Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
Reg.nr.: Awb 01/461
Uitspraak in de zaak van
Woningstichting Progrez te Dordrecht, eiseres,
tegen
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verweerder
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij brief van 21 juli 2000 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat zij op grond van artikel 44 van de Huursubsidiewet een bijdrage verschuldigd is van fl. 274.439,--.
Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 30 augustus 2000 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij besluit van 21 februari 2001 heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 3 april 2001 (ingekomen 4 april 2001) beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Dordrecht (verder te noemen: de rechtbank).
De zaak is op 2 november 2001 behandeld ter zitting van een meervoudige kamer.
Namens eiseres is ter zitting verschenen J. van Dorresteijn, beleidsmedewerker, bijgestaan door mr. R.F.J. Tophoven, advocaat te Zeist.
Namens verweerder is ter zitting verschenen J.M. Felkers, ambtenaar op verweerders ministerie.
2. Overwegingen
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de Huursubsidiewet stelt de Minister telkenjare, voor 1 mei, de huursubsidie-uitgavennorm vast voor het daaropvolgende subsidiejaar. Ingevolge het tweede lid geeft de huursubsidie-uitgavennorm weer hoe het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van de wet, zich in dat subsidiejaar dient te verhouden tot het totaal van die uitgaven in het laatste subsidiejaar dat is geëindigd, uitgaande van een gelijkblijvend aantal huurders waaraan huursubsidie wordt toegekend.
Artikel 42, eerste lid, van de Huursubsidiewet bepaalt dat burgemeester en wethouders en de in de gemeente werkzame verhuurders bevorderen dat de ontwikkeling van het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, welke ten goede komen aan de in de gemeente woonachtige huurders, de huursubsidie-uitgavennorm niet overschrijdt.
Artikel 43 van de Huursubsidiewet bepaalt dat als de Minister constateert dat in een gemeente over enig subsidiejaar de huursubsidie-uitgavennorm wordt overschreden, hij een nader onderzoek instelt, bij welke verhuurders deze overschrijding zich in het bijzonder heeft voorgedaan. Bij dit onderzoek worden slechts de verhuurders betrokken die:
a. op de eerste dag van het betrokken subsidiejaar in de betrokken gemeente 25 of meer woningen beheerden ten aanzien waarvan huursubsidie werd toegekend, en
b. als zij zijn genoemd in een mededeling als bedoeld in artikel 42, tweede lid: als de in die mededeling genoemde verhuurders als groep de huursubsidie-uitgavennorm overschrijden.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Huursubsidiewet is de verhuurder, bedoeld in artikel 43, die met betrekking tot de door hem in de gemeente verhuurde woningen waarvoor huursubsidie werd toegekend de huursubsidie-uitgavennorm heeft overschreden, aan het Rijk een financiële bijdrage verschuldigd, gelijk aan het bedrag der overschrijding. Daarbij is bepalend het aantal gevallen dat bij de Minister bekend is op 1 januari na afloop van het subsidiejaar. Ingevolge het tweede lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur:
a. gevallen worden aangewezen waarin, in afwijking van het eerste lid, geen of een lagere financiële bijdrage verschuldigd is;
b. regels worden gesteld omtrent de te volgen procedure en de te verstrekken gegevens om in aanmerking te komen voor geen of een lagere financiële bijdrage;
c. nadere regels worden gesteld over de berekening van de verschuldigde financiële bijdrage.
Bij besluit van 21 juli 2001, dat bij het thans bestreden besluit door verweerder is gehandhaafd, heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat zij op grond van artikel 44 van de Huursubsidiewet een bijdrage verschuldigd is van fl. 274.439,--. Daarbij heeft verweerder overwogen dat eiseres in de gemeente Dordrecht de uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998/1999, met inachtneming van een eenmalige verlaging van de verschuldigde bijdrage, tot dit bedrag heeft overschreden.
Eiseres kan zich met dit besluit niet verenigen en heeft daartoe diverse beroepsgronden aangevoerd.
Allereerst zal de rechtbank beoordelen of de aan eiseres opgelegde verschuldigde bijdrage moet worden aangemerkt als hetzij reparatoir hetzij punitief van aard.
Uit de wetsgeschiedenis bij hoofdstuk 8 van de Huursubsidiewet volgt dat ingevolge artikel 44 van de Huursubsidiewet de financiële gevolgen van overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm, en daarmee van de begroting van de minister ten aanzien van de huursubsidie-uitgaven, worden gelegd bij de verhuurders aan wie de overschrijding te wijten zou zijn. Doelstelling daarvan is uitdrukkelijk niet om geld te generen maar om financiële prikkels te geven aan de verhuurders om een gematigd huurbeleid te voeren en de huursubsidie-uitgaven in de hand te houden (zie MvA, TK 1996-1997, 25 090, nr. 197b, blz. 6 en MvT, TK 1996-1997, 25 090, nr. 3, blz. 43). Het systeem van hoofdstuk 8 van de Huursubsidiewet beoogt uitdrukkelijk (uitsluitend) preventief te werken en is, anders dan bij een reparatoire sanctie het geval pleegt te zijn, niet gericht op herstel van een rechtmatige toestand.
Het opleggen van de financiële bijdrage heeft naar het oordeel van de rechtbank leedtoevoegende aspecten. Waar zowel gemeenten als lokale verhuurders in het systeem van de wet geacht worden verantwoordelijk te zijn voor de beheersing van de huursubsidie-uitgaven, zijn bij overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm uitsluitend verhuurders een financiële bijdrage verschuldigd. Deze financiële bijdrage is voorts niet gerelateerd aan eventueel door eiseres genoten voordeel of aan herstel van een rechtmatige toestand maar aan overschrijding van de uitgavennorm voor aan derden verstrekte huursubsidie. Dat eiseres als gevolg van de aan haar verweten overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm een financieel voordeel heeft genoten dat de hoogte van de verschuldigde bijdrage zou benaderen, is op geen enkele wijze aannemelijk geworden. Tot slot is ook in de wetsgeschiedenis de verschuldigde bijdrage gekwalificeerd als "boete" (zie MvA, TK 1996-1997, 25 090, nr. 197b, blz. 6).
Gelet op het voorgaande is de rechtbank, anders dan verweerder, van oordeel dat de aan eiseres opgelegde sanctie punitief van aard is. De verschuldigde financiële bijdrage beoogt immers preventief en bestraffend te werken; door middel van (de dreiging van) toevoeging van extra leed, namelijk het verschuldigd zijn van een (aanzienlijke) financiële bijdrage, wordt beoogd om overschrijding van een door de minister gestelde norm ten aanzien van de stijging van de uitgaven voor huursubsidie te voorkomen. Daarmee valt de aan eiseres opgelegde sanctie binnen de reikwijdte van onder meer artikel 7 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden van 4 november 1950, Trb. 1951, 154 (verder te noemen: EVRM) en artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten van 19 december 1966, Trb. 1969, 99 (verder te noemen: IVBPR).
Ingevolge artikel 7 EVRM en artikel 15 IVBPR mag en kan niemand worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Hieruit volgt dat slechts een punitieve sanctie ("penalty") mag worden verbonden aan overtreding van een rechtsnorm welke overtreding bij wet strafbaar is gesteld.
Naar het oordeel van de rechtbank is in het onderhavige geval niet aan de waarborgen van de artikelen 7 EVRM en 15 IVBPR en het daarin vervatte legaliteitsbeginsel voldaan. Zij overweegt daartoe het volgende.
De rechtsnorm die zich ingevolge hoofdstuk 8 van de Huursubsidiewet richt tot eiseres is opgenomen in artikel 42 van de Huursubsidiewet. Ingevolge deze bepaling heeft eiseres als verhuurder de verplichting om te bevorderen dat de ontwikkeling van het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, welke ten goede komen aan de in de gemeente woonachtige huurders, de huursubsidie-uitgavennorm niet overschrijdt. Gelet op de bewoordingen, strekking en wetsgeschiedenis van deze bepaling betreft dit een inspanningsverplichting, waarbij de huursubsidie-uitgavennorm als doelstelling geldt (zie MvT, TK 1996-1997, 25 090, nr. 3, blz. 13, 14; blz. 43).
De op basis van artikel 44 van de Huursubsidiewet door eiseres verschuldigde financiële bijdrage is gerelateerd aan de - deels fictief berekende - gerealiseerde overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm. Het verbinden van een sanctie aan het niet bereiken van het door de minister beoogde resultaat, zoals vastgelegd in de huursubsidie-uitgavennorm, verdraagt zich naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet met de uit artikel 42 van de Huursubsidiewet voortvloeiende inspanningsverplichting. Ingevolge deze inspanningsverplichting is de door de minister gestelde norm ten aanzien van de verwachte ontwikkeling van de gemiddelde huursubsidie immers niet rechtstreeks bindend voor eiseres maar, zo volgt ook uit de wetsgeschiedenis, doelstellend voor de (mede) door eiseres te verrichten inspanningen. Het is deze inspanningsverplichting die zich rechtstreeks tot eiseres richt en niet de overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm; de enkele overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm is ook niet verboden of strafbaar gesteld.
Nu aldus ingevolge artikel 44 van de Huursubsidiewet de sanctie is gerelateerd aan de gerealiseerde overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm, terwijl de tot eiseres gerichte rechtsnorm ingevolge artikel 42 van de Huursubsidiewet niet meer dan een inspanningsverplichting omvat, betekent dit dat de onderhavige sanctie is verbonden aan overschrijding van een norm, welke norm zich niet rechtstreeks tot eiseres richt en waarvan de overtreding niet bij wet strafbaar is gesteld. Dit verdraagt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met het legaliteitsbeginsel zoals vervat in de artikelen 7 EVRM en 15 IVBPR. Dat betekent dat artikel 44 van de Huursubsidiewet wegens strijd met het bepaalde in artikel 7 EVRM en artikel 15 IVBPR buiten toepassing dient te worden gelaten.
Gezien het voorgaande is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd behoeft, gelet op hetgeen reeds is overwogen, geen bespreking meer.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder op de voet van artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (verder te noemen: Awb) het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden. De rechtbank ziet tevens aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten welke eiseres in verband met dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden begroot op fl. 1.420,--. Niet is gebleken dat eiseres nog andere proceskosten heeft moeten maken.
Mitsdien beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De arrondissementsrechtbank te Dordrecht:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten welke eiseres in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op fl. 1.420,-- (€Eur 644,37);
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die voormelde kosten moet vergoeden;
- beveelt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van fl. 450,-- (Eur€ 204,20) vergoedt.
Aldus gegeven door mr. B.M. van Dun, voorzitter, mrs. H.T.J.F. Verhappen en L. de Loor-Alwin, leden en door de voorzitter en mr. F.J.P. Lock, griffier, ondertekend.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op: 14 december 2001
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende beroep instellen. Het instellen van het beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag, binnen zes weken na dagtekening van verzending van deze uitspraak.