Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 12/198
uitspraak van de voorzieningenrechter
inzake
[naam A] en [naam B], wonende te [plaatsnaam], verzoekers,
gemachtigde: mr. J. Veltman, advocaat te Amersfoort,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Giessenlanden, verweerder,
gemachtigden: drs. M.C.J. Valke, werkzaam bij de gemeente Giessenlanden, en P. Huijbers, juridisch adviseur te Maarssen.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 11 augustus 2011, verzonden 16 augustus 2011, heeft verweerder verzoekers gelast om de permanente bewoning van hun recreatiewoning [adres] binnen 6 maanden na verzending van het besluit te beëiindigen en beëindigd te houden. Indien na deze termijn niet aan de last wordt voldaan, verbeuren verzoekers een dwangsom van € 2000,- per tijdseenheid van 4 weken dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 20.000,-.
Tegen dit besluit hebben verzoekers bij brief van 26 september 2011, ingekomen op diezelfde datum, bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij brief van 22 december 2011 hebben verzoekers verweerder verzocht om een persoonsgebonden gedoogbeschikking voor permanente bewoning van de recreatiewoning.
Bij besluit van 24 januari 2012, verzonden 6 februari 2012, heeft verweerder het verzoek van verzoekers om verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen.
Tegen dit besluit hebben verzoekers bij brief van 15 februari 2012 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 16 februari 2012 hebben zij een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht, geregistreerd onder nummer AWB 12/198.
Het verzoek om voorlopige voorziening is op 5 maart 2012 ter zitting behandeld, tezamen met de verzoeken AWB 12/199, AWB 12/200, AWB 12/201 en AWB 12/202.
Verzoekers zijn verschenen bij hun gemachtigde.
Verweerder is verschenen bij gemachtigden.
De voorzieningenrechter heeft de behandeling ter zitting geschorst, in afwachting van nadere informatie van verweerder.
Nadat deze informatie van verweerder is ontvangen en verzoekers daarop hun reactie hebben gegeven, heeft de voorzieningenrechter het onderzoek op 9 maart 2012 gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
2.1.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.1.2. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Landelijk gebied", dat in werking is getreden op 24 december 1999.
De recreatiewoning van verzoekers is gelegen in recreatiepark "De Bilderhof", dat in dat bestemmingsplan, voor zover van belang, de bestemming "Recreatieve doeleinden" (R) heeft met als subbestemming "recreatiewoningen" (w).
Ingevolge artikel 1, onder 26, van de planvoorschriften is een vakantiewoning:
een permanent ter plaatse aanwezig recreatiewoonverblijf, bedoeld voor niet-permanente bewoning en waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.
Ingevolge artikel 1, onder 27, van de planvoorschriften is een recreatiewoning:
een permanent ter plaatse aanwezig recreatiewoonverblijf, bedoeld voor niet-permanente bewoning en waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben en die uitsluitend gesitueerd zijn op daartoe specifiek aangewezen terreinen.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder k, van de planvoorschriften zijn gronden met de bestemming Rw bestemd voor recreatiewoningen.
Artikel 24, vijfde lid, van de planvoorschriften bepaalt bij wijze van bijzonder gebruiksvoorschrift dat het verboden is gebouwen, geen dienstwoningen zijnde, te gebruiken voor bewoning binnen de periode van 1 december tot 1 maart.
Artikel 24, zes lid, van de planvoorschriften bepaalt dat burgemeester en wethouders vrijstelling kunnen verlenen van het bepaalde in lid 5 voor recreatief verblijf [buiten de in lid 5 bedoelde periode]. Daarbij is aangetekend: "goedkeuring onthouden".
Artikel 39 van Pro de planvoorschriften van dit bestemmingsplan bepaalt, voor zover van belang:
1. Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de doeleindenomschrijving en deze voorschriften.
2. Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan:
- (...)
- vakantiewoningen en stacaravans te gebruiken of te laten gebruiken voor permanente bewoning.
5. Burgemeester en wethouders verlenen vrijstelling van de in dit artikel vervatte verbodsbepalingen, indien strikte toepassing van die bepalingen leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan is het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, mag worden voortgezet, met uitzondering van het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan - daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan - en waar tegen opgetreden kon worden en ook werd of wordt opgetreden.
2.2. De bestreden besluiten
Verweerder heeft de last gebaseerd op het standpunt dat, nu het permanent bewonen van de recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan, hij bevoegd is tegen de permanente bewoning daarvan door verzoekers handhavend op te treden.
Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die hem aanleiding hadden moeten geven van handhavend optreden af te zien.
Er is volgens verweerder geen concreet zicht op legalisatie.
De gemeente Giessenlanden streeft volgens verweerder naar volledig herstel van de recreatieve functie van de parken. Het bestemmen van de parken voor permanente bewoning is bovendien uitgesloten op grond van het vigerende provinciale beleid. Dit is verweerder gebleken uit nader onderzoek en heeft hij ook op 28 september 2010 aan de raad van de gemeente Giessenlanden meegedeeld.
Verweerder is voorts op grond van zijn daartoe opgestelde handhavingsbeleid, neergelegd in de notitie "Permanente bewoning van de recreatieparken De Giessenburg en De Bilderhof", (hierna: de handhavingsnota) alleen bereid mee te werken aan legalisering als de betrokken bewoner aannemelijk kan maken dat hij de desbetreffende recreatiewoning al vóór 31 oktober 2003 permanent bewoonde. Afgaande op de inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie, is daarvan in het geval van verzoekers geen sprake.
Verweerder is van opvatting dat hij in redelijkheid de datum van 31 oktober 2003 daarvoor mocht hanteren, nu de bewoners vanaf de inwerkintreding van het vigerende bestemmingsplan er redelijkerwijs van op de hoogte konden zijn dat verweerder permanente bewoning van de recreatiewoningen in De Giessenburg en De Bilderhof niet toestond. Verweerder wijst erop dat in dit bestemmingsplan een uitdrukkelijk verbod is opgenomen op permanente bewoning van de recreatiewoningen en dat de toenmalige bewoners en de bewonersverenigingen van de parken in januari 2000 na de inwerkintreding van het bestemmingsplan daarop uitdrukkelijk zijn gewezen. Verweerder wijst er voorts op dat na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 2002 ook daadwerkelijk op handhaving is ingezet, hetgeen tot uitdrukking is gekomen in structurele controles op de parken in 2002 en handhavingsacties in 2003. Ook daarna is er volgens verweerder nooit enige aanwijzing geweest dat van handhavend optreden tegen permanente bewoning zou worden afgezien. Verweerder wijst erop dat de raad van de gemeente Giessenburg zich op 26 augustus 2004 heeft uitgesproken dat de recreatieve bestemming van de parken gehandhaafd diende te blijven en dat verweerder volgens die uitspraak heeft gehandhaafd op basis van zijn dan geldende algemene handhavingsbeleid. Dat pas in 2007 de handhavingsnota is vastgesteld en op 25 maart 2008 aan de toenmalige bewoners en bewonersverenigingen van de parken is toegestuurd, maakt volgens verweerder niet dat in de gegeven omstandigheden niet de datum van 31 oktober 2003 mag worden gehanteerd.
Ook overigens is in het geval van verzoekers volgens verweerder niet gebleken van bijzondere omstandigheden die maakten dat van handhaving moest worden afgezien of dat een langere begunstigingstermijn moest worden gegund. De thans door verzoekers ingediende aanvraag om een persoonsgebonden gedoogbeschikking is zo laat is ingediend, dat die geen aanleiding behoefde te geven het bestreden besluit op te schorten in afwachting van een beslissing daarop, aldus verweerder ter zitting.
Verweerder acht de gegeven termijn van 6 maanden voldoende om de overtreding ongedaan te maken en acht uit het oogpunt van precedentwerking een verdere verlenging niet wenselijk, ook niet tot na de beslissing op bezwaar.
2.3. Standpunt verzoekers
Verzoekers zijn van opvatting dat verweerder in redelijkheid gehouden is mee te werken aan een bestemming voor permanente bewoning in het nieuwe bestemmingsplan dan wel aan een omgevingsvergunning voor permanente bewoning, omdat herstel van de recreatieve bestemming van de parken niet haalbaar is. Verzoekers wijzen erop dat thans meer dan de helft van de woningen in de parken, hetzij op basis van overgangsrecht hetzij op basis van persoonsgebonden toestemmingen, permanent wordt bewoond. Verzoekers zijn van opvatting dat rijks- of provinciaal beleid zich daartegen niet verzet.
Voor zover verweerder daartoe niet gehouden is, had verweerder in redelijkheid niet kunnen vasthouden aan de in zijn beleid gehanteerde datum voor medewerking aan legalisering bij permanente bewoning vóór 31 oktober 2003. Verzoekers achten die datum willekeurig gekozen. Er is geen reden om in het gemeentelijke beleid aan te sluiten bij de door de toenmalige minister van VROM, thans de minister van Infrastructuur en Milieu, voor persoonsgebonden toestemmingen gehanteerde datum, nu de datum van 31 oktober 2003 niet aan een specifieke landelijke informatieverstrekking in dat verband is gekoppeld. Ook komt op gemeentelijk niveau in het handhavingsbeleid aan de datum van 31 oktober 2003 geen markante betekenis toe. Verzoekers betogen dat pas met de bekendmaking van de handhavingsnota op 25 maart 2008 het gemeentelijke handhavingsbeleid concreet een aanvang heeft genomen en bewoners er redelijkerwijs van op de hoogte konden zijn dat handhavend door verweerder zou worden opgetreden tegen permanente bewoning. Verweerder had daarom in redelijkheid de datum voor medewerking aan legalisering had moeten bepalen op een permanente bewoning vóór 25 maart 2008. Dat verweerder in januari 2000 en in 2002/2003 heeft laten weten handhavend op te treden tegen permanente bewoning van de parken, doet daaraan volgens verzoekers niet af, omdat verweerder in de periode tussen 2003 en 2008 heeft nagelaten een duidelijk standpunt in te nemen.
Voor zover al verweerder in redelijkheid in zijn beleid de medewerking aan legalisering op een permanente bewoning vóór 31 oktober 2003 had mogen stellen, had verweerder er in het geval van verzoekers aanleiding in moeten zien om een latere datum te hanteren. Verzoekers wijzen erop dat zij aan artikel 24, vijfde lid, van het bestemmingsplan het vertrouwen hebben ontleend dat zij de woning permanent mochten bewonen, met uitzondering van de wintermaanden. Hieraan wordt door verzoekers voldaan, nu zij in de wintermaanden in hun woning in Frankrijk verblijven. Verzoekers wijzen er voorts op dat zij de recreatiewoning aangepast op de beperkingen van [naam A] hebben laten bouwen en dat het opgeven als permanent verblijf die investeringen tevergeefs maakt.
Tot slot betogen verzoekers dat zij zonder de middelen uit de verkoop van de recreatiewoning niet in staat zijn een ander hoofdverblijf te bekostigen en daardoor totdat de recreatiewoning is verkocht zonder hoofdverblijf zullen zijn. Verzoekers stellen dat die periode onredelijk lang zal duren vanwege de huidige onrust op de woningmarkt in het algemeen en die van recreatiewoningen in het bijzonder, omdat de banken voor recreatiewoningen nog nauwelijks of geen hypotheken verstrekken. Verweerder had daarin aanleiding moeten zien een langere begunstigingstermijn te gunnen. Zo niet, dan had verweerder toch verzoekers in de gelegenheid moeten stellen de beslissing op hun bezwaar te kunnen afwachten.
2.4. Beoordeling door de voorzieningenrechter
2.4.1. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat het voor hen bezwarend is om het gebruik als permanente woning te beëindigen, nu de woning hun hoofdverblijfplaats betreft. De voorzieningenrechter acht dit standpunt niet zonder grond en daarmee een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening gegeven. Daaraan doet niet af dat verzoekers een noodoplossing hebben gevonden teneinde te voorkomen dat zij reeds thans dwangsommen verbeuren.
2.4.2. Bij zijn verdere beoordeling stelt de voorzieningenrechter voorop dat het op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" 1999 (altijd) verboden is (geweest) om de recreatiewoningen in de parken "De Giessenburg" en "De Bilderhof" permanent te bewonen. Verweerder wijst er terecht op dat dit aan verzoekers bekend was althans bekend kon en behoorde te zijn op het moment dat zij een recreatiewoning kochten. Aan hun woning is in het bestemmingsplan de bestemming van "recreatiewoning" gegeven, dat artikel 1, onder 26, van de planvoorschriften definieert als: "een permanent ter plaatse aanwezig recreatiewoonverblijf, bedoeld voor niet-permanente bewoning en waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben." In dat licht kan het bepaalde in artikel 24, vijfde en zesde lid, van de planvoorschriften in redelijkheid niet anders begrepen worden dan betrekking hebbend op het recreatief verblijf in de woningen in de wintermaanden. De gevolgen van de keuze van verzoekers hun recreatiewoning desondanks permanent te gaan bewonen komen dus in beginsel voor hun rekening en risico.
2.4.3. Nu niet in geschil is dat verzoekers de recreatiewoning ten tijde van het bestreden besluit permanent bewoonden, was verweerder bevoegd daartegen handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.4.4. Volgens nader onderzoek door verweerder is legalisering van permanente bewoning van recreatiewoningen - naar de voorzieningenrechter begrijpt in de zin van niet-persoonsgebonden gebruik voor permanente bewoning - op grond van het vigerende provinciale beleid nog steeds uitgesloten, hetgeen hij op 28 september 2010 aan de raad van de gemeente Giessenlanden heeft meegedeeld. Daaraan kan niet zonder meer afdoen dat verzoekers een niet gedocumenteerd geval hebben genoemd waarin gedeputeerde staten recent wel bereid zouden zijn geweest mee te werken aan legalisatie. Gelet daarop stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat legalisering van permanente bewoning in vorenbedoelde zin is uitgesloten.
2.4.5. Het voorgaande neemt niet weg dat verweerder zich terecht bevoegd acht bestaand gebruik voor permanente bewoning door huidige bewoners te gedogen volgens een zogenoemd uitsterfsysteem. Verweerders beleid dienaangaande is neergelegd in de handhavingsnota. Het betoog van verzoekers daartegen komt er in hoofdzaak op neer, dat dit beleid jegens hen geen redelijk doel dient in de situatie dat tenminste 35% van de recreatiewoningen op grond van het overgangsrecht volgens het geldende bestemmingsplan permanent bewoond mag blijven worden. Daaraan kan niet zonder meer afdoen de verwijzing door verweerder naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 13 juli 2011, LJN BR1392. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat dit krachtens het overgangsrecht toegestane gebruik in een nieuw bestemmingsplan mag worden omgezet in persoonsgebonden overgangsrecht (een zogenoemde uitsterfregeling). Tot een dergelijke omzetting is immers de raad bevoegd. Mede gelet op de gewijzigde marktomstandigheden voor recreatiewoningen acht de voorzieningenrechter het niet op voorhand duidelijk dat de raad tot een dergelijke omzetting zal besluiten. Onder die omstandigheden had verweerder in het bestreden besluit expliciet moeten ingaan op het argument van verzoekers dat het niet gedogen van hun gebruik voor permanente bewoning geen redelijk doelt dient als een groot deel van de recreatiewoningen op grond van overgangsrecht permanent mag worden bewoond.
2.4.6. Voorts acht de voorzieningenrechter het betoog van verzoekers dat zij zonder de middelen uit de verkoop van de recreatiewoning niet in staat zijn een ander hoofdverblijf te bekostigen en daardoor totdat de recreatiewoning is verkocht zonder hoofdverblijf zullen zijn, op voorhand niet zonder grond. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder door de begunstigingstermijn conform de handhavingsnota te bepalen, ten onrechte geen nadere afweging gemaakt ten aanzien van de na de vaststelling van die nota ingetreden ernstige crisis op de woningmarkt. Verweerder heeft daar tegenover gesteld dat er in de periode vanaf 1 maart 2010 tot heden tien woningen zijn verkocht, waarvan acht uitsluitend recreatief mogen worden gebruikt. Dit laat naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter onverlet dat, voor zover komt vast te staan dat door de betrokkenen niet kan worden uitgeweken naar een ander hoofdverblijf, een termijn van zes maanden in de huidige woningmarktsituatie onder een mogelijk gelijktijdig aanbod van meerdere recreatiewoningen, onredelijk kort lijkt. De voorzieningenrechter acht vooralsnog onvoldoende door verweerder gemotiveerd waarom hij desalniettemin redelijkerwijs aan een termijn van zes maanden mocht vasthouden in het geval van verzoekers, mede gelet op de volgens verzoekers extreme prijsdalingen voor voormelde verkochte recreatiewoningen, voor zover die niet krachtens overgangsrecht permanent mogen worden bewoond.
2.4.7. Ter voorlichting van partijen overweegt de voorzieningenrechter nog als volgt.
Blijkens de inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie hebben verzoekers vanaf 22 januari 2007 op het adres van de recreatiewoning hoofdverblijf. Gesteld noch gebleken is dat van een eerder tijdstip van permanente bewoning voor verzoekers moet worden uitgegaan. Verweerder mocht zich dus op het standpunt stellen dat verzoekers de recreatiewoning niet al vóór de door hem in zijn handhavingsbeleid gehanteerde peildatum van 31 oktober 2003 permanent bewoonden.
De voorzieningenrechter ziet geen grond om aan te nemen dat verweerder tot de vaststelling van de handhavingsnota op het permanent bewonen van de recreatiewoningen geen handhavingsbeleid heeft gevoerd. De voorzieningenrechter acht voldoende vaststaan dat verweerder na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied" in januari 2000 bij brief de (toenmalige) bewoners en de bewonersverenigingen van de parken nadrukkelijk op het verbod van permanente bewoning op de hoogte heeft gesteld. Verweerder heeft hierna actief op permanente bewoning van de recreatiewoningen gehandhaafd, hetgeen heeft geresulteerd in het opleggen van een aantal lasten onder dwangsom in 2003. Dat verweerder de handhaving daarna, mede kennelijk naar aanleiding van een gerechtelijke procedure over die lasten onder dwangsom, niet met dezelfde intensiteit heeft doorgezet, maakt niet dat (potientiële) kopers erop mochten vertrouwen dat verweerder de recreatieve bestemming van de woningen niet langer wilde handhaven. Daarvoor was te minder aanleiding vanwege het landelijk ingezette beleid in 2003 om permanente bewoning van recreatiewoningen tegen te gaan.
Onverminderd het in 2.4.5 en 2.4.6 overwogene ziet de voorzieningenrechter overigens geen grond voor het oordeel dat verweerder in zijn beleid de datum voor het al niet handhavend optreden tegen permanente bewoning van de recreatiewoningen op de parken "De Giessenburg" en "De Bilderhof" in redelijkheid later diende te bepalen dan 31 oktober 2003. De voorzieningenrechter overweegt daarbij dat verweerder bij het vaststellen van een dergelijke datum een grote mate van beleidsvrijheid toekomt.
Tot slot ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de omstandigheid dat verzoekers de woning aan de beperkingen van [Naam A] hebben aangepast, verweerder aanleiding had moeten geven van handhavend optreden af te zien.
2.4.8. Aangezien de bestreden besluiten op het punt van het herstel van de recreatieve functie van de parken en op het punt van de begunstigingstermijn nadere motivering behoeven, ziet de voorzieningenrechter, na afweging van de betrokken belangen, aanleiding om het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen en de bestreden besluiten te schorsen tot zes weken na de te nemen beslissing op de bezwaren van verzoekers.
2.4.9. Nu het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen, dient verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:82, vierde lid, van de Awb het door verzoekers betaalde griffierecht te vergoeden (€ 156,-).
De voorzieningenrechter ziet voorts aanleiding om verweerder met toepassing van artikel artikel 8:84, vierde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met 8:75, eerste lid, van deze wet, te veroordelen in de kosten die verzoekers in verband met de behandeling van het verzoek redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 437,- wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,-), waarbij de voorzieningenrechter als wegingsfactor 0,5 bepaald vanwege de samenhang met de andere ter zitting behandelde verzoeken om voorlopige voorziening. Van overige kosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is de voorzieningenrechter niet gebleken.
Gezien het vorenstaande beslist de voorzieningenrechter als volgt.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst de bestreden besluiten tot zes weken na de te nemen beslissing op de bezwaren van verzoekers;
- bepaalt dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 437-, welke kosten verweerder aan verzoekers moet vergoeden.
Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzieningenrechter, en door deze en mr. M. Lammerse, griffier, ondertekend.