Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/1864 en 22/6851
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2026 in de zaken tussen
Stichting [eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M.K. Bhadai)
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college
(gemachtigde: mr. A.C. Visser).
In SGR 22/1864 heeft als derde-partij aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], in [woonplaats]
[derde-partij], in [woonplaats]
(gemachtigde: mr. S.K. Reijke).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres (SGR 22/1864) en het invorderen van een van rechtswege verbeurde dwangsom (SGR 22/6851). Eiseres is eigenaresse van het pand [adres 1] en is het niet eens met het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het opleggen van de last onder dwangsom en de invordering van de verbeurde dwangsom.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen en de verbeurde dwangsom mocht invorderen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Tijdens een controle op 22 januari 2021 heeft een toezichthouder geconstateerd dat er twee woningen in het pand aan de [adres 2] aanwezig zijn.
2.1.
Op 18 februari 2021 heeft de [VvE] bij het college een verzoek tot handhaving ingediend. Aan dit verzoek ligt ten grondslag dat sprake is van een bouwkundige splitsing van het pand [adres 2] zonder toestemming van de VvE. De splitsing is daarom illegaal.
2.2.
Derde-partij is eigenaar van het pand [adres 3] en heeft op 31 maart 2021 bij verweerder een verzoek tot handhaving ingediend. Aan dit verzoek ligt ten grondslag dat de in het kadaster op 15 oktober 2020 geregistreerde splitsing voor de [adres 2] in strijd is met het vigerende bestemmingsplan en zonder toestemming van de VvE is gedaan.
2.3.
Bij besluit van 30 april 2021 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. De last onder dwangsom ziet op het beëindigen en beëindigd houden van de bouwkundige splitsing van het pand [adres 2] in [plaats]. Indien eiseres niet vóór 1 juli 2021 aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,- ineens.
2.4.
Bij besluit van 8 februari 2022 heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 30 april 2021 ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering.
2.5.
Bij brief van 30 juni 2022 heeft het college aan eiseres een conceptbesluit gestuurd waarin staat dat uit een inspectierapport van 16 mei 2022 blijkt dat de overtreding op 16 mei 2022 niet is beëindigd en dat daarom op 16 mei 2022 de dwangsom van € 5.000,- ineens van rechtswege is verbeurd. Eiseres heeft een zienswijze ingediend. Bij besluit van 19 juli 2022 heeft het college € 5.000,- ingevorderd.
2.6.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit om een last op te leggen en bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit. Het college heeft het bezwaarschrift doorgestuurd naar de rechtbank.
2.7.
Gelet op artikel 5.39, eerste lid, van de Awb merkt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit om een last op te leggen mede aan als een beroep tegen het invorderingsbesluit. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.8.
De rechtbank heeft de beroepen op 18 december 2025 gezamenlijk met de beroepen in de zaken met zaaknummers SGR 22/1840, 22/1841, 22/1845, 22/6697 en 23/2743 op zitting behandeld. Eiseres is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam]. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
De last onder dwangsom (SGR 22/1864)
3. In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de splitsing in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a (bouwverbod), en artikel 2.3a (instandhoudingsverbod) van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De door de vorige eigenaar van het pand [adres 2] gevraagde omgevingsvergunning voor de splitsing is geweigerd. Verder heeft het college zich, onder verwijzing naar een uitspraak van 24 mei 2017 [1] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), op het standpunt gesteld dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt, omdat het instandhoudingsverbod zich ook richt tot degene die, zonder de daartoe vereiste vergunning, een gerealiseerd bouwwerk in stand laat. Eiseres heeft de gesplitste woning in 2020 in eigendom gekregen. . Van eiseres kon ten tijde van de verkrijging van het pand worden verlangd dat zij zou onderzoeken of voor de splitsing een vergunning nodig was en of die was verleend. [2]
Overgangsrecht
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Verweerder heeft de last onder dwangsom vóór 1 januari 2024 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Bekendmaking besluit
5. Eiseres stelt dat het dwangsombesluit niet op de juiste wijze bekend is gemaakt. Het besluit is gericht aan een onjuist adres en dit is in strijd met artikel 3:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.1.
De rechtbank volgt het college in zijn oordeel dat het besluit op de juiste wijze bekend is gemaakt. De besluiten zijn verzonden naar het adres waarop eiseres statutair is gevestigd en dat was ook het enige bij het college kenbare adres. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van een overtreding?
6. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding. Eiseres voert aan dat een woning vrij indeelbaar is en dat de woning bovendien voldoet aan de door de gemeente voorgeschreven indeling.
6.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Het bouwkundig splitsen van een woning valt onder de activiteit bouwen. [3]
6.2.
Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
6.3.
De rechtbank overweegt dat de inspecteur blijkens het verslag van 22 januari 2021 heeft geconstateerd dat in het pand twee woningen aanwezig zijn. Die conclusie is gebaseerd op het bezoek van de inspecteur aan de woning en het gesprek dat de inspecteur ter plekke heeft gevoerd met de bewoonster van een van de twee appartementen. Daarbij bleek dat deze bewoonster samen met een medebewoonster het appartement aan de voorzijde bewoonde, voorzien van een keuken, douche en toilet. Ook bleek dat het andere appartement werd bewoond door anderen, en dat het andere appartement beschikte over een eigen toegangsdeur en eigen voorzieningen. Naar het oordeel van de rechtbank staat daarmee voldoende vast dat de woning was gesplitst. De stelling van eiseres dat een woning vrij indeelbaar is en de woning voldeed aan de door de gemeente voorgeschreven indeling is onvoldoende om te twijfelen aan de constatering van de toezichthouder.
Is sprake van gewekt vertrouwen?
7. Eiseres betoogt dat het college de splitsing heeft gedoogd en mede daardoor het vertrouwen heeft gewekt dat de splitsing is toegestaan. Eiseres heeft verder aan haar onderzoeksverplichtingen als koper voldaan. Eiseres heeft het pand via de notaris geleverd gekregen op grond van een rechtmatige kadastrale aanduiding.
7.1.
Voor zover eiseres betoogt dat het college de splitsing heeft gedoogd, overweegt de rechtbank dat uit de brief van 16 september 2014 van het college volgt dat de voormalige eigenaar is gewaarschuwd dat de splitsing illegaal is en beëindigd moet worden en dat vervolgens tegen de voormalige eigenaar handhavend is opgetreden. De rechtbank is voorts van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat namens het college een toezegging is gedaan waaraan het vertrouwen kon worden ontleend dat niet handhavend zou worden opgetreden. Verder ziet de rechtbank niet in hoe eiseres vertrouwen zou kunnen ontlenen aan uitingen die verweerder tegenover de voormalige eigenaar zou hebben gedaan.
Het niet informeren van eiseres door de vorige eigenaar over het feit dat geen omgevingsvergunning voor de splitsing was verleend, [huisnummer] was ingetrokken en er een handhavingsprocedure liep, is verder een privaatrechtelijke kwestie, en neemt niet weg dat redelijkerwijs van eiseres kon worden verlangd onderzoek te doen naar de voorgeschiedenis en naar de vraag of een omgevingsvergunning nodig was voor de splitsing en of die was verleend. De beroepsgrond slaagt niet.
Het niet informeren van eiseres door de vorige eigenaar over het feit dat geen omgevingsvergunning voor de splitsing was verleend, [huisnummer] was ingetrokken en er een handhavingsprocedure liep, is verder een privaatrechtelijke kwestie, en neemt niet weg dat redelijkerwijs van eiseres kon worden verlangd onderzoek te doen naar de voorgeschiedenis en naar de vraag of een omgevingsvergunning nodig was voor de splitsing en of die was verleend. De beroepsgrond slaagt niet.
Kan eiseres worden aangemerkt als overtreder?
8. Eiseres betoogt dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Eiseres voert aan dat de splitsing is gerealiseerd door een rechtsvoorganger. Eiseres heeft het pand in 2020 gekocht en was niet op de hoogte van het onrechtmatige karakter van de splitsing en van de handhavingsprocedure tegen de voormalige eigenaar.
8.1.
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de overtreder degene is die het betreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt. De Afdeling heeft op deze rechtspraak een nuancering aangebracht voor de vraag wanneer sprake is van functioneel daderschap. [4]
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. Artikel 2.3a, eerste lid, onder a, van de Wabo verbiedt namelijk, zoals gezegd, het in stand laten van een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning. Het in stand laten van de splitsing, die door de vorige eigenaar is uitgevoerd zonder over een omgevingsvergunning te beschikken, is een overtreding van die bepaling, en die overtreding kan aan eiseres worden toegerekend omdat zij als eigenares van het appartement het in haar macht heeft die splitsing ongedaan te maken maar dat niet heeft gedaan. De beroepsgrond slaagt niet.
De invordering (SGR 22/6851)
9. Eiseres betoogt dat verweerder het invorderingsbesluit niet had mogen nemen. Eiseres voert aan dat het besluit onzorgvuldig is wegens het ontbreken van objectieve gegevens of concrete waarnemingen waaruit blijkt dat niet is voldaan aan de last. Eiseres betoogt verder dat het besluit niet op de juiste wijze bekend is gemaakt en er geen evenredigheidstoets heeft plaatsgevonden.
9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat uit het inspectierapport van 16 mei 2022 blijkt dat de overtreding niet is beëindigd en dat daarom het invorderingsbesluit moest worden genomen.
9.2.
De rechtbank overweegt dat op grond van vaste jurisprudentie [5] van de Afdeling aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen.
9.3.
De rechtbank overweegt dat uit het rapport van 16 mei 2022 volgt dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat sprake is van twee afzonderlijke voordeuren naar twee afzonderlijke woningen, één aan de voorkant van het pand en één aan de achterkant. De voordeuren worden met een eigen sleutel geopend en in beide woningen zijn de voorzieningen keuken, toilet, douche en bed aanwezig. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden op grond waarvan het college zich op het standpunt mocht stellen dat eiseres niet aan de last onder dwangsom heeft voldaan. Het college was er daarom toe gehouden het invorderingsbesluit te nemen. De beroepsgrond slaagt niet.
9.4.
Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [6]
9.5.
Wat is aangevoerd geeft de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet het gehele bedrag van de dwangsom heeft mogen invorderen. Op grond van het inspectierapport van 16 mei 2022 was voldoende duidelijk dat eiseres geen gehoor had gegeven aan de last, en dat er nog altijd sprake was van een overtreding. Wat het betoog betreft dat het besluit niet juist bekend is gemaakt verwijst de rechtbank naar wat hiervoor werd overwogen. Gegeven de aard en omvang van de overtreding was invordering van de gehele dwangsom niet onevenredig. Eiseres heeft voorts geen omstandigheden naar voren gebracht die de conclusie rechtvaardigen dat geheel of gedeeltelijk van invordering moest worden afgezien en evenmin aannemelijk gemaakt dat volledige invordering van de verbeurde dwangsommen onevenredige gevolgen zou hebben.
9.6.
Gelet op het voorgaande heeft het college geen aanleiding hoeven zien om van de invordering af te zien.
Verzoek om schadevergoeding overschrijding redelijke termijn
10. Derde-belanghebbende heeft in de zaken met zaaknummer SGR 22/1840, 22/1841, 22/1845, 22/1864 en 23/2743 om schadevergoeding verzocht vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
10.1.
De rechtbank constateert dat bij de behandeling van deze zaak de redelijke termijn is overschreden. Omdat alle zaken in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, zal de schadevergoeding voor die overschrijding één maal worden toegekend, en wel in de zaak met nummer SGR 22/1845.
Conclusie en gevolgen
11. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Eiseres krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
25 maart 2026.
mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
25 maart 2026.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.