ECLI:NL:RBDHA:2025:22317

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 24/8271 en SGR 25/3819

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 november 2025 in de zaken tussen

[eiser] uit [woonplaats] , eiser(gemachtigden: [naam 1] in zaak SGR 24/8271 en [naam 2] in zaak SGR 25/3819)

het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard, het college (gemachtigden: [naam 3] en [naam 4] ).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde-partij]uit [woonplaats] , vergunninghouder.

Procesverloop

1. Het gaat in deze zaken om het gebruik van het perceel aan de [adres] in [plaats] . In zaak 24/8271 komt eiser op tegen de weigering van het college om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel door vergunninghouder en het hebben van een tuinhek. In zaak 25/3819 komt eiser op tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan en het hebben van een tuinhek. Hieronder is het procesverloop per zaak samengevat.

Zaak 24/8271

1.1.

Op 9 november 2023 heeft eiser het college verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel en het hebben van het tuinhek. Het college heeft dit verzoek op 30 januari 2024 (voor wat betreft het tuinhek) en 1 februari 2024 (voor wat betreft het gebruik van het perceel) afgewezen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt en het college heeft dit bezwaar op 5 september 2024 ongegrond verklaard. Dit is in deze zaak het bestreden besluit.

1.2.

Eiser heeft op 16 oktober 2024 beroep ingesteld en dit op 11 november 2024 aangevuld. Het college heeft op 16 december 2024 gereageerd met een verweerschrift.

Zaak 25/3819

1.3.

Vergunninghouder heeft op 22 januari 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tuinhek. In eerste instantie heeft het college laten weten dat daar geen vergunning voor nodig was. Naar aanleiding van de bezwaarprocedure in zaak 24/8271 heeft het college op 21 oktober 2024 alsnog een omgevingsvergunning verleend. Eiser heeft hier op 29 november 2024 bezwaar tegen gemaakt.

1.4.

Op 4 april 2025 heeft vergunninghouder het college verzocht de bestemming van zijn perceel te wijzigen van ‘Groen’ naar ‘Wonen’.

1.5.

Op 28 april 2025 heeft het college eisers bezwaar ongegrond verklaard en de grondslag van de omgevingsvergunning gewijzigd. Dit is in deze zaak het bestreden besluit.

1.6.

Eiser heeft op 5 juni 2025 beroep ingesteld en dit op 24 juni 2025 aangevuld. Het college heeft op 25 juli 2025 gereageerd met een verweerschrift. Op 17 september 2025 heeft vergunninghouder een stuk gestuurd waarin hij zijn visie op de voorgeschiedenis heeft toegelicht.

1.7.

De rechtbank heeft de beroepen in beide zaken op 9 september 2025 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben eiser, zijn gemachtigden, vergunninghouder en de gemachtigden van het college deelgenomen.

Toetsingskader

2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een handhavingsverzoek is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip, tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. In zaak 24/8271 is het handhavingsverzoek ingediend op 9 november 2023, daarom blijft in die zaak de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing.

2.1.

In zaak 25/3819 heeft vergunninghouder de omgevingsvergunning voor het tuinhek aangevraagd op 22 januari 2024. Omdat deze datum ligt ná de inwerkingtreding van de Omgevingswet, is in die zaak de Omgevingswet van toepassing.

2.2.

Op het perceel is het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ van toepassing. Op grond daarvan heeft het gedeelte van het perceel waar het hier om gaat de enkelbestemming ‘Groen’.

2.3.

De voor de beoordeling van dit beroep relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt per zaak aan de hand van eisers beroepsgronden of het college een juist besluit heeft genomen.

Zaak 24/8271

4. In deze zaak komt eiser op tegen de afwijzing van het college om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel door vergunninghouder en het hebben van een tuinhek.

4.1.

Volgens eiser is het gebruik van het perceel door vergunninghouder in strijd met het bestemmingsplan en moest het college handhavend optreden. Het perceel dient als openbaar groen te worden gebruikt en niet als (sier)tuin. In het bestemmingsplan is niet opgenomen dat gronden met de bestemming ‘Groen’ bestemd zijn voor het aan ‘Wonen’ gelieerde gebruik als tuin. Uit artikel 19 van Pro het bestemmingsplan vloeit voort dat een perceel dient te worden bestemd als ‘Wonen’ om het als tuin te kunnen gebruiken. Voor het tuinhek was een omgevingsvergunning verplicht en die ontbrak ten tijde van de beslissing op bezwaar. Er bestond op dat moment geen concreet zicht op legalisatie. Ook om die reden moest het college handhavend optreden.

4.2.

Het college deelt de opvatting van eiser dat het gebruik van het perceel door vergunninghouder in strijd is met de bestemming ‘Groen’. Het college heeft aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het hebben van het tuinhek in strijd met het bestemmingsplan. Volgens het college was er ten tijde van het bestreden besluit al concreet zicht op legalisatie van het tuinhek. Het college was op dat moment namelijk bezig met de vereiste procedure voor het verlenen van de omgevingsvergunning. Gezien het voorgaande moest het college naar zijn mening afzien van handhavend optreden.

4.3.

De rechtbank beoordeelt eerst of het gebruik van het perceel en het hebben van het tuinhek een overtreding opleverde van het bestemmingsplan of de Wabo.

4.4.

Vergunninghouder heeft toegelicht hoe hij het perceel gebruikt sinds het op 30 december 2020 aan hem is verkocht. Na afstemming met de gemeente werd de grond “teruggegeven aan de natuur”. Vergunninghouder komt op het stuk grond om het groen te onderhouden, bijvoorbeeld door onkruid weg te halen. Op het stuk grond ligt gras en staan struiken, een kastanjeboom en een beukenhaag. De kastanjeboom is geringd zodat vogels en insecten gebruik kunnen maken van het dode hout en de aanwezige beukenhaag wordt onderhouden door een tuinman. Ook ligt er wat stookhout. Het tuinhek aan de rand van het perceel is blijkens de vergunningaanvraag en de omgevingsvergunning niet hoger dan 130 cm en wordt gebruikt als in- en uitgang. Het college bevestigt dit feitelijke gebruik door vergunninghouder - in het verweerschrift in de bezwaarprocedure schrijft het college dat ter plaatse al sinds 2015 bosschages aanwezig zijn - en eiser heeft dit gebruik niet bestreden. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat vergunninghouder het perceel heeft gebruikt zoals hierboven beschreven en dat het hek de bovenstaande hoogte heeft.

4.5.

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat regels uit het bestemmingsplan letterlijk dienen te worden uitgelegd.^[1]De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Pas als de letterlijke uitleg op zichzelf niet duidelijk is, ook niet in samenhang met de andere planregels (de plansystematiek), komt betekenis toe aan de niet bindende toelichting op het bestemmingsplan.^[2]

4.6.

Het hierboven beschreven gebruik van het perceel door vergunninghouder en het tuinhek passen binnen de uitleg van de bestemming ‘Groen’ in het bestemmingsplan. Zo zijn er groenvoorzieningen en beplanting in de vorm van gras, bomen en struiken. Dit is in overeenstemming met artikel 10.1. Het aanwezige tuinhek is een “overig bouwwerk, geen gebouw zijnde” lager dan 5 meter, hetgeen is toegestaan onder artikel 10.2.2 onder c. De rechtbank leest in de tekst van artikel 10 van Pro het bestemmingsplan niet, zoals eiser betoogt, dat het perceel als
openbaargroen dient te worden gebruikt. Dat het hek wordt gebruikt als in- en uitgang tot het perceel, maakt dan ook niet dat het uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.^[3]

4.7.

De tekst van het bestemmingsplan is voldoende duidelijk en staat het gebruik door vergunninghouder toe. Dit zou anders kunnen zijn wanneer vergunninghouder het stuk grond bijvoorbeeld volledig zou betegelen en zou ontdoen van het aanwezige groen of het zou gebruiken als opslag- of parkeerplaats, maar het gebruik tot nu toe sluit aan bij de bestemming ‘Groen’.

4.8.

De rechtbank overweegt ten overvloede dat ook de systematiek van en toelichting bij het bestemmingsplan zich niet verzetten tegen het hiervoor beschreven gebruik. Dat de bestemming ‘Tuin’ in de planregels is opgenomen betekent niet dat het gebruik door vergunninghouder niet (ook) is toegestaan onder bestemming ‘Groen’. Overigens blijkt uit de plantoelichting dat de bestemming ‘Tuin’ slechts aan een beperkt deel van de (voor)tuinen in [plaats] is toegewezen.^[4]In het door eiser genoemde artikel 19 van Pro het bestemmingsplan staat dat de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor o.a. “bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals erven, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, tuinen, water en toegangswegen”. Dat de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden onder meer zijn bestemd voor tuinen, maakt niet dat het gebruik door vergunninghouder in strijd is met de bestemming ‘Groen’. Ten slotte blijkt ook, anders dan eiser stelt, niet uit de plantoelichting dat de bestemming ‘Groen’ openbaar gebruik veronderstelt of dat bedoeld is gebruik zoals door vergunninghouder uit te sluiten.

4.9.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. Vast staat dat het tuinhek niet, op grond van het Besluit omgevingsrecht, vergunningsvrij was. In dit geval bestond voor het tuinhek dus een vergunningplicht.

4.10.

Vergunninghouder heeft op 22 januari 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van het tuinhek. De beslissing op bezwaar - waarbij het college de afwijzing om te handhaven in stand liet - werd genomen op 5 september 2024. Vervolgens heeft het college op 21 oktober 2024 een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit verleend. Op het moment van het bestreden besluit was er dus nog geen omgevingsvergunning verleend voor het tuinhek.

4.11.

In dit geval stond concreet zicht op legalisatie echter aan handhaving in de weg. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet voor concreet zicht op legalisatie ten minste een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure.^[5]Vergunninghouder had vóór de beslissing op bezwaar een (ontvankelijke) vergunningaanvraag gedaan voor het tuinhek. Het tuinhek is, zoals hiervoor overwogen, een bouwwerk dat is toegestaan op grond van artikel 10.2.2 onder c van het bestemmingsplan. Het college was in dit geval dus gehouden een omgevingsvergunning te verlenen.^[6]Bovendien had het college al in het besluit van 30 januari 2024 gezegd te willen meewerken aan het verlenen van een omgevingsvergunning. Ook deze bereidheid aan de kant van het college bevestigt dat er concreet zicht op legalisatie bestond.^[7]

4.12.

De rechtbank komt op grond van het bovenstaande tot de conclusie dat het college bij het besluit op bezwaar terecht heeft afgezien van handhaving. Het gebruik van het perceel door vergunninghouder was immers niet in strijd was met het bestemmingsplan en voor het tuinhek bestond ten tijde van het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie.

4.13.

Het beroep slaagt niet.

Zaak 25/3819

5. In deze zaak komt eiser op tegen het verlenen van de omgevingsvergunning aan vergunninghouder voor het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan en het hebben van het tuinhek.

5.1.

Met het bestreden besluit wijzigde het college de grondslag van de omgevingsvergunning naar artikel 2.2.9 van zijn BOPA-beleid. Dit is het beleid met betrekking tot buitenplanse omgevingsactiviteiten. Op grond van deze bepaling kon volgens het college het gebruik van het perceel en het hebben van het tuinhek worden toegestaan. Volgens eiser heeft het college daarmee meer vergund dan aangevraagd, omdat in eerste instantie alleen een vergunning voor het tuinhek was aangevraagd. De aanvulling van vergunninghouder, waarbij hij ook gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan verzocht, was geen wijziging van ondergeschikte aard. Vergunninghouder had daarvoor volgens eiser een nieuwe aanvraag moeten doen.

5.2.

Zoals de rechtbank in zaak 24/8271 heeft overwogen is het gebruik van het perceel toegestaan onder het bestemmingplan. Het college heeft voor het gebruik dan ook ten onrechte een vergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit verleend. In zoverre slaagt het beroep.

5.3.

Voor wat betreft het tuinhek ging het om een vergunningplichtige activiteit, die is toegestaan onder artikel 10.2.2 onder c van het bestemmingsplan. Vergunninghouder heeft daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd. Op grond van artikel 8.0a, eerste lid, Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), was in dit geval de enige mogelijke beslissing van het college het verlenen van een omgevingsvergunning voor een omgevingsactiviteit. Het college heeft bij de beslissing op bezwaar de omgevingsvergunning terecht in stand gelaten voor zover die ziet op het tuinhek, zij het dat die vergunning ten onrechte als vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is verleend.

5.4.

Omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat het gebruik van het perceel door vergunninghouder is toegestaan onder de bestemming ‘Groen’, behoeven in deze zaak de beroepsgronden geen bespreking die uitgaan van strijdigheid met het bestemmingsplan. Dit zijn de beroepsgronden waarin eiser stelt dat de motivering van het college over een evenwichtige toedeling van functies aan locaties het bestreden besluit niet kon dragen; dat het college niet voldoende is ingegaan op eisers bezwaren over strijdigheid met de doeleindenomschrijving; en dat artikel 4.17 van de Omgevingswet in de weg stond aan het bestreden besluit.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep in zaak 24/8271 is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in die zaak in stand blijft. Eiser krijgt daarom in die zaak het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

6.1.

Het beroep in zaak 25/3819 is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover dat ziet op het in stand laten van de omgevingsvergunning voor het gebruik van het perceel.

6.2.

Omdat het beroep in zaak 25/3819 gegrond is, moet het college aan eiser het in die zaak betaalde griffierecht vergoeden en krijgt hij in die zaak ook een vergoeding voor zijn proceskosten. De rechtbank stelt de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.814,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep in zaak 24/8271 ongegrond;
verklaart het beroep in zaak 25/3819 gegrond;
vernietigt in zaak 25/3819 het bestreden besluit voor zover dat ziet op het in stand laten van de omgevingsvergunning voor het gebruik van het perceel;
bepaalt dat het college in zaak 25/3819 het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden; en
veroordeelt het college in zaak 25/3819 tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E. van Essen, rechter, in aanwezigheid van
mr. H. Raben, griffier.Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2025.

de griffier is buiten staat te tekenen

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’

Artikel 10 Groen Pro

Artikel 10.1 Bestemmingsomschrijving

De voor ‘Groen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

groenvoorzieningen;

bermen en beplanting;

voet- en fietspaden;

voorzieningen van algemeen nut;

kunstwerken;

(ondergrondse) waterhuishoudkundige voorzieningen, waterlopen en waterpartijen;

sportactiviteiten;

evenemententerrein;

ter plaatse van de functieaanduiding (sz): een speelterrein met speelvoorzieningen;

ter plaatse van de functieaanduiding (vij): een vijver.

Artikel 10.2 Bouwregels

10.2.1

Gebouwen

Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:

op of in deze gronden mogen uitsluitend gebouwen ten behoeve van voorzieningen van algemeen nut worden gebouwd;

de maximale bouwhoogte bedraagt 3 meter;

de maximale oppervlakte van voorzieningen van algemeen nut bedraagt 15 m².

10.2.2

Bouwwerken, geen gebouwen zijnde:

Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende regels:

de maximale hoogte van lichtmasten bedraagt 8 meter;

overkappingen zijn niet toegestaan;

de maximale bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, bedraagt 5 meter;

e maximale oppervlakte van een speelterrein met speeltoestellen bedraagt 150 m²;

de maximale oppervlakte van een skateterrein bedraagt 150 m².

Artikel 10.3 Specifieke gebruiksregels

Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt in elk geval gerekend het gebruik voor:

opslag van onbruikbare of althans aan hun oorspronkelijke gebruik onttrokken voorwerpen, goederen, stoffen en materialen en van emballage en/of afval, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;

het opslaan, opgeslagen houden, storten of lozen van vaste of vloeibare afvalstoffen behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;

ter plaatsen van de functieaanduiding (vij) dient minimaal 2600 m² oppervlaktewater aanwezig te zijn.

Artikel 16 Tuin Pro

(…)

16.1

Bestemmingsomschrijving

De voor “Tuin” aangewezen gronden zijn bestemd voor:

het gebruik van een tuin voor het wonen; met de daarbij behorende:

in-, uitritten en parkeerplaatsen;

bouwwerken geen gebouwen zijnde.

Artikel 19 Wonen Pro

(…)

19.1

Bestemmingsomschrijving

De voor “Wonen” aangewezen gronden zijn bestemd voor:

het wonen;

ij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals erven, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, tuinen, water en toegangswegen; (…)

Toelichting bij Bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’

4.2.4

Groenvoorzieningen

De gemeente Nederlek heeft in 2007 een groenstructuurplan opgesteld. Hierin wordt opgemerkt dat de aanwezigheid van groen in sterke mate het karakter van de kernen bepaald. Er zijn echter constant ontwikkelingen die het groen beïnvloeden. De gemeente bouwt aan haar openbare ruimte en past deze aan, aan de wensen van burgers. Uitgangspunt hierbij is het versterken van de huidige positieve kwaliteiten van de verschillende buurten. De negatieve kwaliteiten dienen te worden verbeterd met als doel een leefbare gemeente waar mensen met plezier wonen.

Het is van essentieel belang om het structurerend groen te behouden en het ontstaan van snippergroen tegen te gaan. Snippergroen wordt enkel positief bestemd op de locaties zoals aangegeven in het groenstructuurplan. Het overige groen is opgenomen in de bestemmingen verkeer, water en maatschappelijk. (…)

4.3.8

Bestemming ‘Groen’

De bestaande structurele groenstroken in beide kernen zijn voorzien van de bestemming ‘Groen’ waarbinnen tevens wandel en fietspaden mogelijk zijn gemaakt. Voor de bestemmingsregeling van deze bestemming is zoveel mogelijk aangesloten op de voorheen geldende bestemmingsplanbepalingen. Binnen deze bestemming zijn de volgende

functieaanduidingen opgenomen:

speelvoorziening (sz);
vijver (vij).

4.3.14

Bestemming ‘Tuin’

De voortuinen van de woningen in de lintbebouwing van de [straatnaam 1] en [straatnaam 2] zijn

voorzien van de bestemming ‘Tuin’.

BOPA-beleid gemeente Krimpenerwaard 2024

2.2

Beleidsregels en Richtlijnen

Voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht komen in aanmerking: (…)

2.2.9

Gebruik van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten (Bijlage II Bor, artikel 4, negende lid)

Het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voorwerknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.

Beoordeling handhaving en omgevingsvergunning gebruik perceel en tuinhek in strijd met bestemmingsplan