Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/2611
uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 juni 2025 in de zaak tussen
[verzoeker] , uit [woonplaats] , verzoeker
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten, verweerder
(gemachtigde: mr. C.H. Norde).
Inleiding
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek van verzoeker om een voorlopige voorziening te treffen inzake de aan hem opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot een hekwerk op zijn perceel aan de [adres] te [plaats] (buitenplaats [buitenplaats] ).
Met het besluit van 4 maart 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder de last onder dwangsom aan verzoeker opgelegd. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 20 mei 2025 op zitting behandeld. Verzoeker is hier vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en zijn zoon. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
1. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Buitenplaats [buitenplaats] is een rijksmonument bestaande uit diverse individuele rijksmonumenten, waaronder een landhuis en een historische tuin- en parkaanleg.
2.1.
In 2006 heeft de gemeente Voorschoten het landhuis inclusief één hectare grond verkocht en geleverd aan verzoeker. Daarbij is de afspraak gemaakt dat verzoeker in samenspraak met de gemeente het monumentale pand restaureert en buitenplaats [buitenplaats] als beschermde buitenplaats behoudt.
2.2.
In 2016 is door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat op het perceel een hekwerk is geplaatst. Het hekwerk heeft een hoogte van ongeveer 183 centimeter en volgt de kadastrale eigendomssituatie. Het hekwerk sluit de gronden van verzoeker fysiek af van de aangrenzende gronden.
2.3.
Op 30 oktober 2017 heeft verweerder een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom verstuurd aan verzoeker, omdat hij niet beschikte over een omgevingsvergunning voor het hekwerk. Verweerder heeft aan dit handhavingstraject geen vervolg gegeven, nadat verzoeker op 23 april 2018 een omgevingsvergunning voor het hekwerk heeft aangevraagd.
2.5.
Op 23 januari 2025 heeft verweerder het voornemen geuit om verzoeker te gelasten het hekwerk binnen twee maanden te verwijderen en verwijderd te houden. Verzoeker heeft een zienswijze ingediend op dit voornemen. Omdat verweerder in de ingediende zienswijze geen aanleiding heeft gezien om van zijn voornemen af te zien, heeft verweerder met het bestreden besluit een last onder dwangsom aan verzoeker opgelegd. Met het bestreden besluit is verzoeker gelast het hekwerk binnen twee maanden te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van een dwangsom van € 5000,- ineens.
2.6.
Verweerder heeft de begunstigingstermijn bij e-mail van 11 april 2025 verlengd tot de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Spoedeisend belang
3. De voorzieningenrechter acht het spoedeisend belang voldoende gegeven, omdat de begunstigingstermijn naar verwachting verloopt voordat er een besluit op het bezwaar van verzoeker zal worden genomen en voldoen aan de last gevolgen met zich brengt die niet eenvoudig ongedaan gemaakt kunnen worden.
Standpunten van partijen
4. Verzoeker bestrijdt dat sprake is van een overtreding. Hij betoogt dat het hekwerk al in 2017 is geplaatst en dat eveneens in 2017 een voornemen tot handhavend optreden is verstuurd. Dat betekent volgens verzoeker dat in deze zaak niet de Omgevingswet maar de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing is. Volgens verzoeker is voor het hekwerk onder de Wabo geen omgevingsvergunning vereist. Verzoeker verwijst hiertoe naar artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 2, aanhef en onderdeel 12, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 4a van bijlage II bij het Bor. Daarnaast betoogt verzoeker dat het handhavingsbesluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Omgevingswet van toepassing is. Omdat het hekwerk zonder de vereiste omgevingsvergunning voor zowel een omgevingsplanactiviteit als een rijksmonumentenactiviteit is gerealiseerd, is volgens verweerder sprake van een overtreding. Ook bij toepassing van het oude recht zou volgens verweerder sprake zijn van een overtreding. Handhavend optreden levert volgens verweerder geen strijd op met het evenredigheidsbeginsel.
Was sprake van een overtreding onder de Wabo?
6. De voor de beoordeling van deze zaak relevante artikelen uit de Wabo en bijlage II bij het Bor zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
7. De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in zijn betoog dat het hekwerk onder de Wabo vergunningvrij mocht worden opgericht en in stand mocht worden gehouden. Niet in geschil is dat het hekwerk een bouwwerk is dat ter plaatse in strijd was met het bestemmingsplan. Hiervoor was dus in beginsel een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo vereist. Anders dan verzoeker heeft aangevoerd, leidt artikel 2, onderdeel 12 van bijlage II bij het Bor er niet toe dat deze vergunningplicht voor het hekwerk niet gold. Artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van bijlage II bij het Bor bepaalt immers dat artikel 2 onderdeel Pro 12 van bijlage II bij het Bor bij rijksmonumenten slechts van toepassing is als het gaat om een activiteit in, aan of op een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft. In dit geval is het hekwerk gerealiseerd in de als rijksmonument aangewezen tuin- en parkaanleg nabij landhuis [buitenplaats] . Dat het hekwerk is gerealiseerd in een onderdeel van dit monument dat vanuit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft, is gesteld noch gebleken.
7.1.
In aanvulling daarop geldt dat het door verzoeker ingeroepen artikel 2, onderdeel 12, van bijlage II bij het Bor slechts betrekking heeft op de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Verzoeker heeft niet gemotiveerd bestreden dat voor realisatie van het hekwerk ook een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo benodigd was. Zijn eerst ter zitting ingenomen standpunt dat een dergelijke omgevingsvergunning uitsluitend vereist is bij activiteiten die leiden tot een wijziging van het rijksmonument waardoor dit wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht, berust op een onjuiste lezing van die bepaling. De hier bedoelde omgevingsvergunning is vereist voor elke wijziging van onderdelen van een monument die, gelet op de redengevende omschrijving, in het bijzonder beschermingswaardig zijn.
7.2.
Nu niet in geschil is dat verzoeker nooit heeft beschikt over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en f van de Wabo, heeft verweerder terecht aangenomen dat ook bij toepassing van het oude recht sprake was van een overtreding.
Is de Omgevingswet van toepassing?
8. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet bepaalt dat oud recht op bestuurlijke sanctiebesluiten van toepassing blijft als vóór 1 januari 2024 een overtreding is begonnen én het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd. Ook als een bestuursorgaan ter voorbereiding van een bestuurlijk sanctiebesluit vóór 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dan blijft op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing. Dit geldt ook als het bestuurlijk sanctiebesluit is genomen na 1 januari 2024. Als het bestuursorgaan geen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van Pro de Awb, dan is het toepasselijk recht afhankelijk van het moment van het nemen van het bestuurlijk sanctiebesluit. Heeft het bestuursorgaan het bestuurlijk sanctiebesluit na 1 januari 2024 genomen, dan zijn op die besluitvorming de Omgevingswet en daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Heeft het bestuursorgaan het bestuurlijk sanctiebesluit vóór 1 januari 2024 genomen, dan is op die besluitvorming het oude recht van toepassing. [3]
8.1.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval de Omgevingswet van toepassing is. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat reeds gelet op het aanzienlijke tijdsverloop sinds het moment waarop in 2017 een voornemen tot handhavend optreden is verstuurd, aangenomen moet worden dat het toen ingezette handhavingstraject nadien is beëindigd. De voorzieningenrechter neemt verder in aanmerking dat zowel de Afdeling als de rechtbank in de procedure over de geweigerde omgevingsvergunning hebben vastgesteld dat het in 2017 ingezette handhavingstraject is gestaakt. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat dit handhavingstraject aanvankelijk is onderbroken en vervolgens definitief is gestaakt nadat verzoeker een omgevingsvergunning voor het hekwerk had aangevraagd. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Dat betekent dat de voorzieningenrechter verzoeker niet volgt in zijn betoog dat thans sprake is van een voortzetting van het handhavingstraject dat al was aangevangen met het voornemen uit 2017. Aangenomen moet worden dat met het voornemen dat is verstuurd op 23 januari 2025 een nieuw handhavingstraject is gestart. Er is daarmee geen sprake van een handhavingstraject waarin al vóór 1 januari 2024 toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van Pro de Awb en waarbij het handhavingsbesluit dateert van na 1 januari 2024. Nu het bestreden besluit dateert van na 1 januari 2024 is, gelet op artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet, de Omgevingswet in dit geval van toepassing.
Is sprake van een overtreding onder de Omgevingswet?
9. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a en b van de Omgevingswet, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit of een rijksmonumentenactiviteit te verrichten.
Een omgevingsplanactiviteit is – voor zover hier van belang – een activiteit waarvan in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die al dan niet in strijd is met het omgevingsplan. Een rijksmonumentenactiviteit omvat – voor zover hier van belang – het verstoren of wijzigen van een rijksmonument of het herstellen of gebruiken daarvan waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Dit volgt uit onderdeel A van de bijlage bij de Omgevingswet.
9.1.
Op grond van artikel 22.26 van het ‘omgevingsplan gemeente Voorschoten’ (het omgevingsplan) is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.
9.2.
Op grond van artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan geldt het verbod als bedoeld in artikel 22.26 niet voor een erf- of perceelafscheiding, als wordt voldaan aan de volgende eisen:
1º hoger dan 1 meter maar niet hoger dan 2 meter;
2º op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de afscheiding in functionele relatie staat; en
3º achter de lijn die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.
9.3.
Op grond van artikel 22.28, eerste lid, van het omgevingsplan is artikel 22.27 niet van toepassing op een activiteit die wordt verricht in, aan of op een rijksmonument.
9.4.
Op grond van artikel 22.36, aanhef en onder b, van het Omgevingsplan is onverminderd de overige bepalingen van deze afdeling in ieder geval in overeenstemming met dit omgevingsplan het bouwen, in stand houden en gebruiken van een erf- of perceelafscheiding als bedoeld in artikel 22.27, onder f.
9.5.
Op grond van artikel 22.38 van het Omgevingsplan is artikel 22.36 niet van toepassing op een activiteit die wordt verricht in, aan, op of bij een rijksmonument.
10. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het hekwerk in het licht van deze bepalingen een vergunningplichtige omgevingsplanactiviteit is. Uit de definitie van “omgevingsplanactiviteit” in de bijlage bij de Omgevingswet, gelezen in samenhang met artikel 22.26 van het omgevingsplan, volgt dat het plaatsen en in stand houden van het hekwerk een omgevingsplanactiviteit is. De uitzonderingen die zijn vastgelegd in artikel 22.27, aanhef en onder f, van het omgevingsplan en artikel 22.36, aanhef en onder b, van het omgevingsplan doen zich in dit geval niet voor, nu niet in geschil is dat het hekwerk is geplaatst in en bij een rijksmonument. Nu verzoeker niet beschikt over een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit, heeft verweerder terecht aangenomen dat sprake is van een overtreding van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet.
10.1.
Verweerder heeft daarnaast terecht aangenomen dat verzoeker ook artikel 5.1, aanhef en onder b, van de Omgevingswet heeft overtreden, omdat hij niet beschikt over een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit. Gesteld noch gebleken is dat sprake is van een vergunningvrij geval als bedoeld in artikel 13.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
Beginselplicht tot handhaving
11. Op grond van vaste rechtspraak geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Bij de vraag of van handhavend optreden mag worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij handhavingsbesluiten geldt bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). [4] Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Is sprake van concreet zicht op legalisatie?
12. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Er is immers geen nieuwe omgevingsvergunning aangevraagd en de in 2018 aangevraagde omgevingsvergunning voor het hekwerk is onherroepelijk geweigerd. De voorzieningenrechter neemt daarbij nog in aanmerking dat verweerder heeft toegelicht dat hij bij een eventuele nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning niet kan en zal meewerken aan vergunningverlening.
Is sprake van bijzondere omstandigheden?
13. Verzoeker betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien. Volgens verzoeker is het bestreden besluit niet geschikt voor het beoogde doel. Volgens hem kan bovendien worden volstaan met een minder ingrijpende maatregel, omdat een hekwerk in gewijzigde vorm en uitvoering besproken kan worden met verweerder. Daarbij stelt verzoeker ook dat het hekwerk een geringe ruimtelijke uitstraling heeft en dat derden bij verwijdering van het hekwerk vrije toegang hebben tot het eigendom van client. Verzoeker vreest dat de aanwezige monumentale (en natuurlijke) waarden zonder aanwezigheid van het hekwerk geschaad zullen worden door vandalisme, aantasting en verval.
13.1.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is niet gebleken dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat verweerder ter zitting nader heeft toegelicht dat een afsluiting ter bescherming van de monumentale waarden van het rijksmonument aanvaardbaar kan zijn, maar dat het huidige hekwerk juist zelf zorgt voor aantasting van de monumentale waarden van het rijksmonument. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat het hekwerk de eenheid van het landschapspark en de samenhang van de landschappelijke opbouw van het park verstoort en afbreuk doet aan de ensemblewaarde van de monumentale binnenplaats. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding de juistheid van die toelichting in twijfel te trekken. Daarbij weegt de voorzieningenrechter mee dat uit de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2024 over de geweigerde omgevingsvergunning blijkt dat verweerder de omgevingsvergunning voor het hekwerk destijds heeft mogen weigeren omdat uit de in die zaak overgelegde adviezen van deskundigen naar voren was gekomen dat het belang van de monumentenzorg zich tegen het vergunnen van het hekwerk verzette. Dat – zoals verzoeker betoogt – het hekwerk in een gewijzigde vorm en uitvoering mogelijk wel aanvaardbaar is, leidt niet tot een ander oordeel. Dit doet er immers niet aan af dat verweerder heeft mogen besluiten dat het huidige hekwerk verwijderd dient te worden. Het betoog slaagt niet.
Herstelmogelijkheid in bezwaarfase
14. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit naar verwachting in de bezwaarprocedure in stand zal blijven. Voor zover – zoals door verweerder is erkend – in het bestreden besluit ten onrechte is aangenomen dat verzoeker ook heeft gehandeld in strijd met artikel 5.1, tweede lid, artikel 5.5, eerste lid en artikel 5.6 van de Omgevingswet, leidt dit niet tot een ander oordeel. Naar voorlopig oordeel zijn dit gebreken in het bestreden besluit die zich lenen voor herstel in de bezwaarfase.
Conclusie en gevolgen
15. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
16. Ter zitting heeft verweerder toegezegd dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot twee weken na verzending van deze uitspraak. Onder die omstandigheden bestaat geen aanleiding om de begunstigingstermijn bij wijze van voorlopige voorziening te verlengen. De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in zijn standpunt dat een begunstigingstermijn van twee weken te kort is, reeds omdat dit standpunt niet nader is onderbouwd. Bovendien is geen sprake van een begunstigingstermijn van twee weken, maar van een nadere verlenging van de aanvankelijke termijn van twee maanden.
17. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en f, van de Wabo1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
[…]
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
Artikel 2, aanhef en onderdeel 12, van bijlage II bij het Bor
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
[…]
12. een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 1 m, of
b. niet hoger dan 2 m, en
1. op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat,
2. achter de voorgevelrooilijn, en
3. op meer dan 1 m van openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn;
Artikel 4a, eerste lid, van bijlage II bij het Bor:
1. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een rijksmonument als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet, een monument of archeologisch monument waarop artikel 9.1, eerste lid, onderdeel b, van de Erfgoedwet van toepassing is, een krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening aangewezen monument dan wel een monument waarop, voordat het is aangewezen, een zodanige verordening van overeenkomstige toepassing is, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in:
artikel 2, onderdelen 1 en 2, of
artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3, onderdelen 4 tot en met 8:
1. in, aan of op een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft, of
2. bij een monument.