Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: NL25.59364
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , V-nummer: [V-nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. B.D. Lit),
en
de minister van Asiel en Migratie,
(gemachtigde: mr. H.M.M. van Doorn).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de verlengingsaanvraag voor een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA).
2. De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 28 mei 2025 afgewezen. Met het bestreden besluit van 28 november 2025 op het bezwaar van eiser is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
3. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
4. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
5. De rechtbank heeft het beroep op 11 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, I.M. Khokhar als tolk, de gemachtigde van de minister en mr. S. Kruijthof namens het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV).
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
6. Eiser is geboren op [geboortedatum] 1982 en heeft de Indiase nationaliteit. Eiser beoogt arbeid te verrichten in de functie van zelfstandig kok I bij [bedrijf 1] in [plaats] . Eiser heeft op 13 januari 2023 voor het eerst een aanvraag voor een GVVA ingediend. Het UWV heeft op 23 februari 2023 een positief arbeidsmarktadvies afgegeven met een geldigheidsduur van 25 april 2023 tot en met 25 april 2025. Op 11 april 2025 heeft eiser een verlengingsaanvraag voor een GVVA ingediend. Naar aanleiding daarvan heeft het UWV een negatief arbeidsmarktadvies uitgebracht, waarna de minister de aanvraag heeft afgewezen. Ook in bezwaar heeft het UWV negatief geadviseerd, waarna de minister de afwijzing heeft gehandhaafd.
Het bestreden besluit
7. De minister heeft met het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, de aanvraag voor een GVVA afgewezen omdat eiser niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 3.31 van het Vreemdelingenbesluit (Vb). Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit het advies van het UWV volgt dat niet is voldaan aan de artikelen 8 en 9 van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Naar aanleiding van het bezwaar is de zaak opnieuw aan het UWV voorgelegd, waarna het UWV op 21 november 2025 een nader advies heeft uitgebracht. Volgens de minister blijkt ook uit dit advies niet dat de eerdere afwijzingsgronden zijn vervallen. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het UWV-advies als deskundigenadvies kan worden gevolgd, nu niet is gebleken dat dit onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat de feiten de conclusies niet kunnen dragen. Daarom heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
Is sprake van schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
8. Eiser voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens eiser was in de periode van 1 januari 2022 tot 1 juli 2024 bij de beoordeling van GVVA-aanvragen voor koks in de Aziatische horeca sprake van een vaste gedragslijn, die volgens hem moet worden aangemerkt als feitelijk beleid. Deze gedragslijn hield volgens eiser onder meer in dat soepelere maatstaven werden gehanteerd ten aanzien van de functie-eisen en de vereiste wervingsinspanningen. Eiser stelt dat hij, gelet op deze bestendige beslispraktijk en eerdere positieve beslissingen, erop mocht vertrouwen dat ook zijn verlengingsaanvraag overeenkomstig die lijn zou worden beoordeeld. Daarbij wijst eiser naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 februari 2024, waaruit volgt dat niet alleen expliciete toezeggingen, maar ook gedragingen van de overheid gerechtvaardigde verwachtingen kunnen wekken. [1] Tijdens de zitting vult eiser nog aan dat uit de communicatie van de minister en het UWV niet duidelijk blijkt dat deze gedragslijn zou eindigen. In dat verband wijst eiser met name op de brief van 17 mei 2023, waarin volgens hem enkel is aangekondigd dat per 1 juli 2024 de hantering van de speciale functie-eisen zou stoppen, terwijl daaruit niet volgt dat ook de soepelere eisen ten aanzien van de wervingsinspanningen zouden vervallen. Daarnaast voert eiser aan dat de wijziging van de beoordelingspraktijk daarom onvoldoende voorzienbaar was en voor betrokken werknemers en werkgevers ingrijpende gevolgen heeft.
9. De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel. Met betrekking tot het vertrouwensbeginsel verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2022. [2] Hieruit volgt dat degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel zelf aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, op welke wijze. [3] Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake is geweest van dergelijke toezeggingen, uitlatingen of gedragingen waaruit kon worden afgeleid dat ook zijn verlengingsaanvraag zou worden beoordeeld overeenkomstig het eerdere, volgens eiser soepelere, toetsingskader voor koks in de Aziatische horeca . Dat zijn eerdere aanvraag positief beoordeeld is en volgens eiser gedurende een bepaalde periode een bestendige beslispraktijk bestond, is daarvoor onvoldoende. Daarbij weegt de rechtbank ook mee dat eiser tijdens de zitting heeft bevestigd dat aan de werkgever geen concrete individuele toezegging is gedaan.
10. Ook is de rechtbank van oordeel dat de wijzigingen duidelijk en voorzienbaar zijn geweest. Met de brief van 17 mei 2023 wordt uiteengezet dat het specifieke toetsingskader voor de Aziatische horeca per 1 juli 2024 wordt ingetrokken en dat bij nieuwe aanvragen voortaan dezelfde kwalificatievereisten gelden als in de reguliere horeca, waarbij het uitgangspunt van de Wav leidend is. Daarnaast is deze wijziging ook kenbaar gemaakt op de websites van de Rijksoverheid, het UWV en de IND, is er een webinar georganiseerd en is hierover gecommuniceerd via brancheorganisaties. Hieruit kon naar oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat het bijzondere regime en de daarbij behorende versoepelingen zouden vervallen en dat zou worden teruggevallen op het reguliere toetsingskader. Van een onvoorziene of onduidelijke beleidswijziging is dan ook geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet
Heeft de minister zich mogen baseren op het EVZ-rapport?
11. Eiser stelt dat het UWV ten onrechte doorslaggevend gewicht toekent aan het EVZ-rapport en daarmee de bevindingen uit het Panteia-rapport uit 2016 onvoldoende betrekt. Volgens eiser is het Panteia-rapport, dat in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, is opgesteld en mede ten grondslag heeft gelegen aan eerder beleid voor de Aziatische horeca , van betekenis voor de beoordeling van de inzetbaarheid van prioriteitgenietend aanbod en de structurele moeilijkheden bij werving en opleiding binnen de sector. Eiser voert aan dat het UWV onvoldoende motiveert waarom aan deze eerdere bevindingen geen gewicht meer toekomt en waarom nu wordt uitgegaan van een andere beoordeling van de inzetbaarheid van dat aanbod. Daarnaast stelt eiser dat het EVZ-rapport uit 2024 niet zonder meer als dragende onderbouwing kan dienen, omdat dit volgens hem mede teruggrijpt op oudere uitgangspunten uit 2012 en geen inzicht geeft in de actuele situatie binnen de verschillende Aziatische keukens. Tijdens de zitting heeft eiser specifiek nog naar voren gebracht dat niet inzichtelijk is hoe EVZ tot zijn conclusies is gekomen. Ook ontbreekt volgens eiser een onderbouwing voor de conclusie dat het beschikbare prioriteitgenietend aanbod geschikt of geschikt te maken is, terwijl uit openbare bronnen juist blijkt van een structurele schaarste aan koks.
12. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich op het EVZ-rapport heeft mogen baseren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat EVZ door de minister als deskundige op dit terrein wordt aangemerkt en dat eiser deze deskundigheid tijdens de zitting heeft erkend. Een dergelijk advies moet op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze adviseren over de opgeworpen vraag. Als aan deze eisen is voldaan, mag verweerder uitgaan van de juistheid van de informatie, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan. De rechtbank stelt vast dat dergelijke concrete aanknopingspunten voor twijfel in dit geval ontbreken.
13. Zo volgt de rechtbank eiser niet in zijn stelling dat aan het Panteia-rapport doorslaggevend gewicht toekomt. Dit rapport is namelijk vanuit een andere invalshoek opgesteld en diende met name als input voor beleidsvorming, waarbij de daarin opgenomen conclusies, zoals de eis van vijf jaar werkervaring, niet in het uiteindelijke beleid zijn overgenomen. Het enkele feit dat het Panteia-rapport destijds een rol heeft gespeeld bij beleidsontwikkeling maakt niet dat de minister daaraan heden nog doorslaggevende betekenis moet toekennen.
14. Daarnaast volgt de rechtbank eiser niet in zijn standpunt dat het EVZ-rapport onvoldoende actueel of onvoldoende bruikbaar zou zijn omdat daarin wordt voortgebouwd op eerder onderzoek uit 2012. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het EVZ-rapport uit 2024 voortbouwt op het eerdere onderzoek uit 2012 en daarbij geen wezenlijk andere uitgangspunten hanteert ten aanzien van de opleiding en inzetbaarheid van koks in de horeca. De minister heeft toegelicht dat, na het vervallen van de uitzonderingspositie voor de Aziatische horeca , opnieuw is aangesloten bij de algemene beoordelingssystematiek en EVZ als deskundige is gevraagd onderzoek te doen naar de inzetbaarheid en de mogelijkheid om personeel op te leiden binnen de horeca. Dat in de tussenliggende periode bij de beoordeling van de beschikbaarheid van prioriteitgenietend aanbod aansluiting is gezocht bij andere uitgangspunten, maakt niet dat de minister zich niet opnieuw op het EVZ-rapport mocht baseren. De rechtbank kan die toelichting volgen.
15. Gelet op het voorgaande heeft de minister het besluit mogen baseren op het EVZ-rapport. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft de werkgever voldoende wervingsinspanningen verricht?
16. Eiser voert aan dat de wervingsinspanningen ten onrechte als onvoldoende zijn beoordeeld. Volgens eiser geeft de regelgeving geen concrete invulling van wat als “voldoende” of “juiste” inspanningen moet worden verstaan, waardoor de norm te open en onduidelijk is om daaraan te kunnen toetsen.
17. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de werkgever, voor zover het de wervingsinspanningen gericht op de Nederlandse arbeidsmarkt betreft, onvoldoende inspanningen heeft verricht in de drie maanden voorafgaand aan de GVVA-aanvraag. Daarbij geldt dat van de werkgever mag worden verwacht dat hij alle reële mogelijkheden benut om personeel te werven binnen Nederland, de EER en Zwitserland, en dat deze inspanningen voldoende concreet en controleerbaar zijn onderbouwd. Niet in geschil is dat de wervingsinspanningen gericht op de EER en Zwitserland als voldoende zijn aangemerkt. Tijdens de zitting heeft het UWV toegelicht dat de wetgever het begrip “voldoende wervingsinspanningen” bewust niet nader heeft ingevuld, omdat dit afhankelijk is van de sector en de krapte op de arbeidsmarkt, zoals volgt uit het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen.
18. Ten aanzien van de Nederlandse arbeidsmarkt overweegt de minister dat de verrichte wervingsinspanningen onvoldoende inzichtelijk en deels niet met stukken zijn onderbouwd. Zo is niet gebleken dat de vacature op Indeed daadwerkelijk en op de juiste wijze is uitgezet. Daarbij heeft eiser weliswaar ter zitting aangevoerd dat sprake zou zijn geweest van betaalde advertenties, maar deze stelling is niet met stukken onderbouwd. Hierdoor kan niet worden vastgesteld dat daadwerkelijk betaalde plaatsing van de vacature heeft plaatsgevonden. Daarnaast ontbreekt nadere onderbouwing van de plaatsingen via [bedrijf 2] en [bedrijf 3] , waardoor niet kan worden vastgesteld voor welke functie en met welke vacaturetekst is geworven.
19. Verder heeft de minister mee mogen wegen dat het advies van het Servicepunt Aziatische Horeca van 31 januari 2025 om specifiek in bepaalde regio’s in Nederland te werven niet (kenbaar) is opgevolgd. De door eiser verrichte wervingsinspanningen via onder meer Instagram en een raamposter kunnen worden aangemerkt als ondersteunend, maar zijn onvoldoende om zelfstandig te kunnen gelden als voldoende wervingsinspanningen op de Nederlandse arbeidsmarkt.
20. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het UWV zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten aanzien van de Nederlandse arbeidsmarkt geen sprake is van voldoende wervingsinspanningen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
21. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Lenstra, rechter, in aanwezigheid van mr. N.B. Tool, griffier.
Uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 4 juni 2026
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.