Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/1444
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 maart 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hillegom, verweerder
(gemachtigde: mr. D. van Werkhoven),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van 25 augustus 2021 (het primaire besluit) waarbij verweerder eiser een last onder dwangsom heeft opgelegd. De last is erop gericht het gebruik van het achterste gedeelte van het perceel gelegen aan de [adres] te [plaats] , kadastraal bekend als [kadastraal nummer] (het perceel), als tuin te beëindigen. Volgens verweerder is dit gebruik in strijd met de agrarische bestemming die het bestemmingsplan aan deze gronden geeft. Dat is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
1.1.
Met het bestreden besluit van 8 februari 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2023 gelijktijdig met het beroep met zaaknummer 22/1249 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, [naam 1] en diens gemachtigde, de gemachtigde van verweerder en [naam 2] .
1.4.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, om partijen in de gelegenheid te stellen nadere stukken over bollengrondcompensatie te overleggen en daarop te reageren. Nadat partijen nadere stukken hebben overgelegd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de aan eiser opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
3.1.
Bij besluit van 25 augustus 2021 heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Overtreding?
4. Eiser betwist dat sprake is van een overtreding. Met de bouwvergunning van 23 oktober 2002 was het gebruik van het perceel als tuin al toegestaan. Hiermee is feitelijk de bestemming van het perceel gewijzigd. Eiser heeft het perceel als één geheel gekocht. Niemand, ook verweerder niet, heeft eiser erop gewezen dat het gebruik als tuin niet toegestaan zou zijn.
4.1.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Landelijk Gebied 1997” (het bestemmingsplan). Aan het perceel is bestemming “Agrarische doeleinden” toegekend met subbestemming “Ab”. Op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, zijn deze gronden bestemd voor bollenteeltbedrijven. In artikel 1.16 van de planregels is een bollenteeltbedrijf gedefinieerd als een tuinbouwbedrijf waar in overwegende mate bloembollen worden geteeld.
4.2.
Het gebruik van het perceel als tuin is gelet op deze planregels niet toegestaan. Verweerder heeft aan de hand van foto’s aannemelijk gemaakt dat het perceel als tuin in gebruik is. Zo heeft eiser een schuur gebouwd. Dit betekent dat sprake is van strijd met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a van de regels van het bestemmingsplan. Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank daarom terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding. Dat in 2002 een bouwvergunning is verleend doet hieraan niets af. Uit de kaart behorende bij deze vergunning blijkt immers dat deze vergunning slechts betrekking heeft op de voorkant van het perceel waar woningen zijn voorzien en niet op het perceelsgedeelte aan de achterkant van de woningen, waar de last onder dwangsom op ziet. Op verweerder rust tot slot geen wettelijke verplichting om kopers van een woning te informeren over de mogelijkheden die het aan te kopen perceel biedt. Eiser heeft een eigen verantwoordelijkheid om daartoe het bestemmingsplan te raadplegen. De beroepsgrond slaagt niet.
Beginselplicht tot handhaving
5. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Duidelijkheid van de last
6. Eiser betoogt dat de last niet duidelijk is. Op het perceel is grasland, een haag, schutting en hokje voor gereedschap aanwezig. Eiser weet niet wat hij precies moet verwijderen om aan de last te voldoen.
6.1.
Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [1] Het is voor de vereiste duidelijkheid geen voorwaarde dat verweerder in de last een uitputtende lijst van verboden activiteiten moet opnemen. [2]
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat de last voldoende duidelijk is. De last houdt in dat eiser de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet beëindigen. Toegelicht is dat die overtreding bestaat uit het in strijd met het bestemmingsplan als tuin gebruiken van het perceel. Als herstelmaatregel is genoemd het verwijderen van de tuinvoorzieningen. Het is duidelijk dat het daarbij gaat om voorzieningen zoals de schuur en het hokje voor gereedschap en niet om het maaien van het gras of het verwijderen van de haag. Ter zitting heeft verweerder dit bevestigd. De beroepsgrond slaagt niet.
Handhaving onevenredig?
7. Eiser betoogt dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Hij wijst erop dat het perceel al vele jaren niet gebruikt wordt ten behoeve van een bollenteeltbedrijf en ook niet meer als zodanig gebruikt kan worden. Verweerder heeft meer dan 17 jaar niet gehandhaafd en zou thans van handhaving af moeten zien. Eiser heeft op basis van de verordening Subsidieregeling Stimuleringsfondsen Erfbeplantingen en Haagbeplantingen van de provincie Zuid-Holland (het Stimuleringsfonds) een subsidie gekregen om zijn perceel als tuin in te richten en te beplanten. Dit wijst er ook op dat van een strijdig gebruik geen sprake is. Eiser stelt tot slot dat sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst.
7.1.
De rechtbank volgt het standpunt van eiser dat verweerder van handhaving zou moeten afzien omdat al jaren niet is gehandhaafd niet. Het enkele tijdsverloop is gelet op vaste jurisprudentie immers geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het perceel niet meer als bollengrond gebruik kan worden.
7.2.
Het feit dat eiser een subsidie heeft gekregen om zijn perceel als tuin in te richten, maakt niet dat hij erop mochten vertrouwen dat het gebruik als tuin was toegestaan. Deze subsidie is immers niet verleend door verweerder, maar door de provincie. Bovendien blijkt uit de enkele verstrekking van deze subsidie niet dat het perceel als tuin mocht worden gebruikt in afwijking van het bestemmingsplan.
7.3.
Wat betreft de stelling van eiser dat sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst oordeelt de rechtbank dat, gelet alleen al op de grootte van het perceel, niet kan worden gesproken van een overtreding van geringe aard en ernst. Dat het totale areaal aan bollengrond in de bollenstreek veel groter is, doet daaraan – anders dan eiser stelt – niet af.
7.4.
Verweerder heeft in het primaire besluit en het bestreden besluit toegelicht dat hij hecht aan het karakteristieke buitengebied en daarom in het kader van de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport heeft besloten om over te gaan tot het projectmatig handhaven van strijdig gebruik en verrommeling in het buitengebied. Op die manier wil verweerder ervoor zorgen dat de voor bollenteelt bestemde gronden ook daadwerkelijk voor open grondteelt benut worden. Naar het oordeel van de rechtbank is dit handhavend optreden niet onevenredig tot de daarmee te dienen belangen. De beroepsgrond slaagt niet.
Concreet zicht op legalisatie
8. Ondanks dat eiser geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd, heeft verweerder ambtshalve onderzocht of het gebruik als tuin gelegaliseerd kan worden. Uit dit onderzoek is gebleken dat het huidige gebruik in principe gelegaliseerd kan worden, als eiser bereid is om een bollengrondcompensatie-overeenkomst af te sluiten met de gemeente.
8.1.
Eiser betoogt dat legalisatie mogelijk is zónder bollengrondcompensatie. Hij betwist dat voor het vereisen van die compensatie een grondslag bestaat.
8.2.
Ingevolge artikel 6.17, eerste lid, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (de Omgevingsverordening) laat een bestemmingsplan voor gronden binnen het bollenteeltgebied primair bollenteeltbedrijven, bestaande gemengde bollenteelt- en glastuinbouwbedrijven en bestaande stekbedrijven toe, alsmede de daarbij behorende voorzieningen.
8.3.
Ingevolge artikel 6.17, tiende lid, van de Omgevingsverordening voorziet een bestemmingsplan voor het bollenteeltgebied als bedoeld in het eerste lid, dat een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling anders dan bollenteelt toestaat op gronden die in het voorgaande bestemmingsplan zijn bestemd voor bollenteelt, in compensatie van bollenteeltgebied door middel van een overeenkomst hierover met de Greenport Ontwikkelingsmaatschappij Duin- en Bollenstreek.
8.4.
Ingevolge artikel 6.40 van de Omgevingsverordening is artikel 6.17 van overeenkomstige toepassing op besluiten op een aanvraag om een omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° (voor zover het betreft de in bijlage VIII van de verordening genoemde situaties) of onder 3°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
8.5.
De rechtbank is van oordeel dat het perceel op grond van voornoemde bepalingen van de Omgevingsverordening alleen in gebruik kan worden genomen als tuin als eiser voorziet in de genoemde compensatie van bollenteeltgebied. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning verleend kan worden voor de beoogde planologische wijziging van het gebruik van het perceel. Dat de onderhavige situatie niet wordt genoemd in bijlage VII bij de Omgevingsverordening is dus – anders dan eiser stelt – niet relevant. Voor de beoogde wijziging kan uitsluitend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning verleend worden. Daarop is artikel 6.17, tiende lid, van de Omgevingsverordening – gelet op artikel 6.40 van die verordening – wel degelijk van toepassing. Dat de woning van eiser is gebouwd vóór 2009 en de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport (waarop de compensatieregeling is gebaseerd) pas in 2009 is vastgesteld, doet hieraan niet af. Eiser heeft immers niet vóór 2009 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van het perceel als tuin. Als hij dat nu alsnog doet, dan is op die aanvraag artikel 6.17, tiende lid, van de Omgevingsverordening van toepassing. Verweerder heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat legalisatie alleen mogelijk is, als eiser bereid is om bollengrondcompensatie te betalen.
8.6.
Voor zover eiser betoogt dat het onredelijk is dat verweerder uitsluitend tot legalisatie wenst over te gaan als zowel hij als zijn buren ervoor kiezen om bollengrondcompensatie te betalen, overweegt de rechtbank dat dit standpunt van verweerder pas relevant wordt als (slechts) één van beide partijen daartoe daadwerkelijk wenst over te gaan. Daarvan is niet gebleken. Als reeds overwogen is daarom van concreet zicht op legalisatie geen sprake.
8.7.
Na het schorsen van het onderzoek ter zitting hebben eiser en verweerder nog gecorrespondeerd over het tarief dat voor de bollengrondcompensatie zou moeten worden gehanteerd. Verweerder heeft bij brief van 15 januari 2024 erkend dat op het perceel niet uitsluitend eerste klasse bollengrond (tarief € 40,- per m2) aanwezig is, maar ook tweede klasse bollengrond (tarief € 15,- per m2). De mededeling in het primaire besluit dat voor het (gehele) perceel het tarief van € 40,- per m2 geldt, is dus onjuist. Dat doet er echter niet aan af dat voor het vergunnen van het gebruik als tuin een bepaalde mate van bollengrondcompensatie is vereist, die deels is gebaseerd op het tarief voor eerste klasse bollengrond. Nu eiser daartoe niet bereid is, en ook geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd om het strijdige gebruik te legaliseren, is geen sprake van concreet zicht op legalisatie. De beroepsgrond slaagt niet.
De hoogte van de dwangsom
9. Eiser betoogt dat de hoogte van de dwangsom te hoog is.
9.1.
Ingevolge artikel 5:32b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
9.2.
Volgens vaste rechtspraak heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [3]
9.3.
Eiser heeft geen argumenten aangevoerd ter onderbouwing van zijn stelling dat de dwangsom te hoog is. Naar het oordeel van de rechtbank staat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. De beroepsgrond slaagt niet.
Het verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn
10. Eiser heeft ter zitting verzocht om vergoeding van immateriële schade, omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
10.1.
De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepstermijn sprake is, mag maximaal twee jaar duren. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door verweerder is ontvangen en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift van eiser op 4 oktober 2021 door verweerder is ontvangen. De rechtbank doet uitspraak op 29 maart 2024. De redelijke termijn van 24 maanden is dus (afgerond naar boven) met zes maanden overschreden. De schadevergoeding bedraagt € 500,- per overschrijding van een half jaar, naar boven afgerond. Eiser heeft daarom recht op een schadevergoeding van € 500,-.
10.3.
De behandeling door de rechtbank van het beroep tegen het bestreden besluit heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 25 februari 2022 tot de datum van de uitspraak (afgerond naar boven) 26 maanden geduurd. Hieruit volgt dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan de rechtbank. De rechtbank zal de Staat daarom veroordelen tot betaling van het bedrag van € 500,-.
10.4.
Aanleiding bestaat om de Staat te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op totaal € 437,50 (1 punt voor het verzoek met een waarde van € 875,- en een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. In verband met de toegekende schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn krijgt eiser een proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt de Staat tot betaling van € 437,50 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Ciftci - Ibis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.