Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/851
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 april 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigden: mr. F.H.H. Sijbers en mr. B.F.M. de Koning),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. J.R. Baas en mr. J.P. Stokkers).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een opgelegde boete.
1.1.
Met het bestreden besluit van 20 december 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij oplegging van de boete gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Na een daartoe strekkend verzoek van verweerder, heeft de geheimhoudingskamer van de rechtbank beslist dat de beperkte kennisname van een gedeelte van de door verweerder ingezonden stukken gerechtvaardigd is. Omdat eiseres daarvoor geen toestemming heeft verleend, heeft de rechtbank geen kennis van deze stukken genomen.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 20 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiseres drijft een onderneming die zich bezig houdt met het inpakken van bloemen en het ter beschikking stellen van arbeidskrachten.
3. Op 14 april 2019 ontving de Inspectie SZW [1] (“de Inspectie”) een melding over de onderneming van eiseres. Volgens de melding kregen arbeidskrachten van eiseres de instructie om op de wekelijkse urenbriefjes niet meer dan 60 werkuren te vermelden, terwijl in werkelijkheid meer dan 60 uur werd gewerkt. Naar aanleiding van deze melding is een onderzoek ingesteld naar de naleving van de Arbeidstijdenwet (Atw).
4. De Inspectie heeft enkele arbeidskrachten van eiseres verhoord. Ook de directeur is door de Inspectie verhoord. Daarnaast zijn verhoren afgenomen van twee ondernemingen die gebruik hebben gemaakt van arbeidskrachten van eiseres.
5. Daarnaast heeft het Openbaar Ministerie (OM) een strafrechtelijk onderzoek gestart. Het OM heeft strafvorderlijke bevoegdheden uitgeoefend. Onder meer is aan een contractpartij van eiseres het bevel gegeven tot uitlevering van documenten. [2] Op 15 april 2021 heeft het OM aan eiseres bericht dat het strafrechtelijk onderzoek is beëindigd.
6. Op 15 december 2021 heeft de Inspectie een boeterapport aan eiseres verzonden. De verklaringen van getuigen zijn daarbij gevoegd. Daarin is vastgesteld dat bij de registratie van arbeids- en rusttijden is geschoven met werkuren en onwettige urenmaxima zijn gesteld. Arbeidskrachten hebben tevens een afwijkende urenadministratie bijgehouden. De Inspectie heeft de registratie van de arbeids- en rusttijden ondeugdelijk bevonden.
7. Op 25 april 2022 heeft verweerder wegens overtreding van de Atw [3] een boete opgelegd van € 16.875,-.
8. Eiseres heeft verweerder bij bezwaarschrift verzocht om alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Daartoe is uitdrukkelijk gevraagd om verstrekking van de correspondentie tussen de Inspectie en het OM.
9. Op 31 mei 2022 heeft verweerder een ongelakte versie van de verklaring van medewerker M. Th. J. van Ruiten, aan eiseres toegezonden. Tevens is medegedeeld, dat alle op de zaak betrekking hebbende stukken zijn verstrekt. Voor de gevraagde correspondentie is eiseres naar het OM verwezen.
10. In de bezwaarhoorzitting van 11 oktober 2022 heeft eiseres aangevoerd dat zij alle strafvorderlijke stukken wil ontvangen, wegens het vermoeden dat strafvorderlijke bevoegdheden zijn gebruikt in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
11. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de reikwijdte van het informatieverzoek afgebakend tot: (-) correspondentie tussen de Inspectie en het OM in december 2020 en januari 2021 (“de correspondentie”) en (-) een proces-verbaal van een vordering op grond van artikel 126nd Sv (“het proces-verbaal”). Verstrekking van de correspondentie is geweigerd; volgens verweerder zou de vrijheid van de officier van justitie om te communiceren met het onderzoeksteam anders in het gedrang komen. Het proces-verbaal is evenmin verstrekt; volgens verweerder heeft het geen betrekking op de zaak en biedt de wet een bijzondere mogelijkheid dit stuk bij het OM op te vragen.
12. Bij brief van 14 augustus 2023 heeft verweerder de rechtbank verzocht om beperkte kennisname van de correspondentie en het proces-verbaal. Dit verzoek is bij beslissing van 15 augustus 2023 door de geheimhoudingskamer toegewezen.
Wat vindt eiseres in beroep?
13. Volgens eiseres is in de voorbereiding van de boeteoplegging gebruik gemaakt van ingrijpende strafvorderlijke opsporingsbevoegdheden. Daarbij is in wezen een strafvorderlijk onderzoek geveinsd om tot de oplegging van een bestuursrechtelijke boete te komen. Dit druist in tegen het verbod van détournement de pouvoir. Er zijn sterke aanwijzingen dat het strafrechtelijk dossier aan de boete ten grondslag is gelegd. Zo is er de mededeling door het Openbaar Ministerie dat het dossier aan de Inspectie is teruggestuurd. Ook is er de bevestiging van de heer J.R. Baas, behandelend jurist van verweerder in bezwaar, dat hij met het strafdossier bekend is.
14. Eiseres wordt belemmerd in haar inspanningen tot het bewijzen van misbruik van bevoegdheden. Haar wordt namelijk inzage onthouden in stukken die dat kunnen aantonen. Voor de beoordeling of de boete tot stand is gekomen in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, is het hele strafdossier van belang. Daarbij is de mogelijkheid het stuk bij het OM op te vragen geen lex specialis die afdoet aan artikel 7:4 dan wel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
15. Verweerder heeft tijdens bezwaar tegenstrijdige standpunten ingenomen over de omvang van de zaakstukken en frustreert de kennisneming daarvan met onjuistheden.
Zo is door verweerder tot uitgangspunt genomen dat eiseres moet aangeven waarom zij stukken wil inzien. Dit is onjuist; eiseres hoeft alleen gemotiveerd te stellen dat een stuk op de zaak betrekking heeft. Hieraan heeft zij voldaan.
Daarnaast is overwogen dat eiseres geen recht heeft op stukken die onder het OM, maar niet onder de Inspectie berusten. Deze overweging strookt niet met de feiten, omdat vast staat dat de Inspectie wel over het strafdossier beschikt.
Verder heeft verweerder de stukken begrensd tot correspondentie en het proces-verbaal, terwijl om alle stukken uit het dossier is verzocht en eiseres daar recht op heeft.
Bovendien is het proces-verbaal ten onrechte niet verstrekt.
Ook de correspondentie had moeten worden verstrekt. Verweerder heeft het criterium “gewichtige redenen” verkeerd toegepast, door dit gelijk te stellen met weigeringsgronden uit de Wet open overheid (Woo). De vrees voor het gevaar van terughoudendheid van de officier van justitie is niet gesubstantieerd, terwijl eiseres door geheimhouding wezenlijk in haar procesvoering wordt belemmerd. Het OM mag zich bovendien niet in de beoordeling mengen.
16. Omdat het strafrechtelijk onderzoek is stopgezet, moet er ontlastend bewijs zijn. Eiseres wordt belemmerd in de kennisneming hiervan. Dit is strijdig met artikel 6, derde lid onder b van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), het recht op een eerlijk proces en het beginsel van equality of arms.
17. Verder heeft verweerder ten onrechte overwogen dat de ingezette strafvorderlijke bevoegdheden uit artikel 96a en 126nb van het Wetboek van strafvordering (Sv) gelijk zijn aan de bevoegdheden in de Awb in artikel 5:16 tot en met 5:18.
18. Eiseres heeft recht op een integrale proceskostenvergoeding. Verweerder handhaaft namelijk zijn besluit, terwijl duidelijk is dat het geen stand kan houden. De Inspectie heeft bovendien de aanwending van strafvorderlijke bevoegden willen verdoezelen, zoals blijkt uit het aanvankelijk zwartlakken van passages.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Omvang geschil in beroep
19. Het plaatsvinden van de feiten die aanleiding vormden voor oplegging van de boete, staat niet ter discussie. Het wederrechtelijk karakter daarvan is evenmin in geschil. Het beroep draait om de vraag of in de totstandkoming van het bestreden besluit de beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijke rechtspleging in acht zijn genomen, namelijk het verbod van détournement de pouvoir en de door artikel 6 van het EVRM beschermde verdedigingsrechten. Daarmee samenhangend ligt de vraag voor, of verweerder het strafdossier en de correspondentie terecht niet aan eiseres heeft verstrekt.
Recht op stukken: juridisch kader
20. Op basis van artikel 5:49 van de Awb moet verweerder een vermeend overtreder inzage bieden in de gegevens waarop een voorgenomen bestuurlijk boetebesluit berust. Uit artikel 7:4, tweede lid, van de Awb volgt bovendien, dat verweerder in de bezwaarfase alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage legt. Verder brengt artikel 8:42, eerste lid, van de Awb mee, dat in de beroepsfase alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank worden gezonden. Deze bepalingen borgen dat de vermeende overtreder de tijd en middelen heeft die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging.
21. Op grond van deze bepalingen heeft eiseres recht op stukken die relevant zijn voor de besluitvorming over de bestuurlijke boete; daaronder vallen in ieder geval alle stukken die moeten dienen tot onderbouwing van de beslissing tot het opleggen van de boete, maar ook informatie die eiseres kan ontlasten. [4] Dat zijn de stukken die ter raadpleging tot de beschikking van verweerder staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van bestaande geschilpunten. [5] Buiten het bereik vallen stukken die zich alleen bevinden onder derden, ook als verweerder van het bestaan daarvan weet. [6] Stukken die feitelijk geen rol bij de besluitvorming hebben gespeeld, hoeven niet te worden verstrekt. [7]
Doelafwending
22. In de brief van 14 augustus 2023 heeft verweerder de aanleiding voor het strafrechtelijk onderzoek toegelicht. Uit die toelichting komt naar voren, dat een toezichthouder van de Inspectie in mei 2020 een rapport van bevindingen heeft opgemaakt en tegen eiseres aangifte heeft gedaan van valsheid in geschrifte. Deze aangifte heeft plaatsgevonden bij de directie opsporing van de Inspectie. Deze eenheid heeft vervolgens een strafrechtelijk onderzoek verricht onder leiding van het OM. Dat onderzoek is in 2021 geëindigd. Tot strafvervolging is het niet gekomen.
23. De rechtbank stelt vast, dat verweerder hiermee heeft gehandeld volgens het wettelijk uitgangspunt van artikel 5:44, tweede lid, van de Awb. Dit houdt in, dat een strafbaar feit eerst aan het OM wordt voorgelegd. Er waren concrete aanwijzingen dat voor de administratie van eiseres valse stukken werden opgemaakt. Er zijn geen indicaties dat het initiëren van dit onderzoek en de uitoefening van daarmee gemoeid zijnde strafvorderlijke bevoegdheden, zijn ingegeven door andere motieven dan het opsporen van valsheid in geschrifte en de eventuele vervolging van verdachte voor dit misdrijf. Evenmin zijn er feitelijke aanknopingspunten die erop duiden, dat tijdens het strafrechtelijk onderzoek bevoegdheden zijn uitgeoefend met het oog op bestuursrechtelijke sanctionering. Voor misbruik van onderzoeks- en opsporingsbevoegdheden ziet de rechtbank dus geen aanwijzingen.
Het strafdossier
24. Uit het boeterapport blijkt niet dat verweerder bij de besluitvorming acht heeft geslagen op de inhoud van het strafdossier. Verder heeft verweerder de scheiding van onderzoekstaken geloofwaardig toegelicht in zijn verweerschrift. Het strafrechtelijk onderzoek is uitgevoerd door de directie “opsporing” en het bestuursrechtelijk onderzoek binnen de directie “meldingen en verzoeken”. De inspecteurs die het bestuursrechtelijk onderzoek deden waren niet betrokken bij het strafrechtelijk onderzoek en er is geen aanwijzing dat deze eenheid de beschikking had over het strafdossier. Ook is er geen aanwijzing dat in deze onderzoeken, dan wel bij de totstandkoming van het boetebesluit, inhoudelijke afstemming heeft plaatsgevonden tussen ambtenaren van de verschillende eenheden. Zoals verweerder heeft aangegeven, hebben die eenheden ook geen toegang tot elkaars systemen. Ook overigens is niet gebleken dat het strafdossier ten grondslag heeft gelegen aan de besluitvorming, of dat met behulp van strafrechtelijke onderzoeksbevoegdheden bewijs is verkregen dat een rol heeft gespeeld bij de boeteoplegging. Dat de directie opsporing onderdeel uitmaakt van de Inspectie en het strafdossier in organisatorische zin dus binnen het bereik van de Inspectie dan wel van verweerder heeft gestaan, is niet doorslaggevend. Er zijn onvoldoende aanknopingspunten om het strafdossier aan te merken als onderdeel van de zaakstukken in de zin van artikel 5:49, 7:4, dan wel 8:42 van de Awb.
25. De door eiseres gestelde mededeling van het Openbaar Ministerie over doorzending van het strafdossier, is door verweerder betwist en verder niet aannemelijk gemaakt. Daarnaast steunt de vermeende bevestiging door de heer Baas over zijn kennis van het strafdossier, alleen op een passage in een brief van de gemachtigde van eiseres. Hierin liggen geen redenen om te twijfelen aan de toelichting van verweerder.
26. Het betoog dat in strijd is gehandeld met het verbod van doelafwending of een andere vorm van misbruik, heeft verder geen noemenswaardige feitelijke onderbouwing. Dit betoog is kennelijk ingegeven door het oogmerk om toegang te krijgen tot stukken. De verdachtmakingen over de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden kunnen de omvang van het geschil niet zodanig verruimen, dat het strafrechtelijke dossier binnen het bereik van artikel 5:49, 7:4, dan wel 8:42 van de Awb komt.
27. Verweerder heeft het strafdossier en daarmee het proces-verbaal dus terecht buiten de reikwijdte van de zaakstukken gesitueerd.
28. De rechtbank is het wel met eiseres eens, dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat zij moet aangegeven wat haar belang bij de stukken is. Dat is niet het juiste criterium bij het bepalen welke stukken tot de zaak behoren. In zoverre schiet de motivering van het bestreden besluit dus tekort. Hierin ligt ook besloten, dat verweerder de reikwijdte van de zaakstukken niet met het juiste criterium heeft afgebakend. In zoverre is het beroep dus gegrond. Toepassing van het juiste criterium, leidt gezien het voorgaande echter niet tot een ander antwoord op de vraag of eiseres recht heeft op het strafdossier. De overwegingen in deze uitspraak kunnen dus in de plaats treden van dit gebrekkige onderdeel van het bestreden besluit. [8]
De correspondentie
29. De correspondentie maakt deel uit van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Daarom heeft eiseres in beginsel recht op deze stukken. Desondanks kunnen er gewichtige redenen zijn om van verstrekking af te zien. [9]
30. Verweerder heeft overwogen, dat inzage in de inhoud van de correspondentie niet opweegt tegen het belang dat een officier van justitie vrijelijk met een onderzoeksteam kan corresponderen. Omdat eiseres de rechtbank geen toestemming heeft verleend om op grondslag van deze stukken uitspraak te doen, moet de rechtbank het oordeel van verweerder over de inhoud van de correspondentie onderschrijven. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder dus afzien van verstrekking van de correspondentie.
31. De rechtbank noteert daarbij, dat verweerder de weigeringsgronden uit de Woo niet rechtstreeks heeft toegepast, maar heeft gewezen op de erkenning van het opsporing- en onderzoeksbelang onder het regime van de Woo. Verweerder mocht bij zijn afweging ook rekening houden met de zienswijze van het OM. Van ongeoorloofde inmenging door het OM is geen sprake.
Overige punten
32. De gestelde tegenstrijdigheden in de standpuntbepaling van verweerder over de omvang van de zaakstukken, duiden niet op het verhullen van onregelmatigheden. Het is niet verdacht dat tijdens de bezwaarfase verschillende inzichten hebben bestaan over de reikwijdte van de zaakstukken. De in deze zaak gevoerde discussie over de omvang van de zaakstukken, is geen alledaags vraagstuk en vraagt om een zorgvuldige standpuntbepaling. Dat kan leiden tot voortschrijdend inzicht.
33. Anders dan eiseres meent, kan uit het stopzetten van het strafrechtelijk onderzoek niet worden opgemaakt dat er ontlastend bewijs is dat verborgen wordt gehouden. Dat het feitencomplex niet heeft geleid tot strafvervolging, hoeft geen betekenis te hebben voor het bewijs van in het kader van bestuursrechtelijke punitieve handhaving tegen overtreding van het bepaalde in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw.
34. Eiseres verbindt verstrekkende conclusies aan het zwartlakken van passages in de getuigenverklaring van medewerker Van Ruiten. Het feit dat alsnog een ongelakte versie van deze verklaring is verstrekt, ontkracht echter het verwijt dat verweerder informatie achterhoudt.
35. Niet is gebleken dat verweerder stukken heeft achtergehouden die hij had moeten verstrekken en die van belang zijn voor de verdediging tegen de boete. Eiseres kan daarmee niet worden geacht te zijn aangetast in zijn door artikel 6, derde lid van het EVRM beschermde verdedigingsrechten. Het beginsel van equality of arms is niet geschonden en het recht op een eerlijk proces is niet aangetast.
35. Met de overweging dat de volgens artikel 96a en 126nb Sv ingezette bevoegdheden ook zijn opgenomen in de Awb, heeft verweerder tot uiting gebracht dat het vermeende misbruik onwaarschijnlijk is. Hiermee heeft verweerder niet gezegd dat deze bevoegdheden identiek zijn aan de bevoegdheden uit artikel 5:16 tot en met 5:18 van de Awb. De overweging van verweerder is naar zijn strekking begrijpelijk en vormt geen motiveringsgebrek.
37. Er is geen grond voor de stelling dat verweerder een besluit wil handhaven dat geen stand kan houden. Voor een reële proceskostenvergoeding is dus geen aanleiding.
Conclusie en gevolgen
38. Verweerder heeft inzage in het strafdossier en de correspondentie terecht geweigerd.
39. Op een enkel punt is de motivering van het bestreden besluit gebrekkig. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover het betreft de motivering bij onderdeel D. ad. 3, alinea’s 1 tot en met 3. De overwegingen in deze uitspraak treden in de plaats van dat vernietigde onderdeel.
40. Aan eiseres komt een proceskostenvergoeding toe volgens de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze vergoeding wordt vastgesteld op € 1.750,-. [10] Daarnaast moet verweerder het griffierecht van € 365,- vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het betreft het gedeelte genoemd in r.o. 39;
- bepaalt dat de overwegingen in deze uitspraak in de plaats treden van het vernietigde gedeelte;
- veroordeelt verweerder tot het betalen van een proceskostenvergoeding aan eiseres van € 1.750,-;
- wijst de reële proceskostenvergoeding af;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. D.C. van Genderen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.