Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.6802
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], eiser,
V-nummer: [nummer]
(gemachtigde: mr. F. Boone),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. M. van Nijnatten).
Procesverloop
Met het besluit van 7 februari 2024 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris een terugkeerbesluit aan eiser uitgevaardigd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft op 8 maart 2024 een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft op 11 maart 2024 nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van partijen en mr. I.J.M. Oomen deelgenomen.
(Totstandkoming) van de besluitvorming
Inleiding
1.1.
Eiser heeft de Algerijnse nationaliteit en is geboren op [geboortedatum].
De oorlog in Oekraïne en de inwerkingtreding van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming
1.2.
Op 24 februari 2022 zijn de Russische strijdkrachten een grootschalige oorlog in Oekraïne begonnen. De EU zou daardoor te maken krijgen met een situatie van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne die vanwege de Russische militaire agressie niet zouden kunnen terugkeren naar hun land of regio van oorsprong. De toestroom zou van dien aard zijn dat er ook een duidelijk risico bestond dat de asielstelsels van de lidstaten de toestroom niet zouden kunnen verwerken zonder nadelige gevolgen voor de goede werking ervan en voor de belangen van de betrokkenen en van andere personen die om bescherming vragen. De Raad van de EU (de Raad) heeft daarom op 4 maart 2022 met het Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 (het Uitvoeringsbesluit) de Richtlijn 2001/55/EG (de Richtlijn Tijdelijke Bescherming) in werking gesteld om zo onmiddellijke en tijdelijke opvang in de EU mogelijk te maken, en om de verantwoordelijkheid voor mensen die Oekraïne ontvluchten eenvoudiger tussen de lidstaten te verdelen.
De categorieën van personen die onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming vallen
1.3.
Dit Uitvoeringsbesluit is van toepassing op verschillende categorieën van personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie door de Russische strijdkrachten die op die datum begon. De lidstaten konden er daarnaast zelf (vrijwillig) voor kiezen om het Uitvoeringsbesluit ook toe te passen op andere categorieën van personen dan die zijn genoemd in het Uitvoeringsbesluit zelf. Deze keuzemogelijkheid wordt ook wel een facultatieve bepaling genoemd. Het kabinet heeft er aanvankelijk voor gekozen om die facultatieve bepaling, neergelegd in artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming in samenhang bezien met artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit, toe te passen op de categorie derdelanders die op 23 februari 2022 in Oekraïne een tijdelijke verblijfsvergunning hadden.
1.4.
Eiser had van 5 augustus 2019 tot 1 september 2023 een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne. Hij is vanwege het uitbreken van de oorlog in Oekraïne naar Nederland gevlucht.
Hij heeft vervolgens een asielaanvraag ingediend, waarna de staatssecretaris hem tijdelijke bescherming heeft gegeven op grond van de hiervoor genoemde facultatieve bepaling.
De beëindiging van de bescherming op grond van de facultatieve bepaling
1.5.
De staatssecretaris heeft op 18 juli 2022 een brief aan de Tweede Kamer gestuurd, waarin hij zijn besluit toelicht om de tijdelijke bescherming van derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne te beëindigen. Hij wilde ten aanzien van deze categorie dus niet langer toepassing geven aan de facultatieve bepaling. Voor de ontheemden – zoals eiser – die al een inschrijving in de Basisregistratie personen (Brp) hadden, zou de tijdelijke bescherming op 4 maart 2023 worden beëindigd. Bij brief van 24 november 2022 heeft de staatssecretaris eiser hierover geïnformeerd. De staatssecretaris heeft op 10 februari 2023 opnieuw een brief aan de Tweede Kamer gestuurd, waarin hij zijn besluit toelicht dat de tijdelijke bescherming van de hiervoor bedoelde derdelanders niet eindigt op 4 maart 2023, maar op 4 september 2023. Bij brief van 16 februari 2023 heeft de staatssecretaris eiser hierover geïnformeerd.
De procedures van eiser
1.6.
De staatssecretaris heeft op 3 juli 2023 het voornemen aan eiser kenbaar gemaakt om zijn tijdelijke bescherming per 4 september 2023 te beëindigen. De staatssecretaris heeft op 12 juli 2023 het voornemen aan eiser kenbaar gemaakt om zijn asielaanvraag buiten behandeling te stellen. Bij afzonderlijke besluiten van 14 augustus 2023 is de staatssecretaris bij zijn voornemens gebleven. Het besluit tot beëindiging van de tijdelijke bescherming geldt ook als terugkeerbesluit.
1.7.
Bij brief van 7 september 2023 heeft de staatssecretaris eiser geïnformeerd dat hij toch nog langer gebruik mag maken van de rechten die hij had onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, omdat de staatssecretaris de gevolgen van het stoppen van de tijdelijke bescherming voor de derdelanders met tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne had bevroren tot de definitieve uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over de beëindiging van de tijdelijke bescherming.
De uitspraak van de Afdeling
1.8.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:32, geoordeeld dat de tijdelijke bescherming van derdelanders die een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne hadden en die zich voor 19 juli 2022 in Nederland hebben ingeschreven in de Brp, niet door de staatssecretaris kon worden beëindigd op 4 september 2023. Op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming eindigt de tijdelijke bescherming van deze derdelanders wel van rechtswege op 4 maart 2024. Het is volgens de Afdeling aan de staatssecretaris om te bepalen in welke vorm hij dit aan de betreffende derdelanders meedeelt.
De informatiebrief
1.9.
Bij brief van 24 januari 2024 heeft de staatssecretaris aan eiser meegedeeld dat hij tot en met 4 maart 2024 valt onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming en dat zijn recht op tijdelijke bescherming daarna automatisch stopt. Het eerdere besluit tot beëindiging per 4 september 2023 geldt niet meer en zal worden ingetrokken. De staatssecretaris heeft eiser ook meegedeeld dat hij vóór 4 maart 2024 een nieuw terugkeerbesluit krijgt, waarin staat dat hij uiterlijk op 1 april 2024 moet vertrekken. Na die datum heeft eiser geen recht meer op opvang van de gemeente. Het pasje dat als bewijs van verblijf dient (O-document) blijft tot en met 4 maart 2024 geldig met deze brief. Na die datum mag eiser niet meer in Nederland werken, aldus de brief.
Het bestreden besluit
2. Met het bestreden besluit heeft de staatssecretaris een terugkeerbesluit aan eiser uitgevaardigd. Daarin heeft hij vastgesteld dat eiser met ingang van 5 maart 2024 niet langer rechtmatig in Nederland verblijft, omdat uit de Afdelingsuitspraak van 17 januari 2024 volgt dat eisers tijdelijke bescherming van rechtswege eindigt op 4 maart 2024. Eiser moet terugkeren naar Algerije. Hij heeft geen omstandigheden aangevoerd die de staatssecretaris aanleiding geven af te zien van oplegging van een terugkeerbesluit.
Ontwikkelingen na het bestreden besluit
3. Bij brief van 6 maart 2024 heeft de staatssecretaris het onder 1.6 genoemde besluit tot beëindiging van de tijdelijke bescherming per 4 september 2023 ingetrokken en een volledige proceskostenvergoeding aangeboden. Eiser heeft vervolgens zijn beroep tegen dat besluit ook ingetrokken.
Beoordeling door de rechtbank
Heeft de staatssecretaris terecht vastgesteld dat eiser geen rechtmatig verblijf heeft met ingang van 5 maart 2024?
4. Eiser betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft vastgesteld dat hij met ingang van 5 maart 2024 geen rechtmatig verblijf meer heeft. Zijn rechtmatig verblijf liep namelijk op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming door tot en met 4 maart 2025. De staatssecretaris is ten onrechte uitgegaan van het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 17 januari 2024, aldus eiser.
4.1.
De Afdeling heeft in de door eiser genoemde uitspraak van 17 januari 2024 geoordeeld dat de tijdelijke bescherming van derdelanders in Nederland op 4 maart 2024 van rechtswege eindigt. Voor zover eiser betoogt dat het om een ‘ten overvloede’-overweging van de Afdeling gaat, volgt de rechtbank dit niet. De Afdeling heeft zonder voorbehoud duidelijk geoordeeld dat de bescherming van rechtswege op 4 maart 2024 eindigt. Dat volgt ook uit latere uitspraken van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 22 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:747.
4.2.
Eiser vindt dat de rechtbank van het oordeel van de Afdeling moet afwijken, omdat de Afdeling ten onrechte zou hebben geoordeeld dat het Uitvoeringsbesluit (EU) 2023/2409 van de Raad van 19 oktober 2023 (het Verlengingsbesluit) niet ziet op de groep derdelanders die met de toepassing van de facultatieve bepaling onder de bescherming van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming was gebracht. Het Verlengingsbesluit is volgens eiser van toepassing op iedereen die op 19 oktober 2023 tijdelijke bescherming op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming had, waaronder dus ook de derdelanders zoals eiser. Dat deze facultatieve groep in het voorstel van de Commissie tot verlenging van de tijdelijke bescherming van 19 september 2023 (COM(2023) 546 final) niet in voetnoot 2 is genoemd, komt omdat die voetnoot alleen gaat over de categorieën aan wie de Raad met het Uitvoeringsbesluit tijdelijke bescherming heeft verleend. De ‘facultatieve groepen’ staan daar vanzelfsprekend niet bij vermeld, omdat de eventuele toepassing van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming op die groepen juist aan de lidstaten zelf was. Eiser heeft in dit verband gewezen op de noot van mr. C.E. van Diepen en mr. T.E. van Houwelingen-Boer bij de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024 (JV 2024/43) en het artikel ‘Een onrechtmatig cadeautje voor de staatssecretaris’ van mr. dr. C.A.F.M. Grütters in A&MR (2024-2).
4.3.
De rechtbank ziet in wat eiser aanvoert geen aanleiding om anders te oordelen over de beëindiging van de tijdelijke bescherming van derdelanders dan in de uitspraak van de Afdeling of hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
4.3.1.
De staatssecretaris heeft de bevoegdheid om de toepassing van een Unierechtelijke facultatieve bepaling te beëindigen. Dat geldt dus ook voor artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit. Met de Kamerbrief van 18 juli 2022 heeft de staatssecretaris aangekondigd te stoppen met het toepassen van deze facultatieve bepaling. Dit had echter alleen directe betekenis voor derdelanders die op dat moment nog geen tijdelijke bescherming hadden gekregen. Voor de derdelanders die al wél tijdelijke bescherming hadden gekregen, leidde het niet meer toepassen van de facultatieve bepaling niet direct tot beëindiging van de tijdelijke bescherming. De staatssecretaris moest voor de duur van de tijdelijke bescherming van de hier bedoelde groep derdelanders, aan wie krachtens de Richtlijn Tijdelijke Bescherming bescherming was verleend, namelijk aansluiten bij artikel 4 van deze richtlijn. Omdat op grond van artikel 4, eerste lid, van deze richtlijn de met het Uitvoeringsbesluit verleende tijdelijke bescherming aan alle ontheemden uit Oekraïne automatisch is verlengd tot 4 maart 2024, was de staatssecretaris niet bevoegd om de tijdelijke bescherming van derdelanders zelfstandig te beëindigen op een eerder moment.
4.3.2.
Dat de groep derdelanders nog tijdelijke bescherming had op het moment dat de Raad op grond van artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming besloot de tijdelijke bescherming met één jaar te verlengen, maakt niet dat dit Verlengingsbesluit ook op hen van toepassing is en dat hun tijdelijke bescherming na 4 maart 2024 dus ook werd verlengd tot 4 maart 2025. De staatssecretaris had toen immers al laten weten niet langer toepassing te willen geven aan de facultatieve bepaling. Daarmee heeft de staatssecretaris er uitdrukkelijk voor gekozen om deze groep geen bescherming te blijven bieden indien de Raad op grond van artikel 4, tweede lid, van de richtlijn zou besluiten de tijdelijke bescherming te verlengen. Het Verlengingsbesluit kon dus niet op deze groep derdelanders zien. Eiser benadrukt in feite dat
individuele derdelandersnog tijdelijke bescherming hadden op het moment dat het Verlengingsbesluit werd genomen en er daarom onder zouden vallen, terwijl dat Verlengingsbesluit ziet op de verlenging van bescherming voor
categorieën ontheemden.Dat volgt onder meer uit considerans 8 van het Verlengingsbesluit. Het gaat dus ook om de toepassing van de facultatieve bepaling als zodanig. Alleen als die facultatieve bepaling op het moment van het nemen van het Verlengingsbesluit nog werd toegepast, zou de groep derdelanders onder artikel 1 van het Verlengingsbesluit vallen. In artikel 1 van het Verlengingsbesluit staat dat dit ziet op alle ontheemden uit Oekraïne als bedoeld in artikel 2 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382, waar artikel 2, derde lid (de facultatieve bepaling) een onderdeel van is. Als een lidstaat geen toepassing meer geeft aan die facultatieve bepaling, valt de betreffende categorie dus niet meer onder artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit en dus niet onder artikel 1 van het Verlengingsbesluit.
individuele derdelandersnog tijdelijke bescherming hadden op het moment dat het Verlengingsbesluit werd genomen en er daarom onder zouden vallen, terwijl dat Verlengingsbesluit ziet op de verlenging van bescherming voor
categorieën ontheemden.Dat volgt onder meer uit considerans 8 van het Verlengingsbesluit. Het gaat dus ook om de toepassing van de facultatieve bepaling als zodanig. Alleen als die facultatieve bepaling op het moment van het nemen van het Verlengingsbesluit nog werd toegepast, zou de groep derdelanders onder artikel 1 van het Verlengingsbesluit vallen. In artikel 1 van het Verlengingsbesluit staat dat dit ziet op alle ontheemden uit Oekraïne als bedoeld in artikel 2 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382, waar artikel 2, derde lid (de facultatieve bepaling) een onderdeel van is. Als een lidstaat geen toepassing meer geeft aan die facultatieve bepaling, valt de betreffende categorie dus niet meer onder artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit en dus niet onder artikel 1 van het Verlengingsbesluit.
4.4.
Omdat het Verlengingsbesluit niet op de groep derdelanders van toepassing is, is de tijdelijke bescherming van eiser van rechtswege geëindigd op 4 maart 2024. Omdat eiser niet op andere gronden rechtmatig verblijf heeft, heeft de staatssecretaris terecht vastgesteld dat eiser met ingang van 5 maart 2024 geen rechtmatig verblijf meer heeft.
4.5.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is er strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel of het evenredigheidsbeginsel?
5. Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling heeft in de uitspraak van 17 januari 2024, rechtsoverwegingen 10-10.3, al geoordeeld dat deze beginselen niet aan beëindiging van de tijdelijke bescherming in de weg staan. De rechtbank kan dit oordeel van de Afdeling volgen en eiser heeft geen steekhoudende argumenten aangevoerd die tot een ander oordeel zouden moeten leiden. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om van het oordeel van de Afdeling af te wijken. De beroepsgrond slaagt niet.
Had de staatssecretaris eiser voorafgaand aan het terugkeerbesluit moeten horen?
6. Eiser voert daarnaast aan dat het terugkeerbesluit onrechtmatig is, omdat hij ten onrechte niet is gehoord over zijn persoonlijke omstandigheden.
6.1.
Vaststaat dat eiser voorafgaand aan het opleggen van het terugkeerbesluit op 7 februari 2024 niet is gehoord, terwijl de staatssecretaris daartoe in beginsel wel gehouden is gelet op artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht en gelet op de mogelijke belangen zoals neergelegd in artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn. Daarin is bepaald dat de staatssecretaris bij de tenuitvoerlegging van de richtlijn - en dus ook bij het opleggen van een terugkeerbesluit - rekening moet houden met het belang van het kind, het familie- en gezinsleven en de gezondheidstoestand van de betrokken vreemdeling en dat hij het beginsel van non-refoulement moet eerbiedigen. Zoals de Afdeling bij uitspraak van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1155, r.o. 8, heeft overwogen, houdt dit ook in dat de staatssecretaris de vreemdeling moet horen voordat hij een terugkeerbesluit oplegt. Die hoorplicht strekt alleen niet zo ver dat hij een vreemdeling ook nog apart over het terugkeerbesluit moet horen als die vreemdeling al eerder de gelegenheid heeft gekregen om naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken over de onrechtmatigheid van zijn verblijf en over de redenen die overeenkomstig nationaal recht kunnen rechtvaardigen dat de staatssecretaris afziet van het nemen van een terugkeerbesluit. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2021, TQ, ECLI:EU:C:2021:9, punten 50 tot en met 59, het arrest M e.a. van 24 februari 2021, ECLI:EU:C:2021:127, punten 38 tot en met 40, het arrest van 11 december 2014, Boudjlida, ECLI:EU:C:2014:2431, punten 47 tot en met 51, en het arrest van 5 november 2014, Mukarubega, ECLI:EU:C:2014:2336, punten 60 tot en met 62 en 82.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval sprake van een situatie waarin de staatssecretaris van het horen voorafgaand aan het terugkeerbesluit mocht afzien.
6.2.1.
Het horen van eiser over zijn verblijf op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming had in dit geval geen toegevoegde waarde. Zoals hiervoor overwogen, mocht de staatssecretaris de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024 ook in de zaak van eiser volgen. Uit die uitspraak volgt dat derdelanders zoals eiser met ingang van 4 maart 2024 van rechtswege geen rechtmatig verblijf meer hebben op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Eisers standpunt daarover voorafgaand aan het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 zou geen verandering kunnen brengen in de vaststelling van zijn onrechtmatig verblijf. Bovendien heeft eiser voorafgaand aan het terugkeerbesluit alle gelegenheid gehad om omstandigheden aan te voeren die zouden kunnen leiden tot een andersoortig verblijfsrecht. Zo heeft eiser niet gereageerd op de brief van de staatssecretaris of hij zijn asielaanvraag wil handhaven, waarna de staatssecretaris eisers asielaanvraag buiten behandeling heeft gesteld. Verder heeft de staatssecretaris eiser in het voornemen tot beëindiging van de tijdelijke bescherming per 4 september 2023 al in de gelegenheid gesteld om omstandigheden aan te voeren die aan een terugkeerbesluit in de weg zouden kunnen staan, maar eiser heeft vervolgens niets naar voren gebracht. Nadien is alleen de beëindigingsdatum van de tijdelijke bescherming gewijzigd, zodat het enkele tijdsverloop sinds het voornemen nog niet maakt dat eiser alsnog had moeten worden gehoord.
6.2.2.
Eiser heeft sinds het voornemen ook op geen enkel moment alsnog bijzondere omstandigheden bij de staatssecretaris kenbaar gemaakt die aan een terugkeerbesluit in de weg zouden kunnen staan, terwijl al na het voornemen duidelijk was dat eiser zulke omstandigheden kan aanvoeren en na de Afdelingsuitspraak van 17 januari 2024 ook duidelijk was dat hij zou moeten vertrekken. Dat eiser in beroep voor het eerst aanvoert dat hij een Oekraïense vriendin heeft en dat de staatssecretaris hem daarover had moeten horen, leidt niet tot een ander oordeel. De staatssecretaris wijst hiervoor terecht op het arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2018, ECLI:EU:C:2018:308, punt 105, waaruit volgt dat de vreemdeling gehouden is tot loyale samenwerking met de nationale autoriteit, wat onder meer inhoudt dat de vreemdeling die autoriteit onverwijld in kennis moet stellen van relevante ontwikkelingen in zijn familie- en gezinsleven. Eiser had een verblijfsaanvraag kunnen indienen als hij van mening was dat hij op basis van bijvoorbeeld gezinsleven een verblijfsvergunning zou moeten krijgen. Dat heeft eiser niet gedaan.
6.2.3.
Het had bovendien geen zin om eiser te horen over de vertrektermijn, omdat hij in het bestreden besluit al de maximale vertrektermijn heeft gekregen.
6.3.
Gelet op het voorgaande heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar kunnen maken over de onrechtmatigheid van zijn verblijf en over de redenen die overeenkomstig nationaal recht kunnen rechtvaardigen dat de staatssecretaris afziet van het nemen van een terugkeerbesluit. De staatssecretaris hoefde eiser dus niet te horen voorafgaand aan het opleggen van het terugkeerbesluit.
6.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, en mr. T. Boesman en mr. J.G. Bos, leden, in aanwezigheid van mr. R. Groeneveld, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.