Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
Uitspraak in de zaken van
K. B.V. te Hendrik-Ido-Ambacht e.a., eisers,
tegen
1) raad der gemeente Alblasserdam (verder te noemen: de raad), en
2) het college van burgemeester en wethouders der gemeente Alblasserdam (verder te noemen: het college), verweerders.
I. Ontstaan en loop van het geding.
Bij besluit van 6 november 2001 heeft het college, met gebruikmaking van de op 29 mei 2001 verleende verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, aan H. B.V. te Driebergen (verder te noemen: vergunninghoudster) vrijstelling verleend op grond van het bepaalde in artikel 8, zesde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Vinkenwaard-Zuid".
Bij besluit van 6 december 2001 heeft de raad, met gebruikmaking van de op 29 mei 2001 verleende verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, aan vergunninghoudster vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) (verder te noemen: WRO) van de voorschriften van het bestemmingsplan "Edisonweg".
Bij besluit van 11 december 2001 heeft het college aan vergunninghoudster bouwvergunning verleend voor de bouw van een bouwmarkt annex tuincentrum op het bedrijvenpark Vinkenwaard-Zuid te Alblasserdam.
Tegen deze besluiten hebben eisers bij brief van 14 januari 2002 bezwaar gemaakt bij de raad respectievelijk het college.
Bij brief van 2 oktober 2002 hebben eisers beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar door de raad en het college.
Bij besluit van 31 oktober 2002 heeft de raad het bezwaar van eisers, gericht tegen het besluit tot verlening vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, WRO, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 5 november 2002 heeft het college de bezwaren van eisers, gericht tegen het besluit tot verlening vrijstelling van artikel 8, zesde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Vinkenwaard-Zuid" en tegen het besluit tot verlening bouwvergunning voor de bouw van een bouwmarkt annex tuincentrum, ongegrond verklaard.
Met toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (verder te noemen: Awb) zijn de beroepschriften van eisers mede gericht geacht tegen voormelde besluiten van 31 oktober 2002 en 5 november 2002.
Bij uitspraak van 1 mei 2003 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht de door eisers ingediende verzoeken om voorlopige voorzieningen toegewezen en de besluiten van 31 oktober 2002 en 5 november 2002 geschorst.
De zaken zijn op 11 september 2003 behandeld ter zitting van een meervoudige kamer.
Eisers zijn ter zitting verschenen bij gemachtigde prof. mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam.
Verweerders zijn verschenen bij gemachtigde mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam.
Vergunninghoudster is verschenen bij gemachtigde mr. G.H.J. Heutink, advocaat te Amsterdam.
Gedeputeerde staten van Zuid-Holland zijn verschenen bij gemachtigde mr. G.C.W. van der Feltz, advocaat te Den Haag.
II. Overwegingen.
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of eisers nog belang hebben bij een beoordeling van de beroepen tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op hun bezwaarschrift van 14 januari 2002.
Ter zitting heeft gemachtigde van eisers desgevraagd verklaard geen belang meer te hebben bij een beoordeling van deze beroepen. Gelet hierop worden deze beroepen niet-ontvankelijk verklaard.
Ten aanzien van de besluiten van 31 oktober 2002 en 5 november 2002 overweegt de rechtbank het volgende.
Het in geding zijnde bouwplan betreft de bouw van een bouwmarkt annex tuincentrum op het bedrijvenpark Vinkenwaard-Zuid te Alblasserdam. Ter plaatse vigeren de bestemmingsplannen "Edisonweg" en "Vinkenwaard-Zuid".
Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald, dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd zijn van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen.
In artikel 8, eerste lid, van het bestemmingsplan "Vinkenwaard-Zuid" is bepaald dat het is verboden, onverminderd het bepaalde in artikel 13, lid 2 van deze voorschriften, de gronden binnen het plangebied te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de op de kaart aangewezen bestemmingen en deze voorschriften.
In het vierde lid van artikel 8 is bepaald dat het is verboden, onverminderd het bepaalde in artikel 13, lid 2 van deze voorschriften, de gebouwen binnen het plangebied, die worden of reeds zijn gebouwd op plaatsen, waar dit krachtens het plan is toegestaan te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de op de kaart aangegeven bestemmingen en deze voorschriften.
In het vijfde lid is bepaald dat onder strijdig gebruik als bedoeld in de leden 1 en 4 in elk geval wordt verstaan het gebruik van gronden en gebouwen voor de uitoefening van de detailhandel, behoudens detailhandel welke onderdeel is van de bedrijfsuitoefening.
Ingevolge het zesde lid zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 5 ten behoeve van de volgende detailhandelsactiviteiten:
a. detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen;
b. detailhandel in zeer volumineuze goederen zoals auto's boten, caravans, keukens, badkamers, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen;
c. tuincentra;
d. bouwmarkten;
e. grootschalige meubelbedrijven inclusief in ondergeschikte mate woninginrichting/stoffering.
Een vrijstelling ten behoeve van activiteiten genoemd onder d en e kan worden verleend, nadat van gedeputeerde staten een schriftelijke verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van de vrijstelling geen bezwaar hebben.
In artikel 19, eerste lid, van de WRO is bepaald dat voor het gebied, waarvoor een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, burgemeester en wethouders - behoudens het bepaalde in het derde lid - vrijstelling kunnen verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
Ingevolge het derde lid van dit artikel beslist, zolang de in het eerste lid bedoelde herziening van het bestemmingsplan nog niet is vastgesteld, in afwijking van het aldaar bepaalde de gemeenteraad omtrent het verlenen van vrijstelling, indien ten minste één vijfde van zijn leden daartoe binnen vier weken, nadat een verzoek om vrijstelling is ingediend, de wens te kennen geeft.
Het bouwplan is in strijd met voornoemde vigerende bestemmingsplannen. Voor zover het betreft het bestemmingsplan "Edisonweg" rust op de in geding zijnde gronden de bestemming "Agrarische doeleinden". Voor zover het gaat om het bestemmingsplan "Vinkenwaard-Zuid" is er sprake van strijd met artikel 3, onder D, van de bij dit plan behorende voorschriften, waarin voorschriften ten aanzien van "mobiliteit" zijn opgenomen, alsmede met artikel 8, eerste in verbinding met het vierde en vijfde lid, waarin een verbod is opgenomen voor het gebruik van de gronden en gebouwen voor de uitoefening van detailhandel.
De raad heeft om de strijd met het plan "Edisonweg" weg te nemen vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. Het college heeft om de strijd met het bestemmingsplan "Vinkenwaard-Zuid" weg te nemen vrijstelling verleend op grond van het zesde lid van artikel 8 van de planvoorschriften. Voor beide gevallen geldt dat een verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten is vereist, welke verklaringen door gedeputeerde staten - na een aanvankelijke weigering bij besluit van 8 augustus 2000 - zijn verleend op 29 mei 2001. Voorts heeft het college de gevraagde bouwvergunning verleend. Bij de thans in geding zijnde besluiten hebben de raad en het college hun besluiten tot verlening vrijstelling en bouwvergunning gehandhaafd.
Eisers hebben zich allereerst op het standpunt gesteld dat gedeputeerde staten de voor de vrijstellingsbesluiten vereiste verklaring van geen bezwaar hebben verleend in strijd met hun beleid ten aanzien van de perifere detailhandel, zodat verweerders van deze verklaring geen gebruik hadden mogen maken.
De rechtbank overweegt ter zake het volgende.
Blijkens de stukken is het beleid van gedeputeerde staten met betrekking tot de vestiging van perifere detailhandel neergelegd in het Streekplan Zuid-Holland Zuid, de Nota Planbeoordeling 1998 en de Structuurvisie detailhandel Zuid-Holland van 18 februari 1997. Zoals in de verklaring van geen bezwaar wordt vermeld, bevat voormelde Structuurvisie een beknopte samenvatting van de regionale structuurvisies detailhandel en de zienswijze van de provincie daarop. De Structuurvisie alleen doet geen volledig recht aan de inhoud, de beleidskeuzen en de achtergronden zoals opgenomen in de regionale visies. Met name voor de achtergronden van de beleidskeuzen is het nodig de regionale visies te raadplegen, aldus de overwegingen in de verklaring van geen bezwaar.
Blijkens de Nota planbeoordeling en de Structuurvisie is het beleid van gedeputeerde staten er op gericht om perifere detailhandelvestigingen te concentreren, waarbij wordt uitgegaan van een verzorgingsstructuur met 3 hiërarchische niveaus:
- één hoofdconcentratie in Sliedrecht die bestemd is voor de opname van 5.000 tot 10.000 m2 nieuwe winkelmeters;
- twee nevenconcentraties tot 25.000 m2 in Dordrecht en Gorinchem die met ongeveer 5.000 m2 nieuw aanbod kunnen worden versterkt;
- vier kleinere nevenconcentraties tot 10.000 m2 voor Alblasserdam, Oud-Beijerland, Middelharnis en Leerdam, die slechts zeer beperkte nieuwe meters dienen te omvatten en hoofdzakelijk bestemd zijn voor verplaatsers.
In hun besluit tot verlening van de verklaring van geen bezwaar zetten gedeputeerde staten het hiervoor - verkort - weergegeven beleid uiteen. Voorts concluderen zij dat dit beleid betekent dat de vanuit de bestaande en gewenste verzorgingsoptiek gedefinieerde positie van de locatie Alblasserdam een andere is dan die van Sliedrecht. Voor Alblasserdam is, wat betreft de totale grootte van de concentratie, weliswaar 10.000 m2 verkoopvloeroppervlak benoemd, maar die ruimte is (in beginsel) hoofdzakelijk bestemd voor verplaatsers en niet voor nieuwe vestigingen. De vestiging van de beoogde mega-bouwmarkt annex tuincentrum ter plaatse is derhalve strijdig met het huidige PDV-beleid, aldus de overwegingen in de verklaring van geen bezwaar.
Gedeputeerde staten hebben desondanks aanleiding gezien om in afwijking van hun beleid ten behoeve van de realisatie van de onderwerpelijke megabouwmarkt annex tuincentrum de gevraagde verklaringen van geen bezwaar te verlenen. Hieraan hebben zij ten grondslag gelegd dat de vestiging van een megabouwmarkt als hier aan de orde fysiek uitgesloten blijkt te zijn op de locatie Sliedrecht. Voorts hebben zij zich op het standpunt gesteld dat de vestiging van een megabouwmarkt een meerwaarde kan betekenen voor het aanbod in de regio, dat de dynamiek in de handel als geheel is gediend met de vestiging van een dergelijke bijzondere aanbieder en dat er voorts geen directe bedreiging is voor de positie van de winkelcentra. Gelet op het vorenstaande zijn gedeputeerde staten tot de conclusie gekomen dat er zich in dit concrete geval omstandigheden voordoen op grond waarvan strikte handhaving van het vigerende PDV-beleid onevenredig zal zijn in verhouding tot de met dat beleid te dienen doelen.
Ten aanzien van de hiervoor aangehaalde motivering van gedeputeerde staten overweegt de rechtbank het volgende.
In het beleid is, zoals ook door gedeputeerde staten zelf is overwogen, niet voorzien in vestiging van perifere detailhandel in een omvang als hier in geding op de locatie Vinkenwaard-Zuid en dit betekent doorkruising van de achter het vigerende beleid gelegen concentratie- en verzorgingsgedachte. Daarbij komt dat de nadien uitgebrachte regionale structuurvisie, zoals die door de Stuurgroep REO ZHZ is vastgesteld op 14 juni 2000, gedeputeerde staten geen aanleiding heeft gegeven om de in het beleid opgenomen uitgangspunten te verlaten.
Geconcludeerd moet dan ook worden dat sprake is van een wezenlijke afwijking van het beleid.
De motivering die gedeputeerde staten aan hun besluit om af te wijken van het vigerend beleid ten grondslag hebben gelegd, bestaat uit argumenten die allen betrekking hebben op economische motieven om het bedrijf van vergunninghoudster voor de onderhavige regio te behouden. Nu sprake is van een wezenlijke afwijking van het beleid, en met name de daaraan ten grondslag liggende concentratie- en verzorgingsgedachte, is de rechtbank van oordeel dat gedeputeerde staten hun beslissing om die gedachte te verlaten niet enkel hadden kunnen en mogen baseren op economische motieven, hoe begrijpelijk die ook mogen zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is aldus door gedeputeerde staten niet (voldoende) gemotiveerd waarom de verlening van de verklaring van geen bezwaar thans geen strijd meer oplevert met een goede ruimtelijke ordening, zoals zij eerder in hun besluit van 8 augustus 2000 hebben geoordeeld.
Voorts acht de rechtbank in dit verband van belang dat de Nota Planbeoordeling ter zake meldt dat bij afwijking die zou leiden tot een wezenlijke aantasting van provinciaal beleid eerst dan besloten zal worden na het inwinnen van het oordeel van de betreffende statencommissie en de Provinciale Planologische Commissie (PPC). Ter zitting heeft de gemachtigde van gedeputeerde staten desgevraagd verklaard dat het oordeel van de PPC ter zake niet is ingewonnen. Het vorenstaande klemt temeer, nu de PPC over het voorontwerpbestemmingsplan "Vinkenwaard-Zuid, 1e herziening" heeft opgemerkt dat zij negatief zou adviseren als de in dit plan opgenomen bepaling, waarbij vrijstelling kan worden verleend voor detailhandelsactiviteiten, niet wordt aangepast.
Naar het oordeel van de rechtbank dient, gelet op het vorenoverwogene, te worden geconcludeerd dat de verleende verklaring van geen bezwaar niet deugdelijk is gemotiveerd. Hetgeen gedeputeerde staten ter zake nog hebben aangevoerd in hun nadere memorie van 29 augustus 2003 en hetgeen door de gemachtigde ter zitting naar voren is gebracht, kan aan het vorenstaande niet afdoen. De aldaar ingenomen stellingen zijn dusdanig andersluidend dan de in de verklaring van geen bezwaar opgenomen overwegingen dat zij niet kunnen worden aanvaard als aanvulling of verbetering van de motivering.
Gegeven deze ondeugdelijk gemotiveerde verklaring van geen bezwaar is de rechtbank van oordeel dat de raad en het college deze niet aan hun besluiten tot het verlenen van vrijstelling en bouwvergunning - zoals gehandhaafd bij de bestreden besluiten - ten grondslag hadden mogen leggen. In dit verband overweegt de rechtbank dat de in de bestreden besluiten weergegeven opvatting van de raad en het college dat eerst wanneer de verklaring van geen bezwaar op het eerste gezicht en op zeer kennelijke wijze onrechtmatig zou zijn, daarvan geen gebruik zou mogen worden gemaakt, een te beperkte uitleg is van de door hen te maken beoordeling in het kader van een te verlenen vrijstelling. Het door gemachtigde ter zitting ingenomen standpunt dat de raad en het college volledig inzicht in de achterliggende gedachten van gedeputeerde staten hadden om de verklaring van geen bezwaar te verlenen, vindt blijkens voren weergegeven opvatting van de raad en het college geen steun in de bestreden besluiten.
De bestreden besluiten lijden gezien het vorenstaande aan een motiveringsgebrek en dienen dan ook te worden vernietigd op grond van strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Awb.
De rechtbank ziet ten slotte nog aanleiding voor een proceskostenveroordeling. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand zijn begroot op € 1449,--, waarbij conform het Besluit proceskosten bestuursrecht 3 punten zijn toegekend (twee punten voor het indienen van de beroepschriften en één punt voor het verschijnen ter terechtzitting), met een wegingsfactor 1,5. Niet gebleken is dat eisers nog andere proceskosten hebben moeten maken.
Beslist wordt als volgt.
III. Beslissing.
De rechtbank Dordrecht,
- verklaart de beroepen tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen gericht tegen het de besluiten van 31 oktober 2002 en 5 november 2002 gegrond;
- vernietigt de besluiten van 31 oktober 2002 en 5 november 2002;
- beveelt dat de gemeente Alblasserdam de door eisers betaalde griffierechten ten bedrage van € 436,-- vergoedt;
- veroordeelt de raad en het college in de proceskosten welke eisers in verband met de behandeling van deze zaken redelijkerwijs hebben moeten maken, welke kosten worden begroot op € 1449,-- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- wijst de gemeente Alblasserdam aan als de rechtspersoon die deze kosten dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. P.K. Nihot, voorzitter van de meervoudige kamer, mr. J. Brand en
mr. E.C.R. Schut, rechters, en door de voorzitter en mr. I. Dijkman, griffier, ondertekend.
Uitgesproken in het openbaar op: 31 oktober 2003