Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13/7225
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], eiser
(gemachtigde: mr.drs. I.F.M. Kwint),
en
de Klachtencommissie Landelijke Examencommissie Scheepvaartverkeersdienstte Schiedam, verweerder.
Procesverloop
Bij emailbericht van 27 februari 2013 heeft eiser bij de Landelijke Examencommissie Scheepvaartverkeersdienst (hierna: de examencommissie) bezwaar gemaakt tegen de uitslag van de door hem op 22 februari 2013 afgelegde herhalingstoets.
Op voornoemd bezwaar heeft de voorzitter van de examencommissie bij brief van 14 maart 2013 gereageerd.
Vervolgens heeft eiser bij schrijven van 15 mei 2013 bij verweerder een bezwaar/klacht ingediend tegen voornoemde brief.
Bij uitspraak van 30 september 2013 heeft verweerder de door eiser ingediende klacht ongegrond verklaard.
Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juli 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door P. de Korte en K. Polderman.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voor zover thans van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 9:1, eerste lid, van de Awb heeft een ieder recht om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen, een klacht in te dienen bij dat bestuursorgaan.
Op grond van artikel 9:3 van de Awb kan tegen een besluit inzake de behandeling van een klacht over een gedraging van een bestuursorgaan geen beroep worden ingesteld.
2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit van 4 december 2002, houdende regels met betrekking tot de bevoegdheid tot het geven van verkeersinformatie dan wel verkeersaanwijzingen en de daartoe aan de bevoegde personen te stellen eisen (het Besluit verkeersinformatie en verkeersaanwijzingen scheepvaartverkeer, hierna: Bvvs), wijst het bevoegd gezag personen aan die bevoegd zijn tot het geven van verkeersinformatie dan wel verkeersaanwijzingen. Aan een dergelijke aanwijzing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
Ingevolge artikel 3 van het Bvvs worden de personen die verkeersinformatie dan wel verkeersaanwijzingen geven op een verkeerscentrale of op een verkeerspost in een verkeersbegeleidend systeem, slechts aangewezen indien zij met goed gevolg het landelijk examen en een regionaal examen hebben afgelegd, dan wel voldoen aan de krachtens artikel 33, eerste lid, van de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties voor het verkrijgen van erkenning van EG-kwalificaties voor het beroep van VTS-operator gestelde regels met betrekking tot het doorlopen van een aanpassingsstage of het afleggen van een proeve van bekwaamheid.
Ingevolge het tweede lid worden de personen, bedoeld in het eerste lid, slechts aangewezen voor een regio waarvoor zij over een regionale kwalificatie beschikken, dan wel voldoen aan de krachtens artikel 33, eerste lid, van de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties voor het verkrijgen van erkenning van EG-kwalificaties voor het beroep van VTS-operator gestelde regels met betrekking tot het doorlopen van een aanpassingsstage of het afleggen van een proeve van bekwaamheid.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van het Bvvs is er een landelijke examencommissie die verantwoordelijk is voor het afnemen van het landelijk examen en het afnemen van de herhalingstoets. Ingevolge het vijfde lid worden bij regeling van Onze Minister nadere regels gesteld met betrekking tot de taak en werkwijze van de examencommissies.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, van het Bvvs volgen de personen, bedoeld in artikel 3, die op grond van dit besluit bevoegd zijn tot het geven van verkeersinformatie dan wel verkeersaanwijzingen, tot instandhouding van die bevoegdheid eenmaal per drie jaar een herhalingscursus, die wordt afgesloten met een herhalingstoets.
Ingevolge het tweede lid wordt indien de herhalingstoets met goed gevolg is afgelegd, als bewijs daarvan in het boekje «VTS-kwalificatie» de datum aangetekend waarop deze herhalingstoets met goed gevolg is afgelegd. De bevoegdheid wordt daarmee verlengd tot het einde van het derde kalenderjaar, na het kalenderjaar waarin de herhalingstoets met goed gevolg is afgelegd.
Ingevolge het derde lid worden bij regeling van Onze Ministers nadere regels gesteld met betrekking tot de herhalingstoets en het gebruik van een verkeersdienstsimulator bij het praktisch gedeelte van deze herhalingstoets.
3. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, van de Regeling houdende bepalingen met betrekking tot de examens scheepvaartverkeersdienst (hierna: de Regeling) wordt in deze regeling onder ‘examen’ ook verstaan herhalingstoets.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling, wordt door de landelijke examencommissie een huishoudelijk reglement opgesteld waarin een klachtenprocedure wordt opgenomen.
4. Ter uitvoering van artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling is het Reglement Klachtencommissie Landelijke Examencommissie Scheepvaartverkeersdienst (hierna: het Reglement) opgesteld. Daarbij is overwogen dat “dat in voorkomende gevallen voor kandidaten die menen door besluiten van de Landelijke Examencommissie nadelig in hun belangen te zijn geraakt een mogelijkheid dient te bestaan om dergelijke besluiten in tweede
instantie te laten beoordelen”.
Ingevolge artikel 2 van het Reglement is er een klachtencommissie die belast is met het behandelen van en het doen van een uitspraak over besluiten van (of namens) de examencommissie.
5. Op 1 januari 2014 is het Besluit van 11 december 2013, houdende regels voor de opleiding van registerloodsen, noordzeeloodsen en VTS-operators en de bij die functies behorende bevoegdheden en verplichtingen (Besluit opleidingen en bevoegdheden nautische beroepsbeoefenaren, hierna het Bobnb) inwerking getreden.
Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder f, jo. artikel 6.7, eerste lid, van het Bobnb is het Bvvs met ingang van 1 januari 2014 ingetrokken.
Ingevolge artikel 6.1, vierde lid, van het Bobnb worden op grond van de artikelen 2 en 4 van het Besluit verkeersinformatie en verkeersaanwijzingen Scheepvaartverkeerswet en de daarop berustende bepalingen aangewezen personen, zolang zij blijk geven over voldoende kennis en vakbekwaamheid te beschikken om hun functie te kunnen blijven uitoefenen, geacht bevoegd te zijn tot het geven van verkeersinformatie en verkeersaanwijzingen op grond van dit besluit.
Ingevolge het vierde lid worden de op grond van de artikelen 3 en 11 tot en met 28 van het Besluit verkeersinformatie en verkeersaanwijzingen Scheepvaartverkeerswet en de daarop berustende bepalingen met goed gevolg afgelegd examens gelijkgesteld met de in de artikelen 5.3 en 5.4 bedoelde opleiding en examen voor VTS- operator.
Ingevolge artikel 6.7 zesde lid, van het Bobnb blijven het Bvvs en de daarop berustende bepalingen, zoals deze luidden op 31 december 2013 tot 1 januari 2015 van toepassing op de opleiding en examinering van personen wiens opleiding voor 1 januari 2014 is gestart.
Met betrekking tot het toepasselijke recht.
6. De rechtbank stelt vast dat eiser in februari 2013 de in artikel 27 van het Bvvs bedoelde herhalingscursus heeft gevolgd welke op 22 februari 2013 is afgesloten met een herhalingstoets.
7. Met ingang van 1 januari 2014 is het Bvvs ingetrokken en in het Bobnb is niet langer sprake van een herhalingscursus en –toets. Evenmin bestaat de landelijke examencommissie onder het Bobnb, terwijl deze onder het Bvvs verantwoordelijk was voor het afnemen van de herhalingstoets.
8. Op grond van artikel 6.7, zesde lid, van het Bobnb blijven het Bvvs en de daarop berustende bepalingen, zoals deze luidden op 31 december 2013 tot 1 januari 2015 van toepassing op de opleiding en examinering van personen wiens opleiding voor 1 januari 2014 is gestart. Een redelijke uitleg van dit overgangsrecht brengt met zich dat het Bvvs ook van toepassing blijft op procedures met betrekking tot onder het Bvvs afgenomen examens en herhalingstoetsen. Een andersluidend oordeel zou ertoe leiden dat niet in rechte zou kunnen worden opgekomen tegen een onder het Bvvs door de landelijke examencommissie genomen besluit terwijl een dergelijk onder het Bvvs genomen besluit, gelet op artikel 6.1, vierde en vijfde lid, van het Bobnb ook na 1 januari 2014 relevant blijft.
Met betrekking tot de besluitvorming
9. Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld hoe de procedurele gang van zaken in deze zaak moet worden geplaatst in het Bvvs en nadere regelgeving en de Awb.
10. Vooropgesteld moet worden dat al dan niet laten slagen van iemand voor een herhalingstoets een publiekrechtelijke rechtshandeling betreft. Daartoe is van belang dat het slagen voor een herhalingstoets op grond van het Bvvs vereist is voor het behouden van de in de Scheepsvaartwet neergelegde bevoegdheid om verkeersaanwijzingen en informatie te geven. Verder overweegt de rechtbank dat de landelijke examencommissie op grond van het Bvvs verantwoordelijk is voor het afnemen van de examens en de herhalingstoets zodat de landelijke examencommissie een bestuursorgaan is.
11. De beslissing om eiser niet te laten slagen voor zijn herhalingstoets is op 22 februari 2013 mondeling medegedeeld. Deze beslissing is diezelfde dag schriftelijk vastgelegd in een Rapportage Gecommitteerde en vervolgens neergelegd in de brief van 25 februari 2013 van de examenvoorzitter, die op grond van artikel 14 van de Regeling belast was met de algehele leiding tijdens de herhalingstoets, aan de voorzitter van de landelijke examencommissie. Daarmee is sprake van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling en dus van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
12. Eiser heeft bij e-mail van 27 februari 2013 bezwaar gemaakt tegen de examenuitslag.
13. Het bezwaar van eiser is behandeld door verweerder. Het is tegen het door verweerder genomen besluit dat het beroep zich richt. Vast staat echter dat het Reglement klachtencommissie is opgesteld op grond van artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling, welke bepaling uitsluitend betrekking heeft op een klachtenprocedure. Een klachtenprocedure dient op grond van de Awb gericht te zijn op de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen, en niet op de inhoud van een door het bestuursorgaan genomen besluit. Blijkens de memorie van toelichting bij hoofdstuk 9 van de Awb zal als regel een beslissing in het kader van de behandeling van een klacht geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zijn. Voor zover besluiten worden genomen over de behandeling van een klacht, staat daartegen ingevolge artikel 9:3 van de Awb geen beroep open (Kamerstukken II 1997-1998, 25387, nr. 3).
Het resultaat van de afhandeling van een klacht, uitmondend in de schriftelijke kennisgeving van de bevindingen van het onderzoek en de conclusies, is, aldus de toelichting, geen besluit aangezien de bevindingen en conclusies op zichzelf niet gericht zijn op rechtsgevolg. (Zie in dit kader de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1517).
15. Nu het bestreden besluit moet worden aangemerkt als een besluit inzake de behandeling van een klacht kan daartegen op grond van artikel 9:3 van de Awb geen beroep worden ingesteld.
Daaraan doet niet af dat in het Reglement is opgenomen dat de klachtencommissie belast is met het behandelen van en het doen van een uitspraak over besluiten van of namens de examencommissie, en dat verweerder zich in het bestreden ook heeft uitgelaten over de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het bestreden besluit. De wettelijke grondslag van het Reglement is immers gelegen in artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling.
Daargelaten dat het in strijd zou zijn met het recht om de bevoegdheid van de Landelijke Examencommissie om te beslissen op bezwaren omtrent examens te delegeren of mandateren aan verweerder (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 6 januari 1997, AB 1997/86 en 20 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9707), bevat het Reglement geen duidelijke grondslag om aan te nemen dat deze bevoegdheid aan verweerder is gedelegeerd en is van mandatering van deze bevoegdheid aan verweerder evenmin gebleken. Dat verweerder zich (onbevoegd) heeft uitgelaten over de bezwaren van eiser maakt niet dat tegen het besluit beroep kon worden ingesteld.
17. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank onbevoegd is van het beroep kennis te nemen.
18. Ter informatie van partijen merkt de rechtbank verder op dat uit het voorgaande ook volgt dat eiser op 27 februari 2013 bezwaar heeft gemaakt tegen de uitslag van zijn herhalingstoets en dat op dat bezwaar nog altijd niet is beslist. De voorzitter van de landelijke examencommissie heeft weliswaar op 14 maart 2013 een brief aan eiser gestuurd, maar gelet op het ontbreken van enige daaraan voorafgaande procedure, het feit dat de brief niet door de landelijke examencommissie maar door de voorzitter is opgesteld, er niet duidelijk sprake is van het nemen van een beslissing en gelet het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule buiten de verwijzing naar de klachtencommissie, kan deze brief naar het oordeel van de rechtbank niet als beslissing op bezwaar worden gezien. De rechtbank beschouwt deze brief als een reactie van de voorzitter in afwachting van de behandeling door de klachtencommissie conform het Reglement.
19. Hoewel de rechtbank onbevoegd is om van het beroep kennis te nemen, acht zij wel termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser in beroep voor een bedrag van € 974,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting). Vast staat immers dat eiser bezwaar heeft gemaakt tegen de uitslag van zijn herhalingstoets. Het is aan de onduidelijke procedures van de landelijke examencommissie en verweerder te wijten dat eiser in de veronderstelling verkeerde dat op die bezwaren door verweerder was beslist zodat daartegen beroep openstond. Om diezelfde reden zal de rechtbank bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart zich onbevoegd om van het geschil kennis te nemen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser in beroep tot een
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, mr. C.H.M. Pastoors en mr. G.W.B. Heijmans, rechters, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Gaastra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.