Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13/8235
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[V.O.F.], eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn, verweerder.
Als partij van rechtswege heeft aan het geding deelgenomen: het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (hierna: gs).
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd om aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van 7 bedrijfsgebouwen met per gebouw 6 groepsaccommodaties ten behoeve van recreatieve verblijfsrecreatie op het perceel, plaatselijk bekend [het perceel](het perceel). Het bestreden besluit heeft betrekking op de activiteiten ˈbouwen van een bouwwerkˈ, ˈplanologisch strijdig gebruikˈ en ˈhandelingen met gevolgen voor habitatsˈ.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 maart 2015. Namens eiseres is [naam] verschenen, vergezeld door [naam], werkzaam bij Regelink Ecologie en Landschap in Mheer. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mw. J.M. van Wegen en P. Bruns. Gs hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. P. Tillie, B. van Adrichem en J. Bouw.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het, voor zover hier van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo bepaalt, voor zover hier van belang, dat in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van gevallen een omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
Ingevolge artikel 2.27, derde lid, van de Wabo kan de verklaring slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven.
Ingevolge artikel 2.20a van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring is vereist als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.
Artikel 47, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) bepaalt dat Titel 2 “Gebieden ter uitvoering van Europeesrechtelijke verplichtingen” van die wet van toepassing is op handelingen a. waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en b. die tevens zijn aan te merken als projecten of andere handelingen waarvoor het verbod, bedoeld in artikel 19d, eerste lid, geldt.
Ingevolge artikel 47a, eerste lid, van de Nbw 1998 draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag tevens betrekking heeft op handelingen die voldoen aan de criteria, bedoeld in artikel 47, eerste lid.
Ingevolge artikel 47b, eerste lid, van de Nbw 1998 wordt een omgevingsvergunning die betrekking heeft op handelingen als bedoeld in artikel 47, eerste lid, niet verleend dan nadat gs hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo.
Artikel 47b, derde lid, van de Nbw 1998 bepaalt, voor zover hier van belang, dat de artikelen 19e tot en met 19g van overeenkomstige toepassing zijn met betrekking tot de verklaring, bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gs projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998 houden gs bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 bepaalt dat voor projecten waarover gs een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, de initiatiefnemer alvorens gs een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied maakt waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gs zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder n, van de Nbw 1998 wordt in de Nbw 1998 en de daarop berustende bepalingen onder Natura 2000-gebied verstaan:
1° gebied dat is aangewezen op grond van artikel 10a, eerste lid,
2° gebied dat voorlopige is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, of
3° gebied dat voorkomt op de lijst van gebieden van communautair belang, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG (hierna: de Habitatrichtlijn).
Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, wijst de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gebieden aan ter uitvoering van richtlijn (EEG) nr. 79/409 (hierna: de Vogelrichtlijn) en de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcrt. 31 maart 2000, nr. 65) heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Veluwe, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Het gebied Veluwe is in 2003 aangemeld als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn. Bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 is het gebied Veluwe geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
Daarnaast was ten tijde van het bestreden besluit voor de Veluwe een ontwerpbesluit tot aanwijzing als Natura 2000-gebied in procedure gebracht. Uit de toelichting bij dit ontwerpbesluit blijkt dat de Veluwe is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn voor onder andere de zwarte specht.
2. Het perceel ligt binnen het Natura 2000-gebied Veluwe. Gelet hierop geldt een vergunningplicht op grond van de Nbw 1998. Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo wordt wat betreft de te volgen procedure aangehaakt bij de aanvraag om omgevingsvergunning. De procedure voor het verkrijgen van de vereiste verklaring van geen bedenkingen is gevoerd bij gs. Bij besluit van 10 juni 2013 hebben gs de verklaring geweigerd. Bij brief van 14 november 2013 hebben gs aangegeven dat de zienswijze van eiseres geen aanleiding geeft tot wijziging van het besluit van 10 juni 2013 waarbij de verklaring van geen bedenkingen is geweigerd. Vervolgens heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
3. Eiseres betoogt dat gs op grond van de aangedragen ecologische beoordeling door Regelink Ecologie en Landschap, bestaande uit de rapporten “Ecologische quickscan en Verstorings- en verslechteringstoets Noord-Riezen, Uddel” van 9 april 2013, “Passende Beoordeling Noord-Riezen, Uddel” van 11 april 2013 en “Effecten recreatiedruk Park Staverhul, Uddel” van 2 september 2013 niet tot de conclusie hebben kunnen komen dat de gevraagde verklaring van bedenkingen niet kan worden gegeven. Ter zitting is namens eiseres meegedeeld dat het veldonderzoek naar vogels in de nabije omgeving van het plangebied is beperkt tot op de grond broedende vogelsoorten, omdat die volgens eiseres gevoeliger zijn voor optische verstoring dan boomholtevogels zoals de zwarte specht.
Zoals vermeld in paragraaf 7.1.3 van het eerstgenoemde rapport en naar niet in geschil is, kan de broedvogel zwarte specht direct nabij het plangebied voorkomen. In het ontwerpbesluit tot aanwijzing van de Veluwe als Natura 2000-gebied is voor de zwarte specht een instandhoudingsdoelstelling geformuleerd met als doel het behoud en de kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 430 paren. Niet in geschil is dat de betreffende instandhoudingsdoelstelling ten tijde van het bestreden besluit onder druk stond. Het project leidt tot tijdelijke effecten tijdens de bouwfase en tot een aanmerkelijke toename van de recreatiedruk door de geprognosticeerde 514 extra bezoekers per dag van het recreatiepark van eiseres op de nabije omgeving van het plangebied met de in de ecologische beoordeling genoemde habitattypen ˈBeuken-eikenbossen met hulstˈ en ˈOude eikenbossenˈ, ook indien de extra recreanten gebruikmaken van het bestaande fiets- en wandelpadenstelsel, en daarmee mogelijk tot significante verstoring in het leefgebied van de zwarte specht, waardoor de draagkracht van de Veluwe voor deze soort verder onder druk komt te staan. Dat de toename van de recreatiedruk van het recreatiepark verwaarloosbaar is vergeleken bij de al bestaande recreatiedruk op de Veluwe, zoals eiseres stelt, maakt dat niet anders. Gelet op wat hiervoor is overwogen, kan niet worden uitgesloten dat het project significante negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Veluwe.
De genoemde rapporten bevatten geen passende beoordeling van de gevolgen van het project voor de nabij het plangebied voorkomende habitattypen ˈBeuken-eikenbossen met hulstˈ en ˈOude eikenbossenˈ als leefgebied voor de zwarte specht. De verwijzing in het laatstgenoemde rapport naar de zogenoemde ˈEffectenindicatorˈ voor Natura 2000-gebied Veluwe van het Ministerie van Economische Zaken en verspreidingsgegevens uit de Nationale Databank Flora- en Fauna (NDFF) is daarvoor niet toereikend. De rechtbank neemt hierbij nog in aanmerking dat het standpunt van gs dat de zwarte specht wel gevoelig is voor optische verstoring steun vindt in de rapportage “effectafstanden van Natura 2000-gebieden Veluwe en Rijntakken” van Arcadis van 18 februari 2014, in welke rapportage voor de zwarte specht een richtafstand van 2,6 km voor optische verstoring door verblijfsrecreatie is opgenomen.
Bij gebreke van een passende beoordeling van de gevolgen van het project voor de nabij het plangebied voorkomende habitattypen ˈBeuken-eikenbossen met hulstˈ en ˈOude eikenbossenˈ als leefgebied voor de zwarte specht, hebben gs kunnen weigeren om een verklaring van geen bedenkingen te geven en heeft verweerder de weigering van de verklaring van geen bedenkingen ten grondslag kunnen leggen aan de weigering van de omgevingsvergunning voor de activiteit ˈhandelingen met gevolgen voor habitatsˈ op grond van artikel 2.20a van de Wabo.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
4. Eiseres betoogt voorts dat verweerder het bouwen van de bedrijfsgebouwen met groepsaccommodaties ten onrechte in strijd met het bestemmingsplan acht.
Voor het plangebied geldt het bestemmingsplan “Buitengebied Agrarische Enclave, 1e herziening”, waarin het is bestemd voor “recreatieve voorzieningen”. Ingevolge artikel 20, eerste lid, onder a, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften zijn op het perceel 45 recreatiewoningen toegestaan, 1 kampeermiddel/stacaravan en maximaal 4.540 m² aan bedrijfsgebouwen.
Ingevolge de in artikel 1 van de planvoorschriften opgenomen begripsbepalingen wordt onder een ˈbedrijfsgebouwˈ verstaan: gebouw dat noodzakelijk is voor dat betreffende bedrijf of instelling, waaronder niet wordt begrepen bedrijfs- dan wel dienstwoningen en daarbij behorende bijgebouwen en in geval van een recreatiebedrijf, wordt daaronder ook niet begrepen een recreatiewoning dan wel stacaravan.
Verweerder heeft ter zitting meegedeeld dat het bouwen in strijd is met het bestemmingsplan, niet omdat de maximale oppervlakte aan bedrijfsgebouwen wordt overschreden, zoals ten onrechte is vermeld in het bestreden besluit, maar omdat het bouwplan niet voorziet in het bouwen van bedrijfsgebouwen als bedoeld in de planvoorschriften. Volgens verweerder zijn gebouwen voor ondersteunende functies bij een recreatiebedrijf zoals een receptie of zwembad mogelijk aan te merken als voor een recreatiebedrijf noodzakelijke bedrijfsgebouwen, maar kan het daarbij niet gaan om gebouwen voor recreatief nachtverblijf. Verweerder wijst er in dit verband op dat voor recreatief nachtverblijf bestemde recreatiewoningen en stacaravans ingevolge de begripsbepaling van het begrip ˈbedrijfsgebouwˈ niet worden begrepen onder voor een recreatiebedrijf noodzakelijke bedrijfsgebouwen en stelt zich op het standpunt dat eveneens voor recreatief nachtverblijf bestemde groepsaccommodaties voor de uitleg van het noodzakelijkheidsvereiste in de begripsbepaling van het begrip ˈbedrijfsgebouwˈ op één lijn moeten worden gesteld met recreatiewoningen en stacaravans.
De rechtbank kan verweerder in dit standpunt volgen en is daarom met verweerder van oordeel dat de aangevraagde groepsaccommodaties niet passen binnen de bebouwingsmogelijkheden voor bedrijfsgebouwen op het perceel. Verweerder heeft de aanvraag daarom terecht mede aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit ˈplanologisch strijdig gebruikˈ, die slechts kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 3°, van de Wabo. Het betoog van eiseres slaagt niet.
De gebrekkige motivering in het bestreden besluit waarom het bouwen in strijd met het bestemmingsplan is, zal de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht passeren.
5. Voor zover eiseres beoogt te betogen dat verweerder ontoereikend heeft gemotiveerd waarom verweerder niet bereid is om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder 3°, van de Wabo, is de rechtbank van oordeel dat de verwijzing in het bestreden besluit naar de weigering van de op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 47b, eerste lid, van de NBW 1998 vereiste verklaring van geen bedenkingen, die in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het project, toereikend is.
6. Het beroep is ongegrond. Niet gebleken is dat eiseres proceskosten heeft gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. Wel zal gelet op het passeren van het motiveringsgebrek worden bepaald dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 318,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, voorzitter, mr. R.J. Jue en mr. L.M. Koenraad, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Saedt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.