ECLI:NL:RBDHA:2022:10789

• Datum uitspraak: 13 oktober 2022
• Publicatiedatum: 19 oktober 2022
• Zaaknummer: 20/3380
• Instantie: Rechtbank Den Haag
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: T.E.F. Reijnders
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Weigering omgevingsvergunning voor hekwerk bij rijksmonument in strijd met bestemmingsplan

In de uitspraak van 13 oktober 2022 heeft de Rechtbank Den Haag geoordeeld over de weigering van het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten om een omgevingsvergunning te verlenen voor de plaatsing van een hekwerk bij de buitenplaats Ter Wadding, een rijksmonument. Eiser, eigenaar van het landhuis, had in 2016 een hekwerk geplaatst zonder vergunning, wat leidde tot een handhavingstraject. In 2018 diende hij een aanvraag in voor een omgevingsvergunning, die door verweerder werd geweigerd op basis van strijd met het bestemmingsplan en het belang van monumentenzorg.

De rechtbank behandelde het beroep van eiser op 1 september 2022. Eiser betoogde dat het hekwerk noodzakelijk was voor het behoud van de natuur- en monumentale waarden, maar de rechtbank oordeelde dat de adviezen van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) en de Commissie Welstand en Cultureel Erfgoed (WCE) negatief waren over het hekwerk. Deze adviezen wezen op de verstoring van de historische eenheid van het rijksmonument en de negatieve impact op de beleving van de buitenplaats.

De rechtbank concludeerde dat verweerder in redelijkheid had kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen de vergunningverlening. Eiser had onvoldoende onderbouwd dat het hekwerk de monumentale waarden zou beschermen. De rechtbank verklaarde het beroep ongegrond, waarmee de weigering van de omgevingsvergunning werd bevestigd. De uitspraak benadrukt het belang van zorgvuldige belangenafweging bij de bescherming van rijksmonumenten en de naleving van bestemmingsplannen.

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 20/3380

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2022 in de zaak tussen

[eiser], uit [woonplaats 1], eiser

(gemachtigde: mr. J. van Groningen),

en

het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Lever).

Als derde-partijen nemen aan het geding deel de
Vereniging tot Behoud van Oud, Groen en Leefbaar Voorschoten ,
[derde-partij 1] ,
[derde-partij 2], [derde-partij 3] , en
[derde-partij 4] , allen uit [woonplaats 2].

Procesverloop

In het besluit van 10 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning voor een hekwerk te verlenen.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 1 september 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en M. Smitsloo. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [A]. De Vereniging tot Behoud van Oud, Groen en Leefbaar Voorschoten heeft zich laten vertegenwoordigen door [B]. [derde-partij 3] en [derde-partij 2] zijn verschenen. [derde-partij 1] en [derde-partij 4] zijn niet verschenen.

Overwegingen

1. In deze uitspraak verwijst de rechtbank door middel van voetnoten naar de relevante wet- en regelgeving. De relevante bepalingen zijn afzonderlijk opgenomen in een bijlage die achter deze uitspraak zit.

Inleiding

2. De buitenplaats Ter Wadding is een rijksmonument bestaande uit diverse individuele rijksmonumenten, waaronder een landhuis en een historische tuin- en parkaanleg. De redengevende omschrijving voor de aanwijzing van de buitenplaats als rijksmonument beschrijft de ontwikkeling van het landhuis en de historische tuin- en parkaanleg, en vermeldt dat de buitenplaats in cultuurhistorisch opzicht van algemeen belang is vanwege de gaafheid van het complex en van het blokvormige landhuis, en de gaafheid van het park in vroege landschapsstijl. De redengevende omschrijving voor de aanwijzing van de historische tuin- en parkaanleg als rijksmonument vermeldt dat het in cultuurhistorisch opzicht van algemeen belang is als goed voorbeeld van een parkaanleg in vroege aanleg in landschapsstijl, gereedgekomen voor 1821, en vanwege de gaafheid en ouderdom.

3. In 2006 heeft de gemeente Voorschoten het landhuis inclusief één hectare min of meer rechthoekig uitgemeten grond verkocht en geleverd aan eiser. Daarbij is de afspraak gemaakt dat eiser in samenspraak met de gemeente het monumentale pand restaureert en Ter Wadding als beschermde buitenplaats behoudt. ^[1] In 2016 heeft eiser op zijn grond een hekwerk geplaatst. Het hekwerk heeft een hoogte van ongeveer 183 centimeter en volgt de kadastrale eigendomssituatie. Het hekwerk sluit de grond in eigendom van eiser fysiek af van de aangrenzende gronden. Kort na het begin van de bouwwerkzaamheden heeft verweerder een handhavingstraject gestart, omdat eiser niet beschikte over een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en het wijzigen van een rijksmonument. In 2017 heeft verweerder het handhavingstraject gestaakt om te onderzoeken of het hekwerk kon worden gelegaliseerd. Eiser heeft vervolgens in 2018 een aanvraag ingediend om de benodigde omgevingsvergunning te verkrijgen. Voor behandeling van deze aanvraag heeft verweerder de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd.

Standpunten

4. In het bestreden besluit heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan, en het wijzigen van een rijksmonument te verlenen. Volgens verweerder is het hekwerk in strijd met het bestemmingsplan “Noord” (bestemmingsplan), wat een dwingende weigeringsgrond oplevert voor de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Verweerder ziet geen aanleiding om een omgevingsvergunning voor het gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan te verlenen. Ook verzet het belang van de monumentenzorg zich tegen het wijzigen van een rijksmonument.

5. Eiser is het hier niet mee eens. Volgens eiser is van strijd met het bestemmingsplan geen sprake. Het hekwerk is noodzakelijk voor het behoud, herstel en de ontwikkeling van de natuur-, landschappelijke en monumenten waarden, zodat het past binnen de natuurbestemming die ter plaatse geldt. Dit heeft eiser onderbouwd met diverse rapporten van adviesbureau Mommers Landgoedadvies (Mommers). Door aan deze adviezen voorbij te gaan heeft verweerder het bestreden besluit ondeugdelijke gemotiveerd. Eiser vindt verder dat het hekwerk de monumentale waarden van het rijksmonument beschermt tegen de verdere aantasting, zodat het hekwerk juist in het belang is van de monumentenzorg. Verweerder heeft daar ten onrechte geen rekening mee gehouden.

Verzet het belang van de monumentenzorg zich tegen het hekwerk?

6. De rechtbank beantwoordt eerst de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich tegen de vergunningverlening verzet. ^[2] Ter beantwoording van die vraag toetst de rechtbank enkel de door verweerder gemaakte belangenafweging. Dit houdt in dat het college (verweerder in dit geval) de belangen van de aanvrager dient af te wegen tegen de belangen van het beschermde monument en rekening moet houden met het gebruik dat van het monument wordt gemaakt. ^[3] Verweerder komt ruimte toe bij deze afweging. De redengevende omschrijving bij de aanwijzing tot beschermd monument is daarbij van belang, omdat die omschrijving aangeeft welke aspecten van het monument in het bijzonder beschermingswaardig zijn. ^[4]

7. In die afweging komt verder grote betekenis toe aan het wettelijk verplichte advies van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (RCE), ^[5] die bij uitstek deskundig is en betrokken is geweest bij de aanwijzing als rijksmonument. ^[6] In deze zaak heeft verweerder ook advies gevraagd aan de Commissie Welstand en Cultureel Erfgoed Voorschoten en Wassenaar (WCE), waarvan de leden onder meer deskundig zijn op het gebied van (restauratie-)architectuur en landgoederen- en cultuurhistorie.

8. Verweerder mag gewoonlijk afgaan op de adviezen van de RCE of de WCE, als hij is nagegaan of deze adviezen op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. ^[7] Als een aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een ander deskundig te achten persoon of een andere deskundig te achten instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, dan moet verweerder toelichten waarom hij desondanks het advies overneemt. ^[8]

9. De RCE heeft negatief geadviseerd over het hekwerk. Volgens de RCE werpt het een obstakel in het park op, kapt het de wandeling af en verstoort het de historische eenheid van het huis met park. Dit draagt niet bij aan de kwaliteit van de beleving van de buitenplaats noch aan het versterken en verfraaien van het ensemble van huis en park. ^[9] Ook de WCE heeft negatief geadviseerd over het hekwerk. Door de aanleg ervan wordt de structuur van het waardevolle landschapspark op grove wijze aangetast, en doet het hekwerk in hoge mate afbreuk aan de monumentale waarde ervan. ^[10] In het kader van de beoordeling van eisers vergunningaanvraag heeft de WCE de plaatsing van het hekwerk getoetst aan de redengevende omschrijving van het rijksmonument. Het hekwerk doorbreekt volgens de WCE de eenheid van het landschapspark op onnavolgbare wijze en zorgt voor een ernstige verstoring van die eenheid door de landschappelijke opbouw van het park te ontkennen. De positie (orthogonaal) en vormgeving van het hekwerk maken het tot een wezensvreemd element in het park. Het hekwerk maakt vanwege de functie, vormgeving, het materiaal en de positie niet op een begrijpelijke manier onderdeel uit van de parkinrichting. ^[11]

10. De rechtbank ziet noch in de adviezen zelf, noch in wat eiser daarover heeft aangevoerd, aanknopingspunten om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de adviezen, de begrijpelijkheid van de in de adviezen gevolgde redeneringen of het aansluiten van de conclusies daarop. Zij legt hieronder uit waarom.

11. Eiser heeft diverse rapporten overgelegd van Mommers. Uit die rapporten en de toelichting van eiser op zitting volgt dat hij met name waarde toekent aan het herstel van de flora en fauna, en dat hij vindt dat ook daarmee de monumentale waarden van de buitenplaats worden gediend. Maar dat eiser een relatief groot belang hecht aan een ander aspect (flora en fauna) dan de RCE en de WCE (ensemblewaarde) om de monumentale waarden te dienen, maakt volgens de rechtbank niet dat de adviezen van de RCE en WCE onzorgvuldig of onbegrijpelijk zijn. De RCE en WCE hebben in hun adviezen – ook na kennisname van en in reactie op de rapporten van Mommers – juist rekenschap gegeven van de monumentale waarden zoals die volgen uit de redengevende omschrijving bij de aanwijzing van de buitenplaats als rijksmonument. Volgens de redengevende omschrijving is de gaafheid van de buitenplaats als
complex cultuurhistorisch van algemeen belang, zodat alleen al daaruit het grote belang volgt van de ensemblewaarde tussen de diverse individuele rijksmonumenten die tezamen de buitenplaats vormen. Dat de RCE en WCE in hun advisering doorslaggevend belang hebben toegekend aan de ensemblewaarde van de buitenplaats is daarom niet onzorgvuldig of onbegrijpelijk.

12. Dat het hekwerk volgens eiser landschappelijk ingepast kan worden door het plaatsen van heesters volgt de rechtbank niet. Zoals verweerder tijdens de zitting heeft toegelicht, doet het hekwerk ook na plaatsing van heesters afbreuk aan de ensemblewaarde van de buitenplaats. Ook dan wordt de landschappelijke opbouw van het park doorbroken, en blijft het hekwerk vanwege de functie, vormgeving en positie een onnatuurlijke situatie opleveren die schade toebrengt aan de monumentale waarden van de buitenplaats.

13. Verweerder heeft het bestreden besluit mogen baseren op de adviezen van de RCE en de WCE, en heeft op basis van die adviezen in redelijkheid kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen het verlenen van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een rijksmonument. Hoewel eiser naar eigen zeggen het belang van de monumentenzorg voorop stelt, is de wijze waarop hij dat doet volgens de aan verweerder uitgebrachte adviezen juist schadelijk voor de monumentale waarden. Verweerder heeft dus niet, zoals eiser betoogt, onvoldoende rekenschap gegeven van het belang van het hekwerk voor het herstel van flora en fauna, maar heeft meer waarde kunnen hechten aan de ensemblewaarde van de buitenplaats die door het hekwerk ernstig wordt verstoord. De voor het hekwerk benodigde omgevingsvergunning voor het wijzigen van een rijksmonument is daarom op juiste gronden geweigerd.

Is het hekwerk in strijd met het bestemmingsplan?

14. Het hekwerk is gelegen op grond met een natuurbestemming voor het behoud, herstel en de ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden en van de monumentale waarden toebehorende aan het landgoed. ^[12] Volgens eiser dient het hekwerk de natuurbestemming omdat zonder het hekwerk de herstel- en onderhoudsinspanningen voor de monumentale waarden van de buitenplaats teniet worden gedaan, zulks als gevolg van recreatief gebruik en vandalisme. Ter onderbouwing verwijst eiser naar het rapport ^[13] en het herstel- en beheerplan ^[14] van K. Aschman, die in opdracht van de gemeente onderzoek heeft gedaan naar de buitenplaats en advies heeft gegeven over gewenste herstel- en beheerwerkzaamheden. De rechtbank volgt eiser niet, en legt hieronder uit waarom.

15. Anders dan eiser betoogt, volgt uit het rapport en het herstel- en beheerplan van Aschman niet dat permanente afsluiting van (een gedeelte van) de buitenplaats bijdraagt aan het herstellen of behouden van de monumentale waarden van de buitenplaats. Aschman schrijft dat gecontroleerde toegang van de parkaanleg onderdeel is van het duurzaam versterken en behouden van de cultuurhistorische en ecologische waarden. In het streefbeeld wordt het park toegankelijk via bruggen, die tussen zonsondergang en zonsopgang afsluitbaar zijn met een entreehek. ^[15] Geen permanente afsluiting dus, maar gecontroleerde toegang. Eisers hekwerk staat daarmee haaks op de aanbevelingen van Aschman.

16. Tegen deze achtergrond is verweerder terecht tot de conclusie gekomen dat het hekwerk niet behoort bij (of ten dienste staat aan) de natuurbestemming, maar dat het hoofdzakelijk tot doel heeft het afsluiten van de grond in eigendom bij eiser om ongewenste invloeden van buitenaf te voorkomen. Dat laatste heeft ook eiser ter zitting bevestigd en benadrukt. Maar dat het hekwerk mogelijk een belangrijke bijdrage levert aan het voorkomen of beperken van schade door vandalisme of recreatief gebruik van omliggende gronden, is op zichzelf bezien onvoldoende voor de conclusie dat het hekwerk binnen de natuurbestemming past. Verweerder heeft in dit kader terecht gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van state van 17 oktober 2018. ^[16]

17. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat ook Aschman – in lijn met de RCE en de WCE – in zijn rapport en beheer- en herstelplan de nadruk legt op de ensemblewaarde van de buitenplaats. Het streefbeeld moet volgens hem leiden tot een monumentale parkaanleg die fysiek en in beleving een eenheid vormt met het hoofdhuis en omringend terrein. ^[17] Aschman schrijft over een buitenplaats die als “onlosmakelijk bijeen horend ensemble zichtbaar en beleefbaar is”. ^[18] Eisers hekwerk staat dus ook op dit punt haaks op de advisering van Aschman. Hieruit volgt, ook gelet op wat de rechtbank in overweging 9 tot en met 13 van deze uitspraak heeft overwogen, dat het hekwerk de monumentale waarden van de buitenplaats schaadt. Dit is in strijd is met het bestemmingsplan voor zover de natuurbestemming ziet op het behoud, herstel en de ontwikkeling van de monumentale waarden toebehorende aan het landgoed.

18. Kortom: het hekwerk is in strijd is met het bestemmingsplan. Dit levert een dwingende weigeringsgrond op, zodat verweerder terecht de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen heeft geweigerd. ^[19]

Conclusie

19. Eisers beroepsgronden slagen niet. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.E.F. Reijnders, rechter, in aanwezigheid van
H.J. Hovinga, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2022.

De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Bijlage wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 3:9

Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder a en onder f

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

(…)

f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,

Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

(…)

c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;

Artikel 2.15

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.

Besluit omgevingsrecht

Artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°

1. Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet, worden als adviseurs aangewezen:

a. Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op:

(…)

2°. het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld onder 1°,

Bestemmingsplan Noord

Planregel 12.1

De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. behoud, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden;

b. extensieve dagrecreatie;

c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van natuur - landgoed': tevens behoud, herstel en ontwikkeling van de monumentale waarden toebehorend aan het landgoed;

met daarbij behorende:

d. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;

e. paden en voorzieningen voor langzaam verkeer;

f. nutsvoorzieningen;

g. waterpartijen en waterhuishoudkundige voorzieningen.

Voetnoten

1. Samenwerkingsovereenkomst tussen gemeente Voorschoten en eiser van 8 november 2005, p. 1.

2. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, gelezen in samenhang met artikel 2.15 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

3. AbRvS 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:562, r.o. 3.8.

4. AbRvS 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:189, r.o. 3.1.

5. Artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van het Besluit omgevingsrecht.

6. AbRvS 27 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2450, r.o. 5.3.

7. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.

8. AbRvS 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1893, r.o. 6.2.

9. Preadvies RCE van 17 juni 2016, en de adviezen van RCE van 5 augustus en 18 november 2019.

10. Advies WCE van 13 juni 2016.

11. Advies WCE van 12 juni 2019.

12. Artikel 12.1 van de planregels. De gronden kennen de bestemming natuur met daarbij de aanduiding ‘specifieke vorm van natuur – landgoed’.

13. Aschman, Buitenplaats Ter Wadding Waardestelling van de historische parkaanleg door tuinhistorisch onderzoek, aangevuld met hydrologische en ecologische analyses, 15 april 2015 (rapport).

14. Aschman, Buitenplaats Ter Wadding Herstel- en beheerplan voor de historische parkaanleg, 22 juli 2015 (herstel- en beheerplan).

15. Aschman, herstel- en beheerplan, p. 47. Aschman, rapport, p. 97.

16. AbRvS 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3382.

17. Aschman, herstel- en beheerplan, p. 41.

18. Aschman, rapport, p. 96 en 97.

19. Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.