] [adres 2] . Tevens zijn zij eigenaar van de grond van [adres] [adres 2] . Zij hebben dit perceel in erfpacht gegeven aan [derde belanghebbende] .
1.1
Eisers hebben verzocht om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning op dat perceel door [derde belanghebbende] . Verweerder heeft dit verzoek van eisers afgewezen. Volgens verweerder mag het strijdige gebruik van de recreatiewoning op grond van het gebruiksovergangsrecht van het thans geldende bestemmingsplan alsmede van het voorheen geldende bestemmingsplan worden voortgezet.
2. De rechtbank ziet, anders dan de gemachtigde van [derde belanghebbende] heeft aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat eisers bij hun verzoek om handhavend optreden geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb. Nog daargelaten dat eisers zelf aan de [adres] een recreatiewoning bewonen, is het niet uitgesloten dat van een besluit tot het al dan niet handhavend optreden een zodanige invloed uitgaat dat eisers, als eigenaren van de ondergrond, worden geraakt in een belang dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken.
3. Ingevolge het op 12 mei 2011 vastgestelde en ter plaatse geldende bestemmingsplan “Wissel en Schaveren” rust op het perceel de bestemming “Recreatie - Recreatiewoning”.
Ingevolge artikel 10.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor “Recreatie – Recreatiewoning” aangewezen gronden bestemd voor het recreatief verblijf in één recreatiewoning.
Ingevolge artikel 10.3.1 is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bepalingen uit dit bestemmingsplan. Tot strijdig gebruik wordt nadrukkelijk ook bedoeld het gebruik of laten gebruiken van de in 10.2.1 genoemde recreatiewoning voor bewoning anders dan ten dienste van het recreatief verblijf.
Ingevolge artikel 26.4 mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet, (...).
Ingevolge artikel 26.5, onder a, is het verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in 26.4, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Ingevolge artikel 26.6 is het bepaalde in 26.4 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan “Schaveren 2002” rust op het perceel de bestemming “Recreatiewoningen”.
Ingevolge artikel 12, onder A, van de voorschriften van dat bestemmingsplan zijn de op de kaart aangewezen gronden voor “Recreatiewoningen” bestemd voor het recreatief verblijf in recreatiewoningen, met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken en terreinen.
Ingevolge het bepaalde onder C wordt onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 18, onder A, ten aanzien van de in dit artikel bedoelde gronden en opstallen in ieder geval verstaan het gebruik van de onder B genoemde gebouwen ten behoeve van permanente bewoning.
Ingevolge artikel 18, onder A, is het verboden gronden of opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
Ingevolge het bepaalde onder B mag het gebruik van gronden en opstallen, strijdig met het plan op het tijdstip van het van rechtskracht worden daarvan, worden gehandhaafd.
Ingevolge het bepaalde onder C is wijziging van het met het plan strijdige gebruik van gronden en opstallen verboden, tenzij door deze wijziging van het gebruik de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
4. Eisers betogen dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan “Schaveren 2002” in het geval van [derde belanghebbende] van toepassing is. Eisers wijzen daartoe op een brief van [derde belanghebbende] aan eisers uit 2009 inhoudende dat hij elders zou wonen en ingeschreven zou staan, op twee notariële aktes waarin een ander adres is vermeld en op inschrijvingen in de Basisregistratie personen (hierna: BRP).
5. Niet in geschil is dat de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel in strijd is met de recreatieve bestemming die daarop rust in het bestemmingsplan “Wissel en Schaveren” en daarop rustte in het voorheen geldende bestemmingsplan “Schaveren 2002”.
6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van
6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht, de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is.
Uit het gebruiksovergangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan “Schaveren 2002” volgt dat strijdig gebruik dat bestond ten tijde van het van kracht worden van dat bestemmingsplan, derhalve op 22 september 2003 (hierna: de peildatum), mag worden gecontinueerd en vergroting van het strijdige gebruik verboden is. Dit betekent in dit geval dat verweerder aannemelijk diende te maken dat het strijdige gebruik reeds bestond op de peildatum en nadien ongewijzigd is voortgezet.
7. Door verweerder (in samenspraak met [derde belanghebbende] ) zijn verschillende bewijsstukken verstrekt. Het betreft bijvoorbeeld een rekening van de Nuon, een aanslag voorlopige teruggaaf 2002, een afschrift van een ANWB Visacard, een rekening van Waterbedrijf Gelderland uit 2002, een jaaropgaaf van het UWV GAK van 2002, een jaaropgave van Nationale Nederlanden uit 2003, informatie over gemeentelijke belastingen, stukken van de Rabobank, gegevens van een huisarts, een lidmaatschap van [naam vereniging] een nota van een advocaat uit 2002 en een rekening voor een matras, allen gericht aan het adres [adres] [adres 2] te [plaats 1] .
Op grond van de door verweerder verstrekte bewijsstukken, in onderlinge samenhang beziend, is de rechtbank van oordeel dat deze juist voldoende zijn voor de conclusie dat aannemelijk is dat sprake is van permanente bewoning van de recreatiewoning door [derde belanghebbende] vanaf de peildatum tot op heden. Daartoe overweegt de rechtbank dat vaststaat dat het huwelijk van [derde belanghebbende] en zijn echtgenote is ontbonden op [xx] oktober 2002 en dat de recreatiewoning bij notariële akte van 9 september 2003 aan [derde belanghebbende] is toebedeeld. Dat [derde belanghebbende] volgens deze akte woonachtig was in [plaats 2] (op het adres van zijn dochter) en dat hij na de peildatum diverse perioden volgens de BRP elders heeft ingeschreven gestaan, hoefde verweerder niet tot een andere conclusie te brengen. [derde belanghebbende] heeft ter zitting verklaard dat hij bang was dat verweerder over zou gaan tot handhavend optreden als hij zich op het adres van de recreatiewoning zou inschrijven of dit als officieel adres zou gebruiken. Deze verklaring is niet onaannemelijk aangezien het, zoals verweerder ter zitting ook heeft bevestigd, in de jaren na de peildatum nog geruime tijd onduidelijk is geweest hoe verweerder het handhavingsbeleid ten aanzien van permanente bewoning van recreatiewoningen zou gaan uitvoeren. De beroepsgrond faalt.
8. Eisers betogen voorts dat het gebruiksovergangsrecht is geëindigd doordat zich na de peildatum wijzigingen van het gebruik hebben voorgedaan die zijn verboden in artikel 18, onder C, van de planvoorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan. Zo is volgens eisers de afwijking van het plan vergroot omdat het gebruik is vergroot naar het gebruik door twee personen. Daarnaast is in de recreatiewoning een onderneming gevestigd, hetgeen ook in strijd is met het bestemmingsplan. Voorts is gedurende een bepaalde periode een grote stacaravan op het perceel geplaatst geweest en is de recreatiewoning zelf na de peildatum aanzienlijk vergroot.
9. De rechtbank oordeelt dat een uitbreiding van een huishouden van een naar twee personen niet als een vergroting van het afwijkende gebruik kan worden aangemerkt. Dat bedrijfsmatige activiteiten worden ontplooid op het perceel maakt voorts niet dat het gebruiksovergangsrecht wat betreft het wonen eindigt of dat de strijdigheid in zoverre wordt vergroot. Ook de omstandigheid dat een stacaravan op het perceel heeft gestaan maakt niet dat daardoor het gebruiksovergangsrecht is geëindigd. Naar het oordeel van de rechtbank ziet artikel 18, onder C, immers op het gebruik van de recreatiewoning zelf en niet op het gebruik van het hele perceel. Resteert derhalve de vraag of de recreatiewoning als zodanig na de peildatum is vergroot.
10. De rechtbank stelt voorop dat het bouwovergangsrecht niet relevant is voor de vraag of de permanente bewoning van de recreatiewoning onder het gebruiksovergangsrecht valt. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:231, overweegt de rechtbank dat voortzetting van het gebruik als bedoeld in artikel 18, onder B, van de planvoorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan “Schaveren 2002” alleen betrekking kan hebben op gebruik van opstallen die reeds bestonden op het moment dat dat plan rechtskracht heeft verkregen, te weten op
22 september 2003. Dit betekent dat het met doel en strekking van het overgangsrecht met betrekking tot gebruik wel in strijd is dat nieuwe bebouwing zou kunnen worden opgericht mede ten behoeve van met de bestemming strijdig gebruik dat wordt gedekt door het overgangsrecht.
11. Bij de gedingstukken bevindt zich een bouwvergunning van 14 september 1993 die ziet op vergroting van de recreatiewoning. Het vloeroppervlak van de recreatiewoning bedroeg toentertijd 38,5 m2 (7 x 5,5 meter) vóór de vergroting en 44,83 m2 (8,15 x 5,5 meter) na de vergroting. Bij de bepaling van die oppervlakte is in beide gevallen de veranda buiten beschouwing gelaten.
Uit een overzichtstekening van toezichthouders van verweerder van 17 februari 2015 volgt dat het vloeroppervlak van de recreatiewoning op die datum 108,65 m2 (exclusief veranda en souterrain) bedroeg. Volgens deze overzichtstekening is het met een nok uitgevoerde gedeelte van de recreatiewoning niet 8,15 meter maar 8,80 meter lang, en is daar nog een gedeelte van 3,34 meter aan vast gebouwd dat is voorzien van een plat dak. De totale lengte bedraagt daarmee 12,14 meter, zonder de veranda. Aan de westzijde is eveneens een gedeelte toegevoegd, van 4 meter (bij de slaapkamer) en 3 meter (bij de garage), waardoor de recreatiewoning bij het breedste deel 9,4 meter (5,4 + 4 meter) is. In geschil is wanneer deze uitbreiding heeft plaatsgevonden.
12. Van de kant van eisers is bij brief van 1 september 2016 makelaarsinformatie van maart 2002 (voor de peildatum) in geding gebracht. In de aanbiedingstekst van de woning is gedetailleerd aangegeven welke ruimten aanwezig waren: “een entree - badkamer met douchecabine, toilet, wastafel en wasmachine aansluiting - slaapkamer (ca. 2.85 x 2.0) - royale sfeervolle woonkamer (totaal ca. 42 m2) met eikenhouten vloer, openslaande deuren naar de veranda en half open keuken v.v. (...), afzuigkap en ruime kast - 2e slaapkamer in het souterrain (ca. 5.5 x 3 m)”. Verder staat vermeld dat tevens een ruime carport/berging op het terrein is gelegen. Als woonoppervlak wordt 75 m2 aangegeven, waaronder 16,5 m2 in het souterrain. Volgens eisers is deze makelaarsinformatie in lijn met de tekening bij de bouwvergunning van 14 september 1993.
13. Verweerder heeft daarnaast een luchtfoto uit 2000 ingebracht, waarop volgens verweerder is te zien dat de contouren van de recreatiewoning sinds die tijd niet zijn gewijzigd en overeenkomen met de overzichtstekening die hoort bij het rapport van
17 februari 2015 van toezichthouders van verweerder. Voorts heeft [derde belanghebbende] ter zitting een brief van verweerder aan de vorige eigenaar van de recreatiewoning, gedateerd 17 april 1997, overgelegd die ziet op toestemming voor het uitbreiden van een logiesverblijf op het perceel. Door verweerder is, eveneens pas ter zitting, een archiefstuk overgelegd waaruit volgt dat de bouwkosten van deze uitbreiding fl. 40.000 hebben bedragen. Verweerder en [derde belanghebbende] hebben zich ter zitting op het standpunt gesteld dat, mede gelet op de hoogte van de bouwkosten, deze melding verband houdt met de uitbreiding van de recreatiewoning ten opzichte van de bouwvergunning uit 1993, zodat aangenomen moet worden dat de uitbreiding van de recreatiewoning voor de peildatum heeft plaatsgehad.
14. Bovenstaande gegevens met elkaar in verband gebracht leiden tot zodanige onduidelijkheden dat op basis daarvan niet kan worden vastgesteld of de geconstateerde vergroting van de recreatiewoning geheel of gedeeltelijk voor de peildatum heeft plaatsgevonden.
De luchtfoto van verweerder uit 2000 is onvoldoende duidelijk om daaraan de conclusie te verbinden dat de uitbreiding voor de peildatum is gerealiseerd.
Het ter zitting ingenomen standpunt van verweerder dat de uitbreiding in 1997 heeft plaatsgevonden wordt niet gestaafd door de in dat verband overgelegde stukken. De rechtbank stelt vast dat in de toestemmingsbrief van 17 april 1997 niet nader is vermeld waar de voorgenomen uitbreiding op ziet en welke oppervlakte het betreft. Er bevindt zich ook geen bouwtekening bij de overgelegde stukken waar dat uit kan worden opgemaakt. Voorts is niet inzichtelijk gemaakt hoe de totale bouwkosten van fl. 40.000 in verband kunnen worden gebracht met de aanpassingen blijkende uit de overzichtstekening bij het rapport van 17 februari 2015 (waar onder een aanbouw met plat dak, een (vergroting) van de slaapkamer en toevoeging van een inpandige garage). Hierbij is van betekenis dat volgens de makelaarsinformatie uit 2002 op dat moment het souterrain en een carport/berging waren gerealiseerd. Indien deze bouwwerken in de visie van verweerder ook in 1997 zouden zijn opgericht, zullen de bouwkosten daarvoor ook gerelateerd moeten kunnen worden aan de totale bouwkosten van fl. 40.000. Als het souterrain niet in 1997 kan zijn gerealiseerd, is het, gelet op de makelaarsinformatie, mogelijk wel vóór de peildatum gerealiseerd. Niet duidelijk is echter wanneer. Dit geldt ook voor de genoemde carport/berging, waarvan voorts niet duidelijk is of deze ter plaatse nog aanwezig is en waar deze op het perceel is gelegen.
Volgens de makelaarsinformatie bedroeg het vloeroppervlak van de recreatiewoning in 2002 58,5 m2 (zonder het souterrain). Dat is al ongeveer 14 m2 meer dan de 44,83 m2 die de recreatiewoning in 1993 had, maar is nog steeds aanzienlijk minder dan het huidige vloeroppervlak van 108,65 m² (ook zonder het souterrain en de veranda). Niet duidelijk is hoe deze makelaarsinformatie, zowel wat betreft de omschrijvingen als de genoemde oppervlaktes, zich verhoudt tot de overzichtstekening van de toezichthouders van
17 februari 2015. Ter zitting hebben partijen deze duidelijkheid ook niet kunnen verschaffen.
15. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat onduidelijk is of de recreatiewoning voor of na de peildatum zijn huidige omvang heeft gekregen en of het gebruiksovergangsrecht al dan niet is geëindigd. Verweerder heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat het gebruiksovergangsrecht van toepassing is. Dat betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, onvoldoende is gemotiveerd. Het bestreden besluit bevat in zoverre een gebrek en komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
De rechtbank kan niet finaliseren omdat de door partijen ingediende stukken geen duidelijkheid geven over de vraag wanneer de uitbreiding van de recreatiewoning heeft plaatsgevonden. Er zijn geen aanknopingspunten dat andere of nadere informatie voorhanden is, bij verweerder dan wel bij [derde belanghebbende] , die de noodzakelijke duidelijkheid kan geven, al dan niet na een bestuurlijke lus. Dat brengt met zich dat onduidelijk is bij welke omvang van de recreatiewoning wel een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan woprden gedaan. De rechtbank zal daarom volstaan met een kale vernietiging van het bestreden besluit. Verweerder zal opnieuw op het bezwaarschrift van eisers dienen te besluiten met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 496 en een wegingsfactor 1). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar neemt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 992;
- draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van € 167 aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. M.S.T. Belt, voorzitter, mr. drs. J.H. van Breda en
mr. S.E.M. Lichtenberg, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.