Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 23/979 en 24/7375
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2024 in de zaken tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Krimpenerwaard, het college
(gemachtigde: R. den Butter).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij 1] en [derde-partij 2]uit [woonplaats] (samen te noemen: vergunninghouder)
[derde-partij 1] en [derde-partij 2]uit [woonplaats] (samen te noemen: vergunninghouder)
Inleiding
In SGR 23/797
1. In het besluit van 9 maart 2022 (primair besluit 1) heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk, tot 23 april 2028, realiseren van een horeca-gelegenheid in de sporthal op het adres [adres] in [plaatsnaam] .
1.1.
In het besluit van 20 december 2022 (bestreden besluit 1) heeft het college het primaire besluit gehandhaafd.
1.2
Eiser heeft tegen bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
1.3
Het college heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
1.4
Het college heeft een schriftelijke reactie ingediend op door de rechtbank gestelde vragen.
In SGR 24/7375
1.5
In het besluit van 28 maart 2024 (primair besluit 2) heeft het college eisers verzoek om handhaving afgewezen.
1.6
In het besluit van 30 augustus 2024 (bestreden besluit 2) heeft het college het primaire besluit gehandhaafd.
1.7
Eiser heeft tegen bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
1.8
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.9
De rechtbank heeft de beroepen op 27 november 2024 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, vergunninghouder [derde-partij 1] en [derde-partij 2]
,bijgestaan door [naam 1] , en namens het college de gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .
,bijgestaan door [naam 1] , en namens het college de gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
2.1
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning dan wel een verzoek tot handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag respectievelijk het besluit op het handhavingsverzoek onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
2.2
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 april 2021. Dat betekent in het beroep met zaaknummer 23/979 dat de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024.
2.3
Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan bij brief van 3 augustus 2023. Dat betekent dat ook in het beroep met zaaknummer 24/7375 de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
De besluiten en wat daaraan voorafging
3.1
Vergunninghouder exploiteerde een horecagelegenheid, die omstreeks 2013 gesloopt werd. De gemeente heeft toen aan vergunninghouder aangeboden dat hij in een deel van sporthal “ [naam sporthal] ” aan het adres [adres] te [plaatsnaam] (de sporthal) zijn café mag exploiteren. Vergunninghouder huurt de betreffende ruimte van de gemeente per 1 april 2013 en exploiteert daarin zijn café “ [naam café] ” (café), zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend.
3.2
Op 23 april 2021 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk exploiteren van een café in de sporthal.
3.3
In primair besluit 1 heeft het college de aangevraagde vergunning voor het tijdelijk exploiteren van het café, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, verleend voor de activiteit “handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening”. van 3 augustus 2023 heeft het college primair besluit 2 genomen. Daarin is het verzoek afgewezen. In bestreden besluit 2 is eisers bezwaar tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard.
Het beroep met zaaknummer 23/979
Toetsingskader
4.1
Ter plaatse van het perceel is het bestemmingsplan “Dorpskernen” (het bestemmingsplan) van kracht. Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming “Sport” met functieaanduiding “sporthal”.
4.2
Op grond van artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn de voor “Sport” aangewezen gronden bestemd voor aan de sportactiviteit ondergeschikte en gerelateerde horecavoorziening in de vorm van een kantine.
4.3
Voor het tijdelijk exploiteren van het café heeft het college een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 4, elfde lid, van Bijlage II van het Bor. Dat kan alleen als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [1]
Strekking van het beroep
5. Eiser woont tegenover de sporthal, heeft daar rechtstreeks zicht op en kan geluidhinder van het café ondervinden. Gelet daarop is hij aan te merken als belanghebbende.
6. Niet in geschil tussen partijen is dat geen sprake is van aan de sportactiviteit ondergeschikte en gerelateerde horecavoorziening maar van zelfstandige horeca en dat exploitatie van het café op dit perceel dan ook in strijd is met de planregels. Ook is niet in geschil dat het college met toepassing van de kruimelregeling op grond van artikel 4, elfde lid, Bijlage II bij het Bor bevoegd is een omgevingsvergunning, mits niet gebleken is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het geschil spitst zich toe op de vraag of, gelet op de geluidhinder van het café, ter plaatse van de woning van eiser een aanvaardbaar woon- en leefklimaat heerst.
Terras
7.1
Eiser betoogt dat de geluidhinder onjuist is beoordeeld door het college, omdat een eventueel terras daarin niet is meegenomen. Op grond van artikel 2:28, vijfde lid, van de APV het café is uitgesloten van de vergunningplicht, zodat op grond van het exploitatiestelsel van de APV geen maatregelen kunnen worden genomen tegen een te plaatsen terras.
7.2
De rechtbank stelt vast dat de vergunningaanvraag alleen het realiseren van een horecagelegenheid in de bestaande sporthal betreft en dat een terras daar geen deel van uitmaakt. Aangezien een terras vergunningplichtig is onder de Wabo, staat het vergunninghouder dus niet vrij om dit zonder omgevingsvergunning te realiseren. Het college heeft toegelicht dat tijdens de coronacrisis op grond van de “Memo tijdelijk terrassenbeleid Krimpenerwaard 2022” tijdelijk een terras was toegestaan, tot 1 november 2022. Deze periode is echter verstreken. Een daarna ingediende aanvraag van vergunninghouder tot het realiseren van een terras is geweigerd en dat het standpunt van het college ten aanzien daarvan sindsdien niet is gewijzigd. De grond slaagt niet.
Beoordeling geluidhinder
8.1
Volgens eiser ervaart hij onevenredig veel geluidhinder van het café en wel op twee manieren, namelijk vanuit het café en stemgeluid van aankomende en vertrekkende bezoekers. Naar die geluidsoverlast had het college onderzoek moeten doen, en de uitkomsten daarvan moeten meenemen in de belangenafweging. Een dergelijk akoestisch onderzoek is ten onrechte niet uitgevoerd. Dat bij dat onderzoek ook stemgeluid moet worden betrokken, volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), aldus eiser.
8.2
Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse. Wel heeft het college naar aanleiding van het bezwaar van eiser tegen primair besluit 1 bij bestreden besluit I voorschriften aan de vergunning verbonden, waarin vergunninghouder de verplichting wordt opgelegd geluidreducerende maatregelen te treffen.
8.3
De rechtbank overweegt dat de aanvraag om een omgevingsvergunning is voorzien van een ruimtelijke onderbouwing van 14 juli 2021, aangepast op 24 januari 2022, van Expertisecentrum Horeca. De ruimtelijke onderbouwing is wat betreft eventuele geluidhinder gebaseerd op een advies van 22 april 2021 van W.S. de Ridder, vakspecialist geluid. Deze heeft een akoestisch onderzoek verricht naar de geluidwering van de bestaande gevels van het pand, de voorgenomen geluidwerende constructies en het te verwachten effect hiervan. Zijn rapportage vermeldt dat bij verkleining van het cafégedeelte, waar de muziekinstallatie is opgesteld door middel van een scheidingswand een geluidsreductie van circa 30 dB(A) ten opzichte van de dan bestaande situatie mogelijk is. Verzwaring van de buitengevel van het cafégedeelte aan de parkeerplaatszijde zou kunnen leiden tot een reductie van circa 25 dB(A) ten opzichte van de bestaande situatie. Verder wordt vermeld dat er op 19 maart 2021 diverse geluidmetingen zijn uitgevoerd in de nabijheid van het café en dat dergelijke metingen moeten worden herhaald, nadat de genoemde maatregelen zijn getroffen.
8.4
Bij het college dient voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning voldoende inzicht te bestaan in geluidhinder vanwege het café. Daarvoor is in een geval als dit waarbij een café in de nabijheid wordt gerealiseerd van bewoning akoestisch onderzoek nodig. Het is verder bestendige rechtspraak van de Afdeling [2] dat bij de vraag of een goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd, niet kan worden volstaan met een toets aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit. Bij die beoordeling dient ook geluid te worden betrokken waarop die grenswaarden geen betrekking hebben, zoals het stemgeluid van komende en vertrekkende bezoekers.
8.5
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de akoestische rapportage van 22 april 2021 niet wat het geluidsniveau vanwege het café is zonder dat geluidreducerende maatregelen worden getroffen en evenmin wat het effect is van de daarin voorgestelde geluidreducerende maatregelen. Een berekening daarvan ontbreekt en ook de in de rapportage vermelde metingen zijn niet aan de rapportage verbonden. Ook is niet duidelijk dat en zo ja hoe, rekening is gehouden met het stemgeluid van komende en vertrekkende bezoekers. Daardoor is niet duidelijk welk geluidsniveau na het treffen van die maatregelen resteert en kan niet worden beoordeeld of dat geluidsniveau binnen de grenswaarden blijft. Een dergelijk onderzoek heeft ook nadien niet plaatsgevonden. De rechtbank concludeert dat het college zich zonder nadere onderbouwing niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat. Eisers betoog slaagt.
8.6
Voor zover eiser betoogt dat in bestreden besluit 1 niet is geborgd dat de geluidreducerende maatregelen ook daadwerkelijk worden getroffen, volgt de rechtbank hem daarin niet. Nu het college geen termijn heeft opgenomen voor het aanbrengen van de maatregelen, dienen deze vanaf aanvang aanwezig te zijn en te blijven.
8.7
Eiser heeft ter zitting opgemerkt dat de gemeente twee petten op heeft, omdat het college de omgevingsvergunning heeft verleend aan vergunninghouder, maar de gemeente ook de verhuurder is van de ruimte waarin vergunninghouder zijn café exploiteert. De rechtbank vat dit op als een beroep op het verbod op vooringenomenheid van artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Weliswaar is ter zitting onweersproken door vergunninghouder gesteld dat de burgemeester hem bij de aanvraag heeft meegedeeld dat een akoestisch onderzoek niet nodig was en later dat hij de resterende geluidreducerende maatregelen niet volledig hoeft uit te voeren zolang de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is, maar naar het oordeel van de rechtbank is dit onvoldoende om aan te nemen dat sprake is geweest van vooringenomenheid van het college.
Conclusie
9. Het beroep gericht tegen bestreden besluit 1 is gegrond. Bestreden besluit 1 is in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Awb genomen. De rechtbank zal daarom bestreden besluit 1 vernietigen.
Het beroep met zaaknummer 24/7375
10. Volgens eiser worden de geluidreducerende voorschriften van de omgevingsvergunning niet nageleefd. Hij ziet geen bijzondere omstandigheden die maken dat in dit geval niet handhavend mag worden opgetreden. Eiser benadrukt geluidsoverlast te ondervinden. Het college trekt ten onrechte uit in maart en april 2024 gedane geluidmetingen de conclusie dat er van geluidhinder geen sprake is.
Het relativiteitsvereiste
11.1
Het college werpt eiser het relativiteitsvereiste tegen.
11.2
Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de eisende partij door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de eisende partij.
11.3
Eiser beroep richt zich erop dat niet aan alle voorschriften verbonden aan de vergunning wordt voldaan en dat hij als gevolg daarvan geluidsoverlast ervaart. Naar het oordeel van de rechtbank strekt artikel 2.3 van de Wabo mede tot bescherming van de belangen van eiser als omwonende. Het relativiteitsvereiste staat dan ook in dit geval niet in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden.
Overtreding?
12.1
In het verweerschrift naar aanleiding van het beroep met zaaknummer 23/979 en ter zitting heeft het college erkend dat twee van de vier geluidreducerende maatregelen, die in bestreden besluit 1 als voorschrift aan de vergunning zijn verbonden , niet (volledig) zijn uitgevoerd. Vergunninghouder heeft dat beaamd. Volgens het college bestaat er geen noodzaak tot volledige uitvoering zolang de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is.
12.2
De rechtbank volgt verweerder daar niet in. In de voorwaarden verbonden aan de vergunning is niet opgenomen dat de geluidreducerende maatregelen eerst (volledig) hoeven te worden getroffen als de vergunning onherroepelijk is. Gelet op de erkenning ter zitting van het college en die van vergunninghouder dat maar twee van de vier geluidreducerende maatregelen zijn gerealiseerd, staat vast dat vergunninghouder twee van de vier voorschriften van de omgevingsvergunning overtreedt. Verweerder was dus bevoegd handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
13. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Is sprake van bijzondere omstandigheden?
14.1
Het college stelt zich op het standpunt dat handhaving in dit geval onevenredig is. Niet alleen is de vergunning nog niet onherroepelijk, maar ook gaat het om grote investeringen als de (bouwkundige) maatregelen ook daadwerkelijk uitgevoerd moeten worden. Verder blijkt volgens het college uit gedane geluidmetingen dat er geen sprake is van onaanvaardbare geluidhinder.
14.2
Naar het oordeel van de rechtbank is van bijzondere omstandigheden die maken dat handhaving onevenredig is in dit geval geen sprake. Er is geen rechtsregel waaruit volgt dat naleving van aan een omgevingsvergunning verbonden voorschriften eerst kan worden gevergd, nadat deze vergunning onherroepelijk is geworden. Voorts had het, indien uitvoering van de geluidreducerende maatregelen financieel niet haalbaar is voor vergunninghouder, waarvoor overigens geen aanwijzingen zijn, op zijn weg gelegen op te komen tegen bestreden besluit I, hetgeen niet is gebeurd.
14.3
Het college heeft twee rapporten van geluidmetingen, uitgevoerd door de Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH), overgelegd. In het eerste rapport, van 30 maart 2024, is vermeld dat op diezelfde dag in het kader van de regeling voor incidentele festiviteiten een meting is uitgevoerd tussen 23:11 uur en 23:19 uur, in de nachtperiode dus. Daarbij is, na strafcorrectie voor hoorbaar muziekgeluid, een geluidsniveau van 56,5 dB(A) vastgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank kan de stelling dat er geen sprake is van onevenredige geluidbelasting hier niet zonder meer op worden gebaseerd, nu voor de nachtperiode normaal gesproken een grenswaarde geldt van 40 dB(A) in de nachtperiode. Het tweede rapport is van 12 april 2024, waarbij op diezelfde dag is gemeten tussen 22:45 uur en 23:00 uur. Uit dat rapport blijkt van een geluidsniveau van 43,9 dB(A). Gemeten is tot 23:00 uur, de aanvang van de nachtperiode. Het einde van het meetmoment is het begin van de nachtperiode. Gesteld noch gebleken is dat het geluidniveau direct daarna 4 dB(A) lager was. Ook op dit meetmoment is dus sprake van een overschrijding van de grenswaarde van 40 dB(A) in de nachtperiode. In beide meetrapporten is bovendien geen rekening gehouden met het stemgeluid van komende en vertrekkende bezoekers. De rechtbank concludeert dat het college zijn standpunt dat handhavend optreden onevenredig is omdat geen sprake is van geluidhinder niet met deze geluidmetingen heeft kunnen onderbouwen. Eisers betoog slaagt.
Conclusie
15. Het beroep is gegrond. Bestreden besluit 2 is in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Awb genomen. De rechtbank zal daarom bestreden besluit 2 vernietigen.
Gevolgen ten aanzien van beide beroepen
16.1
De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van beide vernietigde bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om het college opdracht te geven om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), gelet op de nog te verrichten onderzoeken en de besluitvorming tot op heden. Het college dient daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb nieuwe besluiten te nemen op eisers bezwaren tegen primair besluit 1 en primair besluit 2, met inachtneming van deze uitspraak.
16.2
Omdat het beroep van eiser tegen zowel bestreden besluit 1 als tegen bestreden besluit 2 gegrond is, moet het college het in beide zaken betaalde griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van de door hem in beide zaken betaalde proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. Namens eiser is twee maal een bezwaarschrift ingediend, is twee maal een hoorzitting in de bezwaarfase bijgewoond, is twee maal een beroepschrift ingediend en is één maal aan een zitting van de rechtbank deelgenomen. De rechtbank gaat uit van een wegingsfactor 1, waardoor de vergoeding in beide beroepszaken in totaal € 5.121,- bedraagt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 en het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond;
- vernietigt bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2;
- draagt het college op binnen 8 weken een nieuw besluit te nemen op zowel eisers bezwaar tegen primair besluit 1 als tegen zijn bezwaar tegen primair besluit 2;
- draagt het college op het betaalde griffierecht in beide zaken van in totaal € 371,- aan eiser te vergoeden.
- veroordeelt het college in beide zaken in de proceskosten van eiser, tot een bedrag van in totaal € 5.121,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.