Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 08/37
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
Hornbach Holding B.V,
zetelend te Driebergen-Rijsenburg, eiseres,
gemachtigde: mr. G.H.J. Heutink, advocaat te Amsterdam,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alblasserdam, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam.
Toegelaten partijen:
1. Stemar Bouwmarkt Hendrik Ido Ambacht B.V., [bedrijfsnaam1] B.V., [bedrijfsnaam 2] B.V. en [bedrijfsnaam 3] Bouwmarkt B.V., zijnde exploitanten van Karwei te Hendrik Ido Ambacht, Papendrecht en Dordrecht en van Gamma Bouwmarkt te Ridderkerk en te Zwijndrecht, hierna: Karwei en Gamma,
gemachtigde: mr. J.M.C. Wessels, advocaat te Zwijndrecht;
2. [bedrijfsnaam 4] Bouwmarkten B.V. te Reeuwijk, zijnde exploitant van onder meer Gamma- en Karwei Bouwmarkten in Dordrecht, Papendrecht, Gorinchem en Barendrecht, hierna: [bedrijfsnaam 4], en Tuincentrum [bedrijfsnaam 5] te Dordrecht,
gemachtigde: [naam], adviseur te Brunssum; 3. Praxis Vastgoed B.V. en Praxis DHZC B.V., hierna: Praxis,
gemachtigde: mr. D.S.P. Fransen, advocaat te Amsterdam.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 16 oktober 2007, verzonden 31 oktober 2007, heeft verweerder geweigerd om aan eiseres ten behoeve van de bouwmarkt en tuincentrum op het perceel Edisonweg/Kelvinring te Alblasserdam vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het geldende bestemmingsplan voor het gebruik als verkoopruimte van het buitenterrein dat in de bij besluit van 19 mei 2005 verleende bouwvergunning eerste fase wordt aangeduid als siertuin en representatieve ruimte. Bij hetzelfde besluit heeft verweerder de bouwvergunning geweigerd voor de ten behoeve van dat gebruik geplaatste bouwwerken.
Hiertegen heeft eiseres bij brief van 9 november 2007 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij brief van 11 december 2007 heeft verweerder het bezwaar van eiseres overeenkomstig haar verzoek met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) doorgezonden aan de rechtbank Dordrecht ter behandeling als beroepschrift.
De rechtbank heeft toegelaten partijen in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Bij brief van 5 februari 2008, verzonden 6 februari 2008, heeft verweerder zijn gewijzigde motivering van het bestreden besluit van 16 oktober 2007 kenbaar gemaakt.
Bij brief van 11 februari 2008 heeft eiseres hiertegen bezwaar gemaakt bij verweerder en een afschrift daarvan aan de rechtbank toegezonden.
Bij beslissing van 15 januari 2008 heeft de rechtbank besloten het beroep versneld te behandelen en deze zaak ter behandeling te voegen met de zaak AWB 08/9.
Het beroep is op 18 februari 2008 behandeld ter zitting van een meervoudige kamer, tezamen met het beroep in de zaak AWB 08/9.
Eiseres is verschenen bij gemachtigde, vergezeld van [naam].Verweerder is verschenen bij gemachtigde, vergezeld van [2 namen] Namens Karwei en Gamma is de gemachtigde verschenen.
Namens [bedrijfsnaam 4] en Tuincentrum [bedrijfsnaam 5] is de gemachtigde verschenen.
Namens Praxis is de gemachtigde verschenen.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, met het verzoek aan verweerder om nadere stukken te overleggen.
Nadat deze stukken zijn overlegd en ter reactie aan partijen zijn toegezonden, heeft de rechtbank, na daarvoor toestemming te hebben verkregen van partijen, het onderzoek zonder nadere zitting gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
2.1.1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden. In artikel 9.5.1. van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening is ten aanzien van het overgangsrecht betreffende de Woningwet het volgende bepaalt:
“De Woningwet zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.”
2.1.2. Ingevolge artikel 44 van Pro de Woningwet, moet een bouwvergunning onder meer worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
2.1.3. Het in het geding zijnde gedeelte van het buitenterrein bij de bouwmarkt en tuincentrum (hierna: het buitenterrein) bevindt zich op gronden waarop het bestemmingsplan “Vinkenwaard-Zuid” van toepassing is. De gronden hebben ingevolge dit bestemmingsplan de bestemming “Bedrijfsdoeleinden I”.
Ingevolge artikel 8, eerste en vierde lid, van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan is het verboden de gronden en de gebouwen binnen het plangebied te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de op de kaart aangewezen bestemmingen en de planvoorschriften.
Onder strijdig gebruik als bedoeld in het eerste en vierde lid wordt op grond van artikel 8, vijfde lid, van de planvoorschriften in elk geval verstaan: het gebruik van gronden en gebouwen voor de uitoefening van detailhandel, behoudens detailhandel welke onderdeel is van de bedrijfsuitoefening.
Artikel 8, zesde lid, van de planvoorschriften bepaalt dat (voor zover hier van belang) burgemeester en wethouders bevoegd zijn vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid vijf ten behoeve van de volgende detailhandelsactiviteiten: c. tuincentra; d. bouwmarkten.
Een vrijstelling ten behoeve van activiteiten genoemd onder d. kan worden verleend, nadat van gedeputeerde staten een schriftelijke verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van de vrijstelling geen bezwaar hebben.
2.1.4. Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke Ordening blijft het oude recht van toepassing ten aanzien van een vrijstelling ex artikel 19 lid 1 van Pro de Wet Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), waarvan het verzoek is ingediend vóór het tijdstip waarop de Wro in werking treedt. Daarvan is in onderhavige situatie sprake.
2.1.5. Artikel 19 van Pro de WRO bepaalt, voor zover hier van belang:
“1. De gemeenteraad kan, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. (…) De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
2. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
3. Burgemeester en wethouders kunnen eveneens vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen. (…)
4. Vrijstelling krachtens het eerste lid wordt niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor a. het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of b. geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.”
Artikel 21 van Pro de WRO bepaalt, voor zover hier van belang:
“1. De gemeenteraad kan verklaren, dat een bestemmingsplan wordt voorbereid (voorbereidingsbesluit). (…)
4. Een besluit als in het eerste lid bedoeld vervalt, indien niet binnen één jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd.”
Ingevolge artikel 25 van Pro de WRO beslist de gemeenteraad omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan binnen acht weken of, indien over het ontwerp tijdig een zienswijze naar voren is gebracht, binnen vier maanden na afloop van de termijn voor terinzagelegging.
2.1.6. Bij besluit van 1 maart 2006 heeft de raad van de gemeente Alblasserdam zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO gedelegeerd aan verweerder.
Bij besluit van 4 juli 2007 heeft de raad van de gemeente Alblasserdam besloten voor het plangebied waarin het in het geding zijnde buitenterrein is gelegen, een nieuw bestemmingsplan voor te bereiden. Dit voorbereidingsbesluit is op 1 augustus 2007 in werking getreden.
2.1.7. In het Provinciaal blad van Zuid-Holland van 21 december 2006 is de op 19 december 2006 door gedeputeerde staten van de provincie Zuid Holland vastgestelde lijst met categorieën van gevallen waarvoor met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO medewerking aan vrijstelling kan worden verleend, gepubliceerd (hierna: de provinciale lijst 2006).
Bij besluit van 9 oktober 2007, gepubliceerd in het Provinciaal blad van Zuid-Holland van 24 oktober 2007 hebben gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland diezelfde lijst van categorieën opnieuw vastgesteld, waarbij de eerdere lijst is komen te vervallen (hierna: de provinciale lijst 2007).
In de provinciale lijst 2007 wordt een onderscheid gemaakt tussen de categorieën:
A. “Ontwikkelingen die passen in een (voor)ontwerp ruimtelijk plan dat de instemming van de provincie en de Inspecteur voor de Ruimtelijke Ordening heeft”, en
B. “Ontwikkelingen die voorkomen op de hierna genoemde algemene lijst”.
Van categorie A is hier van belang het bepaalde onder a:
“Situaties waarin sprake is van ruimtelijke ontwikkelingen (bouwen, uitvoeren van werken en werkzaamheden, gebruiken et cetera) die in overeenstemming zijn met die onderdelen van een bestemmingsplan, waarover de provincie (de directeur van de directie Ruimte en Mobiliteit namens alle betrokken directies van de provincie) en de Inspecteur voor de Ruimtelijke Ordening in het kader van het artikel 10 Bro Pro-overleg een positieve reactie hebben gegeven. In zowel de reactie van de provincie als de Inspecteur voor de Ruimtelijke Ordening zal worden aangegeven voor welke planonderdelen het college een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, lid 2, kan verlenen. Volledigheidshalve geldt dat, indien de inspecteur geen positieve reactie heeft gegeven, het college van b en w van de vrijstellingsbevoegdheid geen gebruik kan maken. De bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling eindigt twee jaar na de provinciale reactie ex artikel 10 Bro Pro. Indien binnen die termijn het ontwerp-bestemmingsplan ter visie wordt gelegd en vervolgens binnen de wettelijke termijn het plan ongewijzigd wordt vastgesteld, blijft de bevoegdheid van kracht tot het moment dat wij een besluit omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan nemen.”
Voor zover hier van belang, is voor categorie B van de provinciale lijst 2007, onder het kopje “Algemeen”, het volgende bepaald:
“Hierna staan een aantal situaties limitatief opgesomd waarin b en w vrijstelling van het bestemmingsplan kunnen verlenen. De lijst is opgesteld op basis van het huidige provinciale ruimtelijk beleid, zoals neergelegd in de streekplannen en de nota Regels voor Ruimte. Bij de onderbouwing van de plannen dient dan ook tevens aandacht te worden besteed aan de in Regels voor Ruimte onder het aspect “proces” genoemde onderwerpen. Tevens zijn de begripsomschrijvingen uit de Regels voor Ruimte van toepassing, voor zover in de lijst geen eigen omschrijvingen zijn opgenomen.”
De provinciale lijst 2007 bepaalt dat vrijstelling krachtens categorie B niet kan worden verleend, voor zover hier van belang, voor ontwikkelingen met een omvang van meer dan 10.000 m2 detailhandel.
In de provinciale lijst 2007 is bepaald dat het begrip “Bedrijfsterrein” ziet op de gebieden die in de streekplannen zijn aangeduid met “Bestaand bedrijfsterrein”. Op basis van het Streekplan Zuid-Holland Zuid 2000 dient het gebied waarin het in het geding zijnde perceel is gelegen, te worden aangemerkt als “Bedrijventerrein”.
Voor “Bedrijfsterreinen” geldt ingevolge de provinciale lijst 2007 dat vrijstelling van het bestemmingsplan kan worden verleend voor (voor zover hier van belang): het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de bedrijfsuitoefening. Ingevolge de begripsbepalingen van de provinciale lijst 2007 valt het gebruiken van hetgeen conform de toegelaten functie gebouwd is, eveneens onder het bereik van de vrijstelling.
2.1.8. Op 8 maart 2005 hebben gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland de nota Regels voor Ruimte vastgesteld, die is gewijzigd per 1 januari 2007.
In hoofdstuk 2 (Economie, mobiliteit en samenleving), paragraaf 2.2 (Toetsingskader), is bepaald dat de provincie de volgende voorwaarden stelt aan ruimtelijke plannen met betrekking tot economie en mobiliteit, voor zover hier van belang:
Met betrekking tot de te volgen procedure is voorgeschreven dat een advies van het Regionaal Economische Overleg (REO) is vereist bij plannen die, al dan niet in samenhang met andere plannen, voorzien in detailhandel (…) met een bedrijfsvloeroppervlak (bvo) van 1000 m2 of meer.
Ten aanzien van bedrijventerreinen is bepaald dat op een bedrijventerrein geen detailhandel mag worden toegelaten, behoudens het gestelde onder detailhandel.
Met betrekking tot detailhandel is het volgende bepaald:
- nieuwe voorzieningen dienen regionaal te worden afgestemd op de verzorgingsfunctie en het inwonertal van steden en dorpen, waarbij rekening moet worden gehouden met de effecten op de functie van nabijgelegen centra;
- nieuwe voorzieningen mogen niet leiden tot een structurele aantasting van het voorzieningenniveau elders;
- nieuwe voorzieningen moeten worden gerealiseerd in de centra van steden, dorpen en wijken. Een uitzondering hierop is mogelijk in de volgende gevallen:
- tuincentra;
- bouwmarkten (…) met een bvo van minimaal 1000 m2 na onderzoek naar de bovengemeentelijke effecten en na instemming gedeputeerde staten;
- nieuwe perifere detailhandel is alleen toegestaan indien het om reeds elders in de gemeente gevestigde bedrijven gaat, of wanneer het terrein in een regionale of provinciale structuurvisie detailhandel is aangewezen als opvanglocatie voor grootschalige detailhandel.
2.2. Het bestreden besluit
Met de gewijzigde motivering die is opgenomen in de brief van 5 februari 2008 ligt aan het bestreden besluit het volgende ten grondslag.
Het in geding zijnde gebruik alsmede de bouwwerken waarvoor vergunning is gevraagd zijn in strijd met zowel het bestemmingsplan “Vinkenwaard-Zuid” als met het bestemmingsplan “Edisonweg”.
Het binnenplans verlenen van vrijstelling op grond van deze bestemmingsplannen is niet mogelijk indien gebouwd is in strijd met de geldende bestemming.
Verweerder is hoe dan ook niet bereid medewerking te verlenen aan vrijstelling krachtens artikel 19 van Pro de WRO. Voor zover die bereidheid er al zou zijn geweest, overweegt verweerder ten overvloede de mogelijkheid daartoe niet te hebben gehad. Vrijstelling past niet binnen één van de categorieën van gevallen waarop artikel 19, derde lid, van de WRO en artikel 19, tweede lid, van de WRO zien. Vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO is niet haalbaar. Er kan namelijk geen verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten worden verkregen, aangezien uitbreiding van verkoopvloeroppervlak van de vestiging
van eiseres op deze locatie, gelet op het negatieve advies van de stuurgroep van het
Regionaal Economisch Overleg Zuid-Holland Zuid (hierna: het REO) van 20 september 2007 en de motivering daarvan, in strijd moet worden geacht met het provinciale beleid.
2.3. Standpunt eiseres
Eiseres vraagt zich af wat de status is van verweerders brief van 5 februari 2008, aangeduid als besluit, nu de aanpassing van de motivering van een besluit geen wijzigingsbesluit is als bedoeld in artikel 6:18 van Pro de Awb.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het buitenterrein is gelegen binnen het plangebied van alleen het bestemmingsplan “Vinkenwaard-Zuid”. Ter zitting heeft eiseres erop gewezen dat ingevolge dit bestemmingsplan voor het gevraagde binnenplans vrijstelling kan worden verleend.
Ten onrechte heeft verweerder zich onbevoegd geacht om met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. De uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak past binnen de categorie B van de provinciale lijst 2007, nu deze niet meer omvat dan 10.000 m2 en het gaat om “het omzetten van bestaande functies naar winkelfuncties”. Ter zitting heeft eiseres in aanvulling hierop betoogd dat de uitbreiding tevens valt onder het bepaalde onder a van de categorie A van de provinciale lijst 2007, nu de uitbreiding past in het ontwerp bestemmingsplan “Vinkenwaard Zuid 1e herziening” dat op 21 april 1999 ter inzage is gelegd en waarin verweerder de opmerkingen van de Provinciale Plancommissie (hierna: PPC) heeft verwerkt.
Verweerder heeft verder ten onrechte vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO geweigerd op de grond dat, onder verwijzing naar het advies van het REO, uitbreiding in strijd moet worden geacht te zijn met het provinciale beleid. Volgens het provinciale beleid is immers ingeval van uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak van bestaande perifere detailhandelsvoorzieningen slechts bepalend of er duurzame ontwrichting dreigt van het bestaande voorzieningenniveau. Dat volgens het REO voor Alblasserdam een grens geldt voor perifere detailhandel van maximaal 10.000 m2 vvo, valt niet terug te voeren op de Structuurvisie Detailhandel Zuid-Holland 2007.
2.4. Beoordeling door de rechtbank
2.4.1. Onderwerp van dit geschil is het gebruik door eiseres van het buitenterrein bij haar bouw- en tuinmarkt op de hoek Edisonweg/Kelvinring te Alblasserdam als verkoopvloeroppervlak. Bij besluit van 19 mei 2005 heeft verweerder eiseres vrijstelling verleend voor het gebruik van dit buitenterrein als siertuin en representatieve ruimte ten behoeve van deze bouw- en tuinmarkt. Eiseres heeft van dit buitenterrein 3500 m2 ingericht voor de verkoop van bouw- en tuinmarktartikelen. Eiseres heeft daartoe tevens diverse bouwvergunningsplichtige bouwwerken opgericht. Met het bestreden besluit heeft verweerder geweigerd het gebruik van en de bouwwerken op het buitenterrein te legaliseren.
2.4.2. De rechtbank betrekt de gewijzigde motivering van het bestreden besluit door verweerder, zoals weergegeven in zijn brief van 5 februari 2008, bij de beoordeling van het beroep. Het staat verweerder immers vrij de motivering van het bestreden besluit aan te vullen of te verbeteren hangende het beroep bij de rechtbank, zulks onverminderd de mogelijkheid voor de rechtbank het bestreden besluit om die reden te vernietigen, eventueel met het geheel of gedeeltelijk in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit.
2.4.3. Ter zitting is het de rechtbank gebleken dat op het buitenterrein het bestemmingsplan “Vinkenwaard-Zuid” van toepassing is en niet het bestemmingsplan “Edisonweg”. Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op dat laatste bestemmingsplan, is dat niet relevant voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de weigering. In het navolgende zal de rechtbank eerst beoordelen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet mogelijk is vrijstelling te verlenen krachtens artikel 8, zesde lid, van de planvoorschriften (de zogenoemde binnenplanse vrijstelling). Vervolgens zal worden bezien of verweerder met juistheid heeft geoordeeld dat hij niet bevoegd was vrijstelling te verlenen met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Tot slot zal de rechtbank beoordelen of verweerder bevoegd was te besluiten omtrent de vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, en of hij die vrijstelling in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
2.4.4. Verweerder heeft terecht overwogen dat het gevraagde niet via een binnenplanse vrijstelling krachtens artikel 8, zesde lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Vinkenwaard-Zuid” kon worden vergund.
Voor het antwoord op de vraag of het mogelijk was een binnenplanse vrijstelling te verlenen dient onderscheid te worden gemaakt tussen de in een bestemmingsplan ingevolge artikel 15 van Pro de WRO opgenomen mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de bebouwingsvoorschriften enerzijds en de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de voorschriften omtrent het gebruik in enge zin anderzijds. Artikel 8, vijfde lid, van de planvoorschriften bevat een verbod om gronden en gebouwen te gebruiken voor de uitoefening van detailhandeling en is een verbijzondering van het in het eerste lid neergelegde algemene gebruiksverbod. Het verlenen van vrijstelling van dit gebruiksverbod kan dan ook niet strekken tot het oprichten van bouwwerken, doch biedt slechts de mogelijkheid om bestaande gronden en opstallen in afwijking van de geldende bestemming te gebruiken voor detailhandelsdoeleinden. De omstandigheid dat het oprichten van bebouwing op de in geding zijnde locatie ten behoeve van de bestemming bedrijfsdoeleinden (anders dan ten behoeve van detailhandel) is toegestaan maakt dat niet anders.
2.4.5. Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2005, LJN AU4971, volgt dat het college van burgemeester en wethouders niet bevoegd is een besluit over vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO te nemen, ingeval het desbetreffende geval zich leent voor het verlenen van vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO.
Met betrekking tot de vraag of verweerder bevoegd was vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO overweegt de rechtbank als volgt.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit vigeerde de provinciale lijst 2006 en ten tijde van de verzending van dat besluit de provinciale lijst 2007. Door verzending is het bestreden besluit in werking getreden. De rechtbank is van oordeel dat de datum van inwerkingtreding van een besluit bepalend is voor de vraag welk wettelijk kader van toepassing is. De rechtbank neemt dan ook de provinciale lijst 2007 als toetsingskader voor het bestreden besluit.
Naar het oordeel van de rechtbank kon het ontwerp-bestemmingsplan “Vinkenwaard-Zuid, 1e herziening” uit 1999, in het licht van het bepaalde onder a in de categorie A van de provinciale lijst 2007, niet dienen als basis voor het verlenen van vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO. Aan de voorwaarden zoals omschreven in de genoemde provinciale lijst is immers niet voldaan. Blijkens het advies van de PPC van 26 oktober 1999 had het de voorkeur van de PPC om met de verdere planvorming te wachten totdat een definitief standpunt zou zijn ingenomen met betrekking tot de “Structuurvisie Detailhandel 1997” en hetgeen daarin is vermeld inzake grootschalige detailhandelsactiviteiten. Met name bleek de PPC bezwaar te hebben tegen het feit dat in het plan geen inzicht was gegeven in de mogelijke effecten van grootschalige detailhandelsactiviteiten op de verkeersafwikkeling op met name de rijksweg A15. Een nadere onderbouwing en begrenzing van de in het plan opgenomen vrijstellingsbevoegdheid voor grootschalige detailhandelsactiviteiten voor wat betreft de toegestane oppervlakte aan detailhandel oordeelde de PPC noodzakelijk. Voor zover al zou moeten worden geoordeeld dat een detailhandelsvestiging tot 10.000 m2 zou hebben gepast in het ontwerpbestemmingsplan dan kan in ieder geval niet worden geconcludeerd dat de PPC ook heeft ingestemd met een uitbreiding zoals thans door eiseressen gevraagd.
Bovendien is niet gebleken van een advies van de Inspecteur voor de Ruimtelijke Ordening waarin is aangegeven voor welke planonderdelen vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, kan worden verleend. Ten slotte was ten tijde van het bestreden besluit de termijn van 2 jaar verstreken waarbinnen na het afgeven van dat advies vrijstelling volgens deze categorie kan worden verleend, nu de raad van de gemeente Alblasserdam het ontwerp niet binnen de wettelijke termijn heeft vastgesteld. Ook om die reden moet worden geconcludeerd dat het gestelde in de provinciale lijst 2007 onder de categorie A niet de bevoegdheid bood voor verweerder om vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO.
De uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak van de bouw- en tuinmarkt van eiseres omvat op zichzelf niet meer dan 10.000 m2, zodat daarin geen beletsel was gelegen om op basis van categorie B van de provinciale lijst 2007 vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen. Het betoog van eiseres dat de uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak is aan te merken als de in categorie B van de provinciale lijst 2007 genoemde situatie van “het omzetten van bestaande functies naar winkelfuncties”, treft geen doel. Deze omzetting is immers alleen van toepassing binnen gebieden die in het desbetreffende streekplan zijn aangeduid als “Stads- en dorpsgebied”. Zoals hiervoor onder 2.1.5. is overwogen dient het gebied waarin de bouw- en tuinmarkt van eiseres is gelegen, te worden aangemerkt als “Bedrijventerrein”. De rechtbank dient in dit verband na te gaan of voor het gebruik van en de bouwwerken op het buitenterrein van de bouw- en tuinmarkt van eiseres vrijstelling had kunnen worden verleend op basis van het bepaalde in de provinciale lijst 2007 onder B voor “Bedrijventerrein”. In de provinciale lijst worden onder “Bedrijventerrein” diverse bouwactiviteiten genoemd ten behoeve van een bedrijf. De vraag rijst of de genoemde bouwactiviteiten ten behoeve van een bedrijf ook zien op een op een bedrijventerrein gevestigde detailhandelsvoorziening. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. Uit Regels voor Ruimte volgt dat bouwmarkten met een bvo van minimaal 1000 m2 slechts na instemming van gedeputeerde staten buiten centra van steden, dorpen en wijken kunnen worden gerealiseerd, dus onder meer in geval vestiging plaatsvindt op een bedrijventerrein. Een uitleg dat de in de provinciale lijst onder B genoemde bouwactiviteiten voor gebieden aangemerkt als “Bedrijventerrein” mede de bouw van een bedrijfsgebouw voor bouwmarkten zou toelaten, verdraagt zich niet met deze passage uit Regels voor Ruimte. Weliswaar kunnen blijkens artikel 19, tweede lid, van de WRO gedeputeerde staten ook categorieën in het leven roepen waarbij vooraf hun instemming met (hun verklaring van geen bezwaar tegen) het verlenen van vrijstelling is vereist, maar naar het oordeel van de rechtbank had, wilde van zo’n categorie hier sprake zijn, die categorie expliciet in de provinciale lijst 2007 moeten zijn opgenomen. Daarbij komt dat in Regels voor Ruimte detailhandel in de regel niet met het begrip “bedrijf” maar met het begrip “voorziening” wordt aangeduid, terwijl in de provinciale lijst 2007 is bepaald dat bij de gehanteerde begrippen (mede) dient te worden uitgegaan van de daarvan gegeven omschrijvingen in Regels voor Ruimte.
Geconcludeerd moet worden dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij niet bevoegd was vrijstelling voor het gevraagde te verlenen met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO.
2.4.6. Ten aanzien van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO overweegt de rechtbank als volgt. Gebleken is dat het bestemmingsplan “Vinkenwaard-Zuid” ouder is dan 10 jaar, maar dat voor het plangebied waarin het buitenterrein is gelegen, ten tijde van het bestreden besluit een voorbereidingsbesluit gold. Verder is gebleken dat de raad van de gemeente Alblasserdam zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO aan verweerder heeft gedelegeerd.
Verweerder was dan ook bevoegd te beslissen omtrent de vrijstelling als hier bedoeld.
De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder aldus, dat is afgezien van het verlenen van vrijstelling, omdat voor het gevraagde naar de mening van verweerder geen verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten kan worden verkregen vanwege strijd met het provinciale beleid. Subsidiair heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat – ook indien wel een verklaring van geen bezwaar zou kunnen worden verkregen – de vrijstelling hoe dan ook niet zou zijn verleend.
Met betrekking tot het primair ingenomen standpunt overweegt de rechtbank als volgt.
In Regels voor Ruimte wordt onder meer verwezen naar de regionale en provinciale structuurvisies voor de vraag of nieuwe perifere detailhandel is toegestaan. In de Regionale Structuurvisie en Beleidsplan Perifere Detailhandel Zuid Holland Zuid d.d. 6 juni 2000, zoals vastgesteld met amendementen door het REO ZHZ op 8 maart 2001, wordt het tot dan gevoerde regionale PDV-beleid voortgezet. Dit bestaat uit een hiërarchie van PDV-locaties, waarin Alblasserdam als derde in de rangorde komt voor vestiging van perifere detailhandel van 5000 tot 10.000 m2 verkoopvloeroppervlak. Met de vestiging van de bouw- en tuinmarkt van eiseres, waarbij een verkoopvloeroppervlak van 10.000 m2 is vergund, is die vestigingsruimte voor perifere detailhandel ter plaatse ingevuld, zodat Alblasserdam als PDV-locatie is komen te vervallen.
In de Structuurvisie Detailhandel Zuid-Holland 2007 van de provincie Zuid-Holland worden twee locaties aangewezen als Grootschalige Detailhandel Vestigingen (GDV) en een aantal locaties genoemd als Perifere Detailhandel Vestigingen (PDV). Het bedrijventerrein “Vinkenwaard” te Alblasserdam waar de in het geding zijnde vestiging van eiseres zich bevindt, wordt niet (meer) als een dergelijke locatie genoemd.
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat het feit dat de locatie geen PDV-locatie is op grond van de structuurvisies, maakt dat uitbreiding in strijd moet worden geacht te zijn met het provinciale beleid. Het betoog echter van eiseres dat de PDV-locaties alleen bepalend zijn voor nieuwvestiging, treft doel. In Regels voor Ruimte wordt immers slechts gesproken over toelating en nieuwe voorzieningen. Nergens in het beleid zijn aanknopingspunten te vinden voor verweerders standpunt dat die beleidsregels evenzeer gelden bij uitbreiding van een bestaande voorziening. Het feit dat de locatie waar de bouw- en tuinmarkt van eiseres is gevestigd niet is aangemerkt als PDV-locatie in de regionale of provinciale structuurvisie, maakt dan ook niet dat reeds daarom uitbreiding strijdig moet worden geacht te zijn met het provinciale beleid.
Het REO stelt zich in zijn advies op het standpunt dat, nu eerder in afwijking van de in het regionale beleid bepaalde hiërarchische rangorde en typering de vestiging van eiseres op het bedrijventerrein Vinkenwaard te Alblasserdam is toegelaten en met die vestiging het aantal aan die locatie toegekende aantal m2 verkoopvloeroppervlak maximaal is benut, een verdere uitbreiding op deze locatie niet wenselijk is. Eiseres betoogt terecht dat hiermee het standpunt dat uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak op deze locatie niet wenselijk is, onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. Uit het hierboven beschreven regionale beleid volgt immers niet dat de criteria voor toelating evenzeer gelden als criteria voor uitbreiding. Dat de locatie in het regionale beleid werd aangewezen voor nieuwvestiging met een verkoopvloeropppervlak van maximaal 10.000 m2, maakt op zichzelf dan ook niet dat uitbreiding boven die 10.000 m2 van de thans op die locatie gevestigde voorziening onwenselijk is. De rechtbank is van oordeel dat de (on)wenselijkheid van de uitbreiding onafhankelijk van het vestigingsbeleid dient te worden beoordeeld en met op de uitbreiding toegespitste planologische argumenten moet worden onderbouwd. Ook kan de omstandigheid dat eerder in afwijking van het beleid en na ampele overwegingen toestemming is verleend voor die nieuwvestiging, geen rol meer spelen bij de beoordeling van de (on)wenselijkheid van de uitbreiding.
Het voorgaande betekent dat het standpunt van verweerder dat uitbreiding op voorhand in strijd moet worden geacht met het provinciale beleid, zodat een verklaring van geen bezwaar voor een vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO niet zou kunnen worden verkregen, in rechte geen stand kan houden. Daar komt nog bij dat gedeputeerde staten eerder aanleiding hebben gezien een verklaring van geen bezwaar te verlenen voor de vestiging van de bouw- en tuinmarkt van eiseres in afwijking van het dan geldende provinciale beleid. De rechtbank is van oordeel dat ook voor het subsidiaire standpunt van verweerder, gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, een deugdelijke motivering ontbreekt. Nu de voorgestane uitbreiding niet op voorhand strijdig moet worden geoordeeld met het provinciaal beleid dient verweerder zich zelfstandig een oordeel te vormen omtrent de vraag of er termen aanwezig zijn om ten behoeve van die uitbreiding medewerking te verlenen middels het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan. Verweerder heeft daartoe niet kunnen volstaan met te verwijzen naar hetgeen met betrekking tot nieuwvestiging van grootschalige detailhandel op regionaal en provinciaal niveau in
algemene, beleidsmatige zin is bepaald.
2.4.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
Nu het beroep gegrond is, dient de gemeente Alblasserdam op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, Awb het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende bijstand zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op EUR 644,- (1 punt voor de indiening van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van EUR 322,-, met als wegingsfactor 1). De rechtbank is niet gebleken dat eiseres in beroep nog andere kosten heeft moeten maken die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
2.4.8. Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de gemeente Alblasserdam aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van EUR 285,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiseres in verband met de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op EUR 644,- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- wijst de gemeente Alblasserdam aan als de rechtspersoon die voormelde proceskosten aan eiseres moet vergoeden.
Aldus gegeven door mr. P.K. Nihot, voorzitter, en mrs. P. Putters en J.A.M. van den Berk, leden, en door de voorzitter
en mr. M. Lammerse, griffier, ondertekend.
Uitgesproken in het openbaar op: 15 augustus 2008
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep instellen. Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag, binnen zes weken na dagtekening van verzending van deze uitspraak.