Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/7233
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], eiser
(gemachtigde: mr. B. Klomp-de Wijk),
en
de burgemeester van de gemeente Nijmegen te Nijmegen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van verweerder van 28 april 2014 (het primaire besluit) ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juni 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. M.E.B. Rasing, kantoorgenoot van eisers gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.G. Blasweiler en mr. C. van der Meijden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiser heeft op 30 november 2011 een vergunning als bedoeld in artikel 3 van Pro de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) aangevraagd voor de inrichting [naam café]. Deze vergunning is geweigerd op de grond dat eiser niet aan het vereiste voldeed dat een leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn. Op 16 mei 2013 heeft eiser weer een DHW-vergunning aangevraagd voor deze inrichting. Bij besluit van 8 november 2013 is eiser deze vergunning verleend, waarbij, naar verweerder stelt, eiser het voordeel van de twijfel is gegeven. Na nieuw verkregen justitiële informatie heeft verweerder deze vergunning bij het primaire besluit ingetrokken. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat gelet op de feiten en omstandigheden zoals die blijken uit justitie- en politiegegevens moet worden geoordeeld dat eiser als uitbater niet voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Voorts is eiser bij dit besluit een last onder bestuursdwang opgelegd. De last houdt in dat eiser uiterlijk vanaf dinsdag 6 mei 2014 om 12.00 uur de onderhavige inrichting voor het publiek gesloten dient te houden. Dit besluit is in bezwaar gehandhaafd.
2. Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat hij, anders dan de voorzieningenrechter, die het primaire besluit hangende bezwaar heeft geschorst, heeft aangenomen, bij de besluitvorming niet de “Interne richtlijn ter beoordeling “in enig opzicht van slecht levensgedrag” in de zin van artikel 8, lid 1 sub b Drank- en Horecawet” (verder: de richtlijn) heeft toegepast en dat hij op grond van het feitencomplex als blijkend uit justitiële informatie en politie-informatie tot de conclusie komt dat eiser niet langer voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn. Verweerder heeft voorts de last onder bestuursdwang gehandhaafd omdat eiser niet langer over een DHW-vergunning beschikt, noch over een exploitatievergunning.
3. Eiser heeft het bestreden besluit gemotiveerd aangevochten. Op zijn stellingen zal de rechtbank, voor zover nodig, in het navolgende ingaan.
4. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de DHW is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
Op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW voldoen leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn.
Op grond van artikel 8, tweede lid, van de DHW worden bij algemene maatregel van bestuur naast de in het eerste lid gestelde eisen andere eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van leidinggevenden gesteld en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.
Op grond van artikel 31, eerste lid, van de DHW – voor zover van belang – wordt een vergunning door de burgemeester ingetrokken indien:
b. niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikelen 8 en 10 geldende eisen.
De in artikel 8, tweede lid, van de DHW bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999 (hierna: het Besluit).
5. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 september 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ8312) overweegt de rechtbank dat in het Besluit geen nadere omschrijving is gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Gelet hierop zijn er geen beperkingen opgelegd ten aanzien van feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Niet is vereist dat aan de beoordeling van verweerder een onherroepelijke veroordeling ten grondslag ligt.
Verweerder komt bij de beoordeling van het levensgedrag beoordelingsvrijheid toe. De rechter dient dit oordeel van verweerder terughoudend toetsen.
6. De rechtbank overweegt dat in het primaire besluit weliswaar niet expliciet is gesteld dat de richtlijn bij de besluitvorming is toegepast, maar de rechtbank gaat er, in tegenstelling tot wat verweerder ter zitting heeft betoogd, van uit dat verweerder de richtlijn bij het primaire besluit toch heeft toegepast. Zij neemt daarbij in aanmerking dat verweerder in het verweerschrift dat ten behoeve van de procedure bij de voorzieningenrechter is ingediend, heeft betoogd dat hij zich laat leiden door de richtlijn en daarbij heeft opgemerkt dat de rechtbank in een uitspraak van 27 februari 2014 (nr. 13/2186, niet gepubliceerd) heeft geoordeeld dat voor de toepassing van deze richtlijn geen beletsel bestond. Verder is ter zitting desgevraagd medegedeeld dat de richtlijn op ambtelijk niveau wordt gebruikt om een advies aan verweerder te kunnen voorleggen. Tegen die achtergrond neemt de rechtbank aan dat de richtlijn niet alleen een rol speelt op ambtelijk niveau, maar feitelijk ook wordt gehanteerd op het niveau van besluitvorming door verweerder.
7. De rechtbank overweegt verder dat de richtlijn geen beleidsregel is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht omdat zij niet is gepubliceerd, maar wel wordt gehanteerd als vaste gedragslijn.
In de richtlijn worden vijf feiten opgesomd die als “relevant feit” worden aangemerkt. Op basis van een in de richtlijn opgenomen schema wordt met inachtneming van de tijdvakken 0-5 jaar of 5-10 jaar voorafgaande aan de aanvraag of intrekking van de vergunning, aan de hand van de relevante feiten en zogenaamde “andere dan relevante feiten”, eventueel in combinatie, bepaald of sprake is van slecht levensgedrag. Voorts is in de richtlijn opgenomen dat het ook mogelijk is dat verweerder in een gemotiveerd advies wordt gewezen op feiten die volgens de richtlijn niet zouden leiden tot een weigering. In de richtlijn is als voorbeeld genoemd de “zogenaamde criminele carrière”, waarbij een persoon gedurende een lange periode een mengeling van strafbare feiten pleegt, die op zich niet rechtstreeks tot een weigering leiden volgens het schematisch overzicht, maar toch een totaalbeeld geven van een persoon, die niet wenselijk wordt geacht in de horeca.
8. Niet in geschil is dat de over eiser bekende feiten volgens het schematisch overzicht van de richtlijn niet tot de conclusie leiden dat eiser als uitbater niet voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
Verweerder heeft gebruik gemaakt van de in de richtlijn vervatte uitzondering.
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich, gezien de feiten zoals die blijken uit de justitiële gegevens en politiegegevens, waaronder een diefstal in 1992, een mishandeling in 2002, een bedreiging in 2008 en een georganiseerde fietsendiefstal in 2014, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiser niet voldoet aan het vereiste dat hij als leidinggevende van [naam café] niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Dat een aantal van deze feiten lang geleden hebben plaatsgevonden, betekent niet dat verweerder deze niet bij zijn beoordeling heeft mogen betrekken. Bij de toepassing van de uitzondering gaat het immers om het vaststellen van een totaalbeeld van een persoon.
Daarbij merkt de rechtbank nog op dat verweerder bij de vergunningverlening uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat eiser ‘het voordeel van de twijfel kreeg’ omdat er een behoorlijke tijd was verstreken sinds de meest recente – op dat moment – over eiser bekende feiten. In dat licht mocht verweerder naar het oordeel van de rechtbank eiser de na de vergunningverlening gepleegde fietsendiefstal zwaar aanrekenen.
Voorts is de rechtbank, anders dan eiser, van oordeel dat de uitzondering uit de richtlijn niet alleen kan worden toegepast indien tot de kwalificatie “criminele carrière”, wordt gekomen, omdat een zodanige carrière in de richtlijn slechts als voorbeeld wordt genoemd waarbij afgeweken kan worden van de in de richtlijn opgenomen stappen 1 tot en met 3.
Nu verweerder tot de conclusie heeft kunnen komen dat eiser in enig opzicht van slecht levensgedrag is en gelet op het imperatieve karakter van de toepasselijke wettelijke bepalingen, was verweerder gehouden de aan eiser verleende DHW-vergunning in te trekken.
10. In Nijmegen geldt een complementair vergunningenstelsel. Dat wil zeggen dat inrichtingen die over een DHW-vergunning (moeten) beschikken, geen exploitatievergunning nodig hebben. Deze exploitatievergunningplicht is beperkt tot de zogenaamde droge, niet-alcoholverstrekkende horeca. Indien een inrichting de aard van de bedrijfsvoering wijzigt en geen alcohol meer verstrekt, betekent dit dat er een exploitatievergunning verleend moet zijn. Onweersproken is dat voor de onderhavige inrichting geen exploitatievergunning als bedoeld in artikel 2.3.1.6 van de APV is verstrekt. De last onder bestuursdwang is opgelegd om de overtreding dat de inrichting wordt geëxploiteerd zonder geldige DHW-vergunning en zonder exploitatievergunning te beëindigen.
11. Gelet op het hiervoor overwogene en nu met betrekking tot de opgelegde last onder bestuursdwang geen beroepsgronden zijn aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Linde, voorzitter, mr. J.J. Penning en mr. R.J.B. Schutgens, rechters, in tegenwoordigheid van R. van Diest, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.