ECLI:NL:RBDHA:2025:26445

Uitspraak

RECHTBANK Den Haag

Team Handel

Zaak-/rolnummer: C/09/684869 / HA ZA 25-397

Vonnis van 31 december 2025

in de zaak van

OK OLIECENTRALE B.V.,

te Breda,

eiseres,

hierna te noemen: OK,

advocaat: mr. M.E. Verheijen,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Rijksvastgoedbedrijf), te Den Haag,

gedaagde,

hierna te noemen: de Staat,

advocaten: mr. M.F. Mesu-Abbekerk en mr. A.D. Roëll.

en waarin zich hebben gevoegd aan de zijde van OK:

Helios Holding B.V., te Lelystad,

advocaat: mr. J.A. Huijgen, te Den Haag, (hierna te noemen: Helios),

1.[belanghebbenden sub 1] , te [woonplaats] ,

2.
V.o.f. [belanghebbenden sub 2], te [vestigingsplaats 1] ,

3.
[belanghebbenden sub 3] B.V.,te [vestigingsplaats 2] ,

4.
[belanghebbenden sub 4] B.V., te [vestigingsplaats 2] ,

5.
[belanghebbenden sub 5], te [woonplaats] , (hierna te noemen: [belanghebbenden] ),

advocaat: mr. J.P.H. Jacobs, te Utrecht.

1.Waar gaat deze zaak over?

Deze zaak gaat over de vraag of de Staat het tankstation aan de Rijksweg 28 nabij Nunspeet mag veilen. Volgens OK is een veiling een vorm van onteigening waarvoor een wettelijke basis ontbreekt en is de veiling in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank oordeelt dat er een wettelijke basis is voor de veiling van het tankstation (de Benzinewet) en dat de veiling niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank wijst de vorderingen van OK af.

2.De procedure

2.1.

Het procesdossier bestaat uit de volgende stukken:

de dagvaarding van 30 april 2025, met producties 1 tot en met 10;
de conclusie van antwoord van 25 juni 2025, met producties 1 tot en met 20;
het vonnis in incident van 6 augustus 2025 en de daarin vermelde processtukken, waarbij het Helios en [belanghebbenden] is toegestaan zich te voegen aan de zijde van OK;
het tussenvonnis van 27 augustus 2025 waarin een datum voor de mondelinge behandeling is bepaald;
de akte van 18 november 2025 van OK, met producties 11 tot en met 15;
de akte overlegging aanvullende producties van 18 november 2025 van de Staat, met producties 21 tot en met 29;
de akte overlegging aanvullende producties van 18 november 2025 van [belanghebbenden] , met producties 2 tot en met 5.

2.2.

Op 18 november 2025 heeft de mondelinge behandeling van de zaak plaatsgevonden. Partijen hebben vragen van de rechtbank beantwoord en hun standpunten toegelicht. De griffier heeft zittingsaantekeningen gemaakt van wat tijdens de mondelinge behandeling is gezegd. Tenslotte is de datum voor vonnis bepaald op vandaag.

3.De feiten

3.1.

OK is een onderneming die zich bezig houdt met diverse aan de oliebranche gerelateerde activiteiten, waaronder het exploiteren van circa 100 tankstations (motorbrandstofverkooppunten) verspreid over Nederland. OK exploiteert het tankstation op Verzorgingsplaats Hendriksbos (hierna: de verzorgingsplaats).

3.2.

De Staat is eigenaar van een perceel grond aan de Rijksweg A28 ter hoogte van Nunspeet waarop de verzorgingsplaats is gelegen. De verzorgingsplaats is thans kadastraal bekend als [kadastraal kenmerk 1] . Op de percelen met nummers [perceel 1] en [perceel 2] ligt het tankstation. Voor deze twee percelen heeft OK een (onder)erfpachtrecht verkregen. Op het perceel met nummer [perceel 3] exploiteert Helios een wegrestaurant van Hajé.

Figuur 1: afkomstig van https://www.kadasterdata.nl/kadastrale-kaart#/ [nummer]

Totstandkoming van de Benzinewet

3.3.

In de tweede helft van de jaren ’90 van de vorige eeuw heeft de Staat een plan ontwikkeld om de concurrentie op de benzinemarkt te vergroten. In die tijd werden locaties voor tankstations door de Staat door middel van langlopende erfpachtrechten of huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd in gebruik gegeven.

3.4.

In 1997 is de benzinemarkt met inbegrip van het uitgiftebeleid betrokken in de zogenoemde MDW-operatie (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit). Doel was nieuwkomers op de markt een reële kans te geven en prijsconcurrentie te bevorderen. Het kabinet heeft begin 1999 een voorstel aan de Tweede Kamer gezonden. Het voorstel hield in de veiling van bestaande locaties, de beëindiging van de bestaande overeenkomsten tussen de Staat en de gebruikers van deze locaties, een marktconforme vergoeding voor de Staat voor het gebruik van de grond van de locaties, de ontwikkeling van nieuwe locaties en het opheffen van de functiescheiding tussen tankstations en wegrestaurants.^[1]Om dit nieuwe systeem te kunnen realiseren, moesten de zittende marktpartijen hun langdurige rechten prijsgeven.

3.5.

In april 2000 zijn tussen de Staat en de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (VNPI) respectievelijk de Vereniging Particulieren Rijkswegvergunningen van Benzinestations (VPR) convenanten gesloten. Bij de VNPI en de VPR is een deel van de gevestigde tankstationhouders aangesloten. Deze zo goed als gelijkluidende convenanten worden hierna gezamenlijk aangeduid als ‘het Convenant’. Het Convenant tussen de Staat en VNPI is medeondertekend door Kuwait Petroleum Nederland B.V. (KPN), de rechtsvoorganger van OK inzake het ondererfpachtrecht).

3.6.

De afspraken in het Convenant komen er op neer dat de bestaande overeenkomsten (de oude concessies) van de bestaande tankstationhouders worden omgezet in nieuwe concessies van maximaal 15 jaar. In ruil voor deze omzetting ontvangt de tankstationhouder een geldelijke compensatie in de vorm van de opbrengst van de eerste veiling van de nieuwe concessie van zijn locatie. In artikel 3.1 van het Convenant is bepaald dat de eerste veiling van de nieuwe concessies, die na 31 december 2000 zijn verleend, gelijkmatig verspreid over een periode van 22 jaar plaatsvinden via een nader door de Staat vast te stellen veilingschema. De eerste veilingperiode is ingegaan op 1 januari 2002. Afgesproken is dat na de eerste veiling van een concessie deze elke 15 jaar opnieuw wordt geveild. In het Convenant is – voor zover van belang – het volgende bepaald:

Artikel 16. Inwerkingtreding en duur

Het Convenant treedt in werking met ingang van de dag na ondertekening en eindigt met ingang van de dag na afloop van de eerste veilingperiode zoals bedoeld in artikel 3.1.

3.7.

Omdat niet alle tankstationhouders waren betrokken bij de totstandkoming van het Convenant, moesten – mede daarom – de afspraken uit het Convenant in een wettelijke regeling worden vastgelegd. Deze afspraken zijn opgenomen in de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (hierna: de Benzinewet) die op 31 juli 2005 in werking is getreden. De Benzinewet geeft regels over het in gebruik geven van tankstations langs rijkswegen die in eigendom zijn van de Staat. Deze wet bevat onder meer de volgende bepalingen:

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

exploitant: natuurlijke persoon of rechtspersoon die een onderneming drijft wier werkzaamheden bestaan of mede bestaan uit de verkoop van motorbrandstoffen;

(…)

huurovereenkomst: overeenkomst tussen de Staat en een wederpartij, de huurder, die de huurder het recht geeft een locatie te gebruiken voor de vestiging van een verkooppunt van motorbrandstoffen;

(…)

locatie: gedeelte van een verzorgingsplaats, bestemd voor de vestiging van een verkooppunt van motorbrandstoffen;

(…)

verzorgingsplaats: perceel grond dat

a.is ingericht met een of meer voorzieningen ten behoeve van de gebruikers van een weg, en

b.over het net van wegen die openbaar zijn in de zin van de Wegenwet, met een motorvoertuig slechts is te bereiken via de afrit van de weg naar het perceel.

(…)

Artikel 2

De wet is slechts van toepassing op locaties die zijn gelegen op een verzorgingsplaats

1°.aan een weg in beheer bij het Rijk, en

2°.in eigendom van de Staat.

Artikel 3

1. De Staat geeft een locatie in gebruik door middel van een huurovereenkomst. Onverminderd het bepaalde in artikel 217, tweede lid, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek, heeft aanbod en aanvaarding van de huurovereenkomst slechts plaats op de door deze wet bepaalde wijze.

(…)

Paragraaf 3. De veiling

Artikel 5

1. De Staat sluit een huurovereenkomst met betrekking tot een locatie met degene, die op een door de Staat uitgeschreven, openbare veiling het hoogste bod heeft uitgebracht.

2. De opbrengst van de veiling komt ten goede aan de Staat.

(…)

Paragraaf 4. Overgangsbepalingen

Artikel 6

1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:

a.bestaande overeenkomst: een overeenkomst, hoe ook genaamd, gesloten met de Staat voor het tijdstip waarop deze wet in werking treedt, die het recht geeft een locatie te gebruiken ten behoeve van de verkoop van motorbrandstoffen, en die van kracht is op het tijdstip waarop met betrekking tot de locatie een veiling plaats heeft;

b.bestaande exploitatieovereenkomst: een overeenkomst, gesloten voor het tijdstip waarop deze wet in werking treedt tussen een wederpartij van de Staat bij een bestaande overeenkomst en een exploitant, en die van kracht is op het tijdstip waarop met betrekking tot de locatie die voorwerp is van de exploitatieovereenkomst een veiling plaats heeft;

c.bestaande exploitant: de exploitant die partij is bij een bestaande exploitatieovereenkomst.(…)

(…)

Artikel 7

1. De Staat schrijft met betrekking tot een locatie die voorwerp is van een bestaande overeenkomst een veiling uit als bedoeld in artikel 5 volgens een tijdschema, dat door Onze Minister jaarlijks wordt vastgesteld voor een periode van zeven en een half jaar, volgend op het moment van vaststelling. Het tijdschema wordt bekend gemaakt in de Staatscourant voor het eerst bij het inwerkingtreden van deze wet en vervolgens telkens in de laatste maand van het jaar voorafgaande aan het jaar waarin volgens het schema de eerstvolgende veiling plaats heeft.

2. Een bestaande overeenkomst met betrekking tot een locatie, die na een veiling als bedoeld in het eerste lid in gebruik wordt gegeven, eindigt op het tijdstip waarop de huurovereenkomst, die ingevolge de veiling tot stand komt, in werking treedt.

3. De opbrengst van de veiling, bedoeld in het eerste lid, komt ten goede aan de wederpartij bij de bestaande overeenkomst die ingevolge het tweede lid eindigt. Heeft die wederpartij op grond van de bestaande overeenkomst recht op een vergoeding, dan komt de opbrengst van de veiling slechts aan haar ten goede voor zover die opbrengst de vergoeding te boven gaat. (…)”

Voorgeschiedenis verzorgingsplaats Hendriksbos

3.8.

Bij akte van 7 oktober 1977 heeft de Staat een erfpachtrecht op de verzorgingsplaats uitgegeven aan B.V. tot Exploitatie van Pleisterplaatsen langs Autosnelwegen (hierna: EPA) voor de duur van 95 jaar, ingaande op 1 mei 1977 en eindigend op 30 april 2072. Artikel 3 van deze akte luidt als volgt:

De erfpachter mag het in erfpacht uitgegeven goed uitsluitend gebruiken tot het maken en behouden van: een algemeen wegrestaurant, waarvan de exploitatie duidelijk gericht is op alle categorieën weggebruikers en waar desgewenst logiesgelegenheid voor passanten kan worden gegeven, een benzineverkooppunt aan de noordzijde van de Rijksweg ten behoeve van de bezoekers van het wegrestaurant, parkeerterreinen aan weerszijden van de Rijksweg; de tunnel mag uitsluitend worden gebruikt als voetgangerstunnel ter verbinding van de ter weerszijden van de Rijksweg gelegen onderdelen van het algemeen wegrestaurant.

3.9.

Vanaf 1989 tot medio 1997 heeft KPN het tankstation van EPA gehuurd.

3.10.

Op 15 oktober 1990 heeft KPN een exploitatieovereenkomst gesloten met de heer [belanghebbenden sub 1] (hierna: [belanghebbenden sub 2] ), die het tankstation al sinds 1986 feitelijk exploiteert.

3.11.

In juni 1997 heeft KPN aan EPA voorgesteld om de huurovereenkomst te beëindigen en ten behoeve van KPN een recht van (onder)erfpacht te vestigen. De juridische overdracht van het recht van (onder)erfpacht heeft niet plaatsgevonden.

3.12.

Op 2 november 2012 heeft EPA met instemming van de Staat het erfpachtrecht overgedragen aan EPA Vastgoed (hierna: EPA Vastgoed).

3.13.

Op 17 januari 2013 heeft EPA Vastgoed via haar notaris Rijkswaterstaat verzocht toestemming te verlenen voor de splitsing en daarna overdracht van het recht van erfpacht met betrekking tot het perceel kadastraal bekend [kadastraal kenmerk 2] , aan KPN ten behoeve van de exploitatie van het tankstation op de verzorgingsplaats.

3.14.

Bij brief van 26 augustus 2014 heeft Rijkswaterstaat het Rijksvastgoedbedrijf laten weten geen bezwaar te hebben tegen splitsing van het erfpachtrecht, de overdracht van de afgesplitste erfpacht EPA Vastgoed aan KPN en een verzochte grenscorrectie.

3.15.

Bij brief van 11 november 2014 gericht aan het Rijksvastgoedbedrijf heeft EPA Vastgoed via haar notaris het verzoek tot splitsing en overdracht van de afgesplitste erfpacht aan KPN ingetrokken. In plaats daarvan heeft EPA Vastgoed verzocht om wijziging van de erfpacht voor wat betreft de erfpachtgrenzen van het kadastrale perceel met nummer 748 en vervolgens uitgifte van de gewijzigde erfpacht in ondererfpacht aan KPN. In deze brief staat onder meer het volgende:

Mevrouw [naam 1] van Rijkswaterstaat heeft bij brief van 26 augustus 2014 aangegeven dat Rijkswaterstaat akkoord kan gaan met een splitsing, overdracht en correctie van de pachtgrens met de opmerking dat zij er van uit is gegaan dat het benzinestation zal worden opgenomen in het veilingschema van benzinestations langs Rijkswegen. (…)

Aangezien de schriftelijke toestemming van het Rijksvastgoedbedrijf tot op heden is uitgebleven, heeft de heer [naam 2] van KPN contact opgenomen met de heer [naam 3] . De heer [naam 3] heeft aangegeven dat reactie is uitgebleven aangezien het benzinestation niet is opgenomen in het genoemde veilingschema. Voor KPN is het niet wenselijk dat het benzinestation in het veilingschema zal worden opgenomen, zodat gezocht is naar een andere oplossing.

KPN, EPA [Vastgoed; rechtbank] en de heer [naam 3] zijn thans overeengekomen om in plaats van splitsing en vervolgens overdracht van de (afgesplitste) erfpacht aan KPN een recht van ondererfpacht ten behoeve van KPN te vestigen op de gewijzigde erfpacht (na correctie van de pachtgrens).

3.16.

Bij brief van 2 december 2014 heeft de Staat toestemming verleend voor de aanpassing van de erfpachtgrens met betrekking tot het perceel met nummer 748 en het vestigen van een ondererfpachtrecht ten behoeve van KPN.

3.17.

KPN heeft met ingang van 1 juli 2015 de rechten en verplichtingen uit hoofde van de met EPA (inmiddels EPA Vastgoed) gesloten huurovereenkomst van juni 1997 aan OK overgedragen.

3.18.

Op 17 december 2015 is de akte wijziging erfpachtrecht tussen de Staat en EPA Vastgoed door de notaris gepasseerd, waarbij een aantal percelen gedeeltelijk uit de erfpacht zijn onttrokken en het perceel met nummer [perceel 1] ten behoeve van de uitbreiding van het tankstation met ingang van 17 november 2015 aan de erfpacht is toegevoegd.

3.19.

Bij akte van 26 februari 2018 heeft EPA Vastgoed het erfpachtrecht met toestemming van de Staat overgedragen aan Helios, de huidige erfpachter.

3.20.

In een procedure tussen Helios en OK heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden bij arrest van 1 augustus 2023 geoordeeld dat OK, als rechtsopvolger van KPN, op het perceel met kadastrale nummers [perceel 1] en [perceel 2] (het tankstation), door verjaring een ondererfpachtrecht heeft verkregen.

Veiling van het tankstation

3.21.

Bij brief van 25 juli 2024 heeft de Staat Helios meegedeeld dat de Staat voornemens is de rechten voor het tankstation op de verzorgingsplaats in september 2025 te veilen. Helios heeft deze brief aan OK doorgestuurd.

3.22.

Bij e-mail van 3 oktober 2024 heeft de Staat Helios verzocht uiterlijk 14 februari 2025 informatie over het tankstation aan te leveren in verband met de veiling.

3.23.

Op 2 december 2024 heeft de Staat het veilingschema voor 2025 vastgesteld. In dat veilingschema is het tankstation op de verzorgingsplaats opgenomen.

3.24.

Bij brief van 11 december 2024 heeft OK de Staat verzocht af te zien van de veiling. In reactie daarop heeft de Staat bij brief van 20 december 2024 OK laten weten de veiling door te zetten.

3.25.

Helios heeft bij brief van 6 februari 2025 de Staat bericht niet over de verzochte informatie te beschikken en aan OK te hebben gevraagd de informatie aan te leveren. OK heeft die informatie niet aan de Staat verstrekt.

3.26.

Bij brief van 28 maart 2025 heeft OK de Staat gesommeerd af te zien van de veiling van het tankstation. De Staat is daartoe niet bereid.

3.27.

Op 6 mei 2025 heeft OK de Staat in kort geding gedagvaard bij deze rechtbank en gevorderd de Staat te verbieden het tankstation op de verzorgingsplaats te veilen. Partijen zijn tijdens de mondelinge behandeling op 23 mei 2025 overeengekomen dat de Staat niet tot veiling van het tankstation zal overgaan totdat de bodemrechter in eerste aanleg heeft beslist.

4.Het geschil

4.1.

OK vordert – samengevat – dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

de Staat verbiedt om gedurende de looptijd van het recht van ondererfpacht het tankstation op de kadastrale percelen gemeente Nunspeet sectie K, nummers [perceel 1] en [perceel 2] te veilen, op straffe van een dwangsom;

de Staat veroordeelt in de kosten van deze procedure.

4.2.

OK legt aan haar vorderingen het volgende ten grondslag. Het recht van ondererfpacht van OK is een eigendomsrecht is als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EP EVRM) dat haar door de Staat niet mag worden ontnomen. De veiling vormt een inbreuk op dit eigendomsrecht. De voorgenomen veiling is een vorm van onteigening, terwijl daarvoor een wettelijke basis ontbreekt. De veiling is ook in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

4.3.

De Staat voert verweer dat strekt tot afwijzing van de vorderingen van OK en met veroordeling van OK in de proceskosten, vermeerderd met de nakosten en wettelijke rente.

4.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover relevant, nader ingegaan.

4.5.

Helios en [belanghebbenden] vorderen – zakelijk weergegeven – de vorderingen van OK toe te wijzen ofwel de Staat te veroordelen overeenkomstig de door OK ingestelde vorderingen, met veroordeling van de Staat in de proceskosten. Verkort weergegeven stellen deze partijen dat zij zich aansluiten bij de vordering van OK om te verbieden deze locatie te veilen, omdat deze locatie niet voldoet aan de vereisten van de Benzinewet. Tot 2021 stond het tankstation in het handelsregister aangeduid als [adres] te Nunspeet en lag het tankstation volgens partijen aan een provinciale weg. [belanghebbenden] stellen dat deze locatie nooit in een veilingschema is opgenomen. Het tankstation is niet binnen de in het Convenant opgenomen termijn van 22 jaar geveild. De Staat heeft geen algemeen belang om deze locatie te veilen, aldus [belanghebbenden]

4.6.

Voor zover nodig zullen de standpunten van Helios en [belanghebbenden] met betrekking tot de vordering van OK hierna worden besproken.

5.De beoordeling

5.1.

In deze zaak draait het om de vraag of de Staat bevoegd is het tankstation op de verzorgingsplaats te veilen. Partijen verschillen van mening over de vraag of het tankstation onder het bereik van de Benzinewet valt. OK stelt van niet, de Staat stelt van wel.

Het tankstation valt onder het bereik van (de overgangsbepalingen van) de Benzinewet

5.2.

Niet in geschil is dat het tankstation bestemd is voor de verkoop van brandstoffen en gelegen is op een verzorgingsplaats. Daarmee is het tankstation als gedefinieerd in artikel 1 van de Benzinewet (zie r.o. 3.7). Het tankstation ligt op een verzorgingsplaats aan een weg die in beheer is bij het Rijk en in eigendom van de Staat. De locatie is momenteel alleen bereikbaar via de afrit van de Rijksweg A28 die in beheer en in eigendom is van de Staat.

5.3.

OK stelt dat het tankstation jaren geleden ook bereikbaar was via de (onverharde) [straatnaam] (zie de groene lijn op figuur 1 onder r.o. 3.2) en dat het tankstation daarmee niet (uitsluitend) via een afrit van een rijksweg bereikbaar was, zodat het niet onder het bereik van de Benzinewet valt. Bovendien stond het tankstation tot en met 2021 in het handelsregister aangeduid als [adres] .

5.4.

De rechtbank volgt OK niet in haar standpunt. De Staat heeft aan de hand van foto’s aangetoond dat – in de periode dat de onverharde [straatnaam] nog niet was afgesloten – het een eenrichtingsweg betrof die niet in de richting van de verzorgingsplaats mocht worden ingereden vanwege een daar geplaatst inrijverbodsbord. Bovendien bevindt de [straatnaam] zich op een zodanige locatie ten opzichte van de verzorgingsplaats dat zowel het restaurant als het tankstation slechts bereikbaar waren door tegen het verkeer in te rijden, wat op een verzorgingsplaats niet is toegestaan. Daarmee zijn en waren de verzorgingsplaats en het tankstation dus uitsluitend bereikbaar via (de afrit van) de Rijksweg en valt het tankstation op grond van artikel 2 van de Benzinewet (zie r.o. 3.7) onder het bereik van die wet.

5.5.

Artikel 7 lid 1 van (de overgangsbepalingen van) de Benzinewet bepaalt dat de Staat met betrekking tot een tankstation dat voorwerp is van een bestaande overeenkomst een veiling uitschrijft volgens een tijdschema dat jaarlijks door de Staat wordt vastgesteld voor een periode van 7,5 jaar en bekend wordt gemaakt in de Staatscourant. Op grond van artikel 7 lid 2 van de Benzinewet eindigt een bestaande overeenkomst op het tijdstip waarop na de veiling de huurovereenkomst in werking treedt.

5.6.

Partijen zijn het erover eens dat het tankstation onderdeel is van een bestaande overeenkomst, te weten het erfpachtrecht op de verzorgingsplaats. Het erfpachtrecht is voor de inwerkingtreding van de Benzinewet door de Staat aan de (rechtsvoorgangers van) Helios uitgegeven en is op dit moment nog steeds geldig. De rechtbank is van oordeel dat het recht van ondererfpacht van OK en in het verlengde daarvan de exploitatieovereenkomst van [belanghebbenden sub 2] (zie r.o. 3.10) kwalificeert als een onderliggende rechtsrelatie en daarmee als een bestaande exploitatieovereenkomst in de zin van artikel 6 lid 1 sub b van de Benzinewet (zie r.o. 3.7.)

5.7.

Partijen verschillen van mening of het tankstation onder de overgangsbepalingen in de Benzinewet valt. Die overgangsbepalingen bevatten een regeling voor de eerste veiling van de ten tijde van de inwerkingtreding van de Benzinewet op 31 juli 2005 bestaande tankstations, waarbij eenmalig de erfpachtregeling wordt vervangen door een systeem met uitgifte van huurovereenkomsten.

5.8.

OK betoogt dat het tankstation niet in de overgangsrechtelijke veilingen is betrokken en tijdens de in het Convenant opgenomen overgangsperiode ook geen plaats heeft gekregen in een veilingschema als bedoeld in artikel 7 van de Benzinewet. OK stelt zich op het standpunt dat het tankstation zich van andere locaties die voorwerp zijn van een bestaande overeenkomst onderscheidt, omdat het recht van erfpacht op het tankstation voor bepaalde tijd is gevestigd, terwijl met de overgangsrechtelijke regeling uitsluitend is beoogd een einde te maken aan bestaande overeenkomsten voor onbepaalde tijd.

5.9.

De rechtbank volgt OK niet in dit standpunt. De Benzinewet is niet beperkt tot beëindiging van bestaande overeenkomsten voor
onbepaaldetijd. Uit de memorie van toelichting op de Benzinewet blijkt dat onder bestaande overeenkomsten ook rechten van erfpacht vallen.^[2]Deze erfpachtrechten worden vaak voor bepaalde tijd verleend. Uit de memorie van toelichting volgt ook dat de Benzinewet bedoeld is om een einde te maken aan de situatie waarin locaties door de Staat vaak voor tientallen jaren in gebruik zijn gegeven. Ook hieruit volgt dat niet alleen werd beoogd een einde te maken aan bestaande overeenkomsten voor onbepaalde tijd, maar ook aan bestaande overeenkomsten voor
bepaaldetijd. Ook in het Convenant noch in de Benzinewet worden bestaande overeenkomsten voor bepaalde tijd uitgezonderd van de eerste veilingperiode. Daarin wordt geen onderscheid gemaakt tussen bepaalde of onbepaalde tijd.

5.10.

Wat dat laatste betreft doet OK ten onrechte een beroep op de Parlementaire Geschiedenis bij de Benzinewet.^[3]Het aangehaalde citaat, wekt namelijk ten onrechte de indruk dat het Convenant is beperkt tot overeenkomsten voor onbepaalde tijd. Dit blijkt niet met zoveel woorden uit het Convenant en ook niet uit de Benzinewet, zodat aan die zin uit de Parlementaire Geschiedenis niet kan worden afgeleid dat uitsluitend overeenkomsten voor onbepaalde tijd onder het bereik van het Convenant en de Benzinewet vallen.

De termijn van 22 jaar in het Convenant staat niet aan veiling in de weg

5.11.

OK stelt dat de overgangsregeling in de Benzinewet geen basis biedt voor veiling van het tankstation, omdat in het Convenant is afgesproken dat bestaande locaties binnen 22 jaar worden geveild (artikel 3.1 van het Convenant) en die termijn in september 2024 is verstreken, zoals ook deze rechtbank in een eerdere uitspraak heeft vastgesteld.^[4]Volgens OK is de locatie in al die jaren nooit in het veilingschema opgenomen en was het ook niet de bedoeling dat het tankstation zou worden geveild.

5.12.

De Staat betoogt dat OK, Helios en [belanghebbenden] geen partij zijn geweest bij het Convenant. De overgangsperiode van 22 jaar uit het Convenant staat er volgens de Staat er niet aan in de weg dat het tankstation alsnog op grond van de Benzinewet wordt geveild. Op grond van (de overgangsbepalingen van) die wet is de Staat verplicht een veiling uit te schrijven met betrekking tot locaties die voorwerp zijn van een bestaande overeenkomst, zoals het tankstation. Dit tankstation is volgens de Staat onbedoeld niet in het veilingschema meegenomen.

5.13.

De rechtbank overweegt als volgt. De belangrijkste afspraken die in het Convenant zijn opgenomen zijn wettelijk verankerd in de Benzinewet. Ook de overgangsregeling die deel uitmaakt van het Convenant heeft een wettelijke basis gekregen in de Benzinewet. De Benzinewet is mede tot stand gekomen om de in het Convenant neergelegde afspraken juridisch afdwingbaar te maken, ook voor partijen die niet bij de totstandkoming van het Convenant waren betrokken en exploitanten waarmee niet vrijwillig overeenstemming kon worden bereikt. Daarbij komt dat de wettelijke vastlegging van de bescherming van de positie van de exploitanten gedurende en na de overgangsperiode wordt gewaarborgd en dat zij ten opzichte van andere betrokken partijen op evenwichtige wijze in hun belangen beschermd worden.^[5]De systematiek van de Benzinewet (maar ook van het Convenant) gaat ervan uit dat alle ten tijde van het sluiten van het Convenant en de invoering van de Benzinewet bestaande tankstations (langs Rijkswegen) geveild worden. In de Benzinewet, noch in het Convenant is een uitzonderingsregeling opgenomen voor bestaande tankstations die buiten de eerste veiling zouden (kunnen) worden gehouden.

5.14.

Vaststaat dat het tankstation zowel ten tijde van het sluiten van het Convenant als ten tijde van de inwerkingtreding van de Benzinewet een bestaande locatie was die zowel op grond van het Convenant als op grond van de Benzinewet zou (moeten) worden geveild. De in het Convenant opgenomen overgangsperiode van 22 jaar hangt samen met de periode die nodig was om alle ten tijde van het sluiten van het Convenant bestaande locaties te kunnen veilen (in totaal ging het om 225 locaties). Anders dan OK stelt is die periode van 22 jaar dan ook geen absolute termijn, maar een praktisch ingegeven (haalbare) periode (gemiddeld tien veilingen per jaar).

5.15.

Gesteld noch gebleken is dat de termijn van 22 jaar in het Convenant is opgenomen met als doel om bestaande locaties van de veiling uit te zonderen wanneer ze niet binnen die termijn zouden worden geveild. Dit staat ook haaks op het doel en de strekking van het Convenant en ook de Benzinewet. De overgangsperiode van 22 jaar is ook niet in de Benzinewet opgenomen en evenmin is bepaald dat de overgangsregeling in de Benzinewet na 22 jaar zijn werking verliest en dan nog niet geveilde bestaande tankstations niet meer op grond van die overgangsregeling kunnen worden geveild. Ook uit de Parlementaire Geschiedenis van de Benzinewet blijkt dat niet. Bovendien is de Benzinewet later in werking getreden (31 juli 2005) dan de ingangsdatum van de 22 jaar uit het Convenant (1 januari 2001; genoemd in de laatste zin van artikel 3.1 van het Convenant).

5.16.

Daar komt nog bij dat OK zelf ook erkent dat buiten de termijn van 22 jaar mag worden geveild. OK stelt namelijk zelf – met verwijzing naar een uitspraak van deze rechtbank – dat de laatste locatie van de eerste veilingperiode in september 2024 is geveild, terwijl de termijn van 22 jaar uit het Convenant op 1 januari 2023 eindigde (1 januari 2001 + 22 jaar)^[6]. Daarmee faalt hun betoog dat het tankstation niet meer mag worden geveild op grond van de overgangsbepalingen van de Benzinewet wegens overschrijding van de in het Convenant genoemde termijn van 22 jaar.

5.17.

De in het Convenant opgenomen termijn van 22 jaar, waar OK, Helios en [belanghebbenden] zich op beroepen, strekt ook niet tot bescherming van hun belangen. Zij wisten, althans behoorden te weten, dat het tankstation op grond van de overgangsregeling zou worden geveild. Het tankstation kan dan ook worden geveild volgens de overgangsbepalingen van de Benzinewet, ook al is de in het Convenant opgenomen termijn van 22 jaar verstreken. De Benzinewet beoogt niet de rechten te beschermen van partijen waarvan de in erfpacht gegeven locatie door de Staat bij vergissing niet in een eerder veilingschema is opgenomen. Ook als een locatie na de periode van 22 jaar wordt geveild, behoudt de bestaande exploitant zijn oorspronkelijke rechten, zoals opgenomen in de overgangsbepalingen van de Benzinewet en worden OK, Helios en [belanghebbenden] ook niet benadeeld wanneer het tankstation nu wordt geveild.

OK komt geen succesvol beroep toe op de brief van de notaris van het Rijksvastgoedbedrijf

5.18.

OK heeft tijdens de mondelinge behandeling nog een beroep gedaan op de brief van 11 november 2014 van de notaris aan het Rijksvastgoedbedrijf, waaruit volgt dat KPN, EPA Vastgoed en het Vastgoedbedrijf zijn overeengekomen een ondererfpacht te vestigen op het tankstation (zie r.o. 3.15). OK stelt dat uit deze brief blijkt dat de veiling van het tankstation niet wenselijk werd geacht door de betrokken partijen en dat er een oplossing is gezocht om de veiling te voorkomen, dat daarvoor een oplossing is gekomen in de uitgifte van een ondererfpacht en dat de locatie daarna nooit meer in een veilingschema is opgenomen. Daaruit volgt dat partijen zijn overeengekomen dat het tankstation niet in het veilingschema zou worden opgenomen en dus niet zou worden geveild.

5.19.

OK kan in dit standpunt niet worden gevolgd. Uit de inhoud van de brief blijkt naar het oordeel van de rechtbank ten eerste dat het wel degelijk de bedoeling was van Rijkswaterstaat om het tankstation te veilen en dat het op dat moment ten onrechte (nog) niet in het veilingschema was opgenomen. Uit de brief volgt dan ook niet dat KPN, EPA Vastgoed en de heer [naam 3] van het Rijksvastgoedbedrijf zijn overeengekomen dat het tankstation niet zou worden geveild conform de overgangsbepalingen van de Benzinewet. Het vestigen van een ondererfpacht staat daar ook niet aan in de weg, zodat die vestiging geen bewijs is dat het tankstation buiten de eerste veilingronde zou worden gehouden en de bestaande erfpacht van de locatie tot 2072 zou worden voortgezet.

5.20.

Bovendien blijkt uit niets dat Rijkswaterstaat ermee heeft ingestemd dat het tankstation niet zou worden geveild. De enkele opmerking dat het voor KPN niet wenselijk was dat het benzinestation in het veilingschema werd opgenomen is onvoldoende voor de conclusie dat daarmee door de Staat is ingestemd. Uit de brief blijkt ook niet dat partijen zijn overeengekomen dat het tankstation buiten de eerste veilingperiode zou worden gehouden omdat er een ondererfpacht is gevestigd en OK kan aan de brief dan ook geen rechten ontlenen.

5.21.

De feitelijke gang van zaken brengt ook niet mee dat OK, Helios en/of [belanghebbenden] er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat het tankstation niet zou worden geveild. Op basis van wat hen bekend was en is, moesten zij er steeds rekening mee houden dat het tankstation geveild zou worden en ontbreken voldoende zwaarwegende omstandigheden die meebrengen die een gerechtvaardigd vertrouwen hebben kunnen wekken dat het tankstation niet zou worden geveild. De door OK, Helios en [belanghebbenden] aangevoerde omstandigheden, waaronder dat het tankstation niet in het oorspronkelijke veilingschema is opgenomen, de onder 5.11 genoemde uitspraak van deze rechtbank en het niet gerealiseerde voorstel van de gemeente Nunspeet om een rotonde aan te leggen die toegang tot het tankstation via een andere weg dan de Rijksweg mogelijk zou maken, zijn daartoe onvoldoende. Dat geldt ook voor de door de Staat voldoende gemotiveerd betwiste omstandigheid dat er door Rijkswaterstaat niet gestrooid werd op de verzorgingsplaats (dat doet Rijkswaterstaat alleen bij verzorgingsplaatsen als dit met de exploitant is overeengekomen, hetgeen bij de verzorgingsplaats niet het geval is).

Conclusie

5.22.

Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het tankstation op grond van de overgangsbepalingen van de Benzinewet kan worden geveild. De rechtbank laat zich niet uit over de wijze waarop de veiling dient te worden gerealiseerd.

Geen ongerechtvaardigde inbreuk op het recht op eigendom

5.23.

Het beroep van OK op de schending van artikel 1 EP EVRM wordt afgewezen. De rechtbank licht dit als volgt toe.

5.24.

Artikel 1 EP EVRM bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom en dat aan niemand zijn eigendom zal worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

5.25.

De rechtbank overweegt dat voor zover de veiling van het tankstation al leidt tot ontneming van eigendom in de zin van artikel 1 EP EVRM, voldaan wordt aan de voorwaarden die aan ontneming van eigendom worden gesteld en dit gerechtvaardigd is. De beëindiging van het erfpachtrecht als gevolg van de veiling van het tankstation is voorzien in de Benzinewet. Uit de memorie van toelichting bij de Benzinewet volgt dat de beëindiging van het erfpachtrecht geen ander doel heeft dan het algemeen belang dat er in gelegen is een nieuwe systematiek mogelijk maken voor toetreding van nieuwkomers tot de benzinemarkt langs rijkswegen. Het erfpachtrecht van Helios eindigt van rechtswege op grond van artikel 7 lid 2 van de Benzinewet. Het recht van ondererfpacht van OK (en daarmee ook de exploitatieovereenkomst van [belanghebbenden sub 2] ) eindigt bij het einde van de erfpacht op grond van artikel 5:93 van het Burgerlijk Wetboek.

5.26.

Gelet op het voorgaande is geen sprake van een ongerechtvaardigde inbreuk op het recht op eigendom als bedoeld in artikel 1 EP EVRM.

Geen schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur

5.27.

OK stelt dat de voorgenomen veiling in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te weten het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. OK stelt dat voor zover de locatie abusievelijk niet in de overgangsrechtelijke veilingen is betrokken dit een omstandigheid is die voor risico van de Staat komt.

De Staat bestrijdt dat de voorgenomen veiling in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

5.28.

De rechtbank overweegt als volgt. Van schending van het legaliteitsbeginsel is geen sprake, omdat voor het uitschrijven van de veiling een wettelijke basis is, namelijk de BenzinewetB. Ook is geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel. De omstandigheid dat de minister op 2 december 2014 toestemming heeft gegeven aan EPA voor de vestiging van het recht van (onder)erfpacht betekent niet dat OK De o

erop mocht vertrouwen dat het tankstation niet zou worden geveild gedurende de resterende looptijd van het (onder)erfpachtrecht. De rechtbank acht het enkele feit dat uit nieuwsberichten is gebleken dat in de afgelopen jaren 225 tankstations zijn geveild die wel zijn opgenomen in een veilingschema en deze locatie niet, onvoldoende om te oordelen dat het vertrouwen is gewekt door de Staat dat het tankstation niet zou worden geveild. Daarvoor is meer nodig, maar daarvan is – mede gezien alles dat de rechtbank hiervoor reeds heeft geoordeeld – geen sprake.

5.29.

Van schending van het gelijkheidsbeginsel is evenmin sprake. Dat de Staat de veiling bij brief van 25 juli 2024 heeft aangekondigd betekent niet dat OK ongelijk wordt behandeld ten opzichte van andere partijen. De rechtbank is met de Staat van oordeel dat in het geval het tankstation in de eerdere veilingschema’s was meegenomen, al minstens twee jaar eerder een veiling zou hebben plaatsgevonden en in dat geval zou ook het recht van ondererfpacht van OK (en in het verlengde daarvan de exploitatieovereenkomst van [belanghebbenden sub 1] ) eerder zijn geëindigd. OK, EPA Vastgoed en [belanghebbenden sub 2] zijn dan ook niet ten opzichte van de andere exploitanten van bestaande tankstations benadeeld doordat de veiling van het tankstation nu nog gaat plaatsvinden. Integendeel, hoe later een bestaand tankstation wordt geveild, hoe minder nadeel de betreffende exploitant aan de veiling ondervindt ten opzichte van de exploitanten waarvan het tankstation eerder is geveild (vanwege de langere exploitatieperiode en de te verwachten toegenomen veilingopbrengst). De belangen van OK, EPA Vastgoed of [belanghebbenden sub 2] brengen dan ook niet mee dat de veiling van het tankstation niet zou mogen plaatsvinden.

5.30.

De slotsom is dat van schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen sprake is.

Eindconclusie

5.31.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vorderingen van OK moeten worden afgewezen. De vorderingen van Helios en [belanghebbenden] zijn gezien hetgeen hiervoor is overwogen evenmin voor toewijzing vatbaar.

Proceskosten

5.32.

OK zal, als in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten (inclusief nakosten) van de Staat.

De proceskosten aan de zijde van de Staat worden begroot op:

- griffierecht € 714,00

- salaris advocaat € 1.228,00 (twee punten à € 614 volgens tarief II)

- nakosten
€ 178,00(plus € 92 als het vonnis wordt betekend)

Totaal € 2.120,00

5.33.

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

5.34.

Helios en [belanghebbenden] zullen worden veroordeeld in de kosten van de Staat, welke kosten worden begroot op nihil, nu niet is gebleken dat de Staat als gevolg van deze vorderingen extra kosten heeft moeten maken.

6.De beslissing

De rechtbank

6.1.

wijst de vorderingen van OK af;

6.2.

veroordeelt OK in de proceskosten, aan de zijde van de Staat begroot op € 2.120,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als OK niet tijdig betaalt en het vonnis daarna wordt betekend, moet OK € 92,00 extra betalen plus de kosten van betekening, en te vermeerderen met de wettelijke rente over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan;

6.3.

veroordeelt Helios en [belanghebbenden] voor wat betreft de door hen ingestelde vorderingen jegens de Staat in de kosten van de Staat, tot dusver begroot op nihil;

6.4.

verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. J.L.M. Luiten en in het openbaar uitgesproken op 31 december 2025.

Veiling van tankstation aan de Rijksweg 28 nabij Nunspeet en de juridische implicaties van de Benzinewet