Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/2143
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 oktober 2024 in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S. van der Eijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. T.M.T. Konings).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete van € 10.000,- vanwege onzelfstandige bewoning zonder vergunning en tegen de invordering van de dwangsom van € 5.000,-.
1.1. Met het bestreden besluit van 24 februari 2023 op de bezwaren van eiseres is verweerder bij de boeteoplegging en de invordering van de dwangsom gebleven.
1.2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft daar een nadere schriftelijke reactie op gegeven.
1.3. De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 10 januari 2024 via een videoverbinding behandeld, gelijktijdig met het beroep in zaak SGR 23/2142. Daaraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) af te wachten. Op 29 augustus 2024 is de behandeling op zitting voortgezet. Hieraan hebben eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaan deze zaak over?
2. Eiseres is eigenaar van de woning aan de [adres] in [plaatsnaam] (woning). De Haagse Pandbrigade (HPB) heeft bij een hercontrole op 16 mei 2022 geconstateerd dat in de woning vijf personen woonden die geen duurzaam, gemeenschappelijk huishouden vormen. De inspecteurs hebben geconcludeerd dat er sprake is van onvergunde onzelfstandige bewoning. [1] Verweerder heeft aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om deze overtreding te beëindigen en beëindigd te houden per 5 juli 2022. Bij een volgende hercontrole op 7 juni 2022 is geconstateerd dat de woning leeg was, maar tijdens een latere hercontrole op 22 september 2022, naar aanleiding van overlastmeldingen, is geconstateerd dat zeven personen in de woning woonden. Verweerder heeft daarop op 29 november 2022 de dwangsom van € 5.000,- ingevorderd. Verweerder heeft daarnaast een bestuurlijke boete van € 10.000,- opgelegd voor niet vergunde onzelfstandige bewoning, uitgaande van het boetetarief van €10.000,-. [2] Verweerder heeft zich hierbij gebaseerd op een inspectierapport van 22 september 2022.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Eiseres is ten onrechte als overtreder aangemerkt. [3] De dwangsom is niet verbeurd, omdat er geen overtreding was. Het ging namelijk niet om onzelfstandige bewoning, maar om het verstrekken van logies. Daarbij is ook van belang dat één van de bij de controle op 22 september 2022 aanwezige personen ingeschreven staat op een ander adres.
Als er al een overtreding was, dan was de overtreding van geringe aard, ernst en omvang. Nagenoeg alle personen die in de woning zijn aangetroffen verbleven daar namelijk nog maar kort. De bestuurlijke boete moet ook aanzienlijk worden gematigd, vanwege verminderde verwijtbaarheid, beperkte ernst van de overtreding en geringe financiële draagkracht. [4]
Eiseres is in deze zaak ten onrechte niet gehoord.
Wat zijn de regels?
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
I. Het boetebesluit
Is eiseres overtreder?
5. De rechtbank is van oordeel dat eiser terecht is aangemerkt als overtreder. [5] De overtreding van onvergunde onzelfstandige bewoning is een overtreding die direct verband houdt met de manier waarop een woning wordt gebruikt. De woning moet als zelfstandige woonruimte worden gebruikt. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over een dergelijk gebruik van haar woning, ook als zij de woning heeft verhuurd. Dat kan zij bijvoorbeeld doen door in een contract bepalingen daarover op te nemen. In deze zaak staat vast dat eiseres over de woning kon beschikken als eigenares van de woning.
5.1.
Eiseres heeft de overtreding ook aanvaard. Zij heeft namelijk niet de zorg betracht die in redelijkheid van haar kon worden gevraagd om de overtreding te voorkomen. De voorgeschiedenis van de bewoning van de woning had aanleiding moeten zijn voor controles. Vanaf 2021 constateerden inspecteurs namelijk verschillende keren dat er in de woning sprake was van onzelfstandige bewoning zonder vergunning: op 23 september 2021, 16 mei 2022 en op 22 september 2022.
Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij feitelijk toezicht hield op het gebruik van de woning. Eisers heeft niet concreet onderbouwd dat zij de woning met regelmaat controleerde de huurders ook wees op de regels. De enkele stelling op de zitting dat zij elke twee weken ’s avonds controleerde, foto’s maakte als zij iets geks zag en niks geks heeft gezien, is daarvoor onvoldoende. Ook komt het de rechtbank niet geloofwaardig voor dat zij wel heeft gecontroleerd maar geen onregelmatigheden heeft gezien. Uit het inspectierapport blijkt namelijk dat er zeven personen woonden in de woning. Uit de verklaringen van de bewoners blijkt dat sommigen van hen er al woonden vanaf november 2021.
Is de hoogte van de boete evenredig?
6. De hoogte van de boete is vastgesteld in overeenstemming met de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (Huisvestingsverordening). Het gefixeerde boetestelsel uit deze Huisvestingsverordening is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen. [6] Er is gekozen voor een systematiek waarin herhaling van de overtreding steeds zwaarder wordt gestraft, er verschil is in hoogte afhankelijk van de aard van de overtreding en er onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijfsmatige en niet-bedrijfsmatige exploitatie. De ernst van de overtreding is dus uitgewerkt en verwerkt in het boetebeleid. Daarnaast staat in de Beleidsregel matiging bestuurlijke boete huisvesting Den Haag 2019 (Beleidsregel) dat er gematigd wordt als een overtreder door de boete onder het bestaansminimum komt en als de overtreder beperkt verwijtbaar is.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat de Beleidsregel in strijd is met artikel 5:46 van Pro de Awb omdat de ernst van de overtreding geen reden tot matiging is. De ernst van de overtreding wordt immers al meegewogen in het boetebeleid van de Huisvestingsverordening. Het is dan niet nodig om de ernst ook nog eens te toetsen bij toepassing van de Beleidsregel.
6.1.
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder het juiste boetetarief heeft gehanteerd. Eiseres heeft niet betwist dat zij meerdere woningen verhuurt. Dat betekent dat sprake is van bedrijfsmatige exploitatie waarvoor een boetetarief van € 10.000,- per overtreding geldt.
6.2.
De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die met zich brengen dat de hoogte van de boete moet worden gematigd, zoals een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding of een geringe financiële draagkracht. [7]
II. Invordering van de dwangsom
7. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom is in rechte onaantastbaar. In dit beroep ligt uitsluitend de invordering van de dwangsom ter beoordeling voor. Volgens vaste rechtspraak kan een belanghebbende in de procedure tegen het invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. [8] Zo een uitzonderlijk geval doet zich in deze zaak niet voor. De enkele, niet onderbouwde, stelling van eiseres dat er geen overtreding was omdat de aangetroffen bewoners logees waren en dat één bewoner op een ander adres in de BRP was ingeschreven, is daarvoor niet voldoende, omdat uit het inspectierapport van 22 september 2022 blijkt dat het om onvergunde onzelfstandige bewoning ging. Gelet op de ervaring en deskundigheid van de toezichthouders mocht verweerder van dat inspectierapport uitgaan. Dat eiseres terecht als overtreder is aangemerkt, volgt al uit overwegingen 5 en 5.1.
De rechtbank ziet in dat wat eiseres heeft aangevoerd ook overigens geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
III. Is de hoorplicht geschonden?
8. Het betoog van eiseres dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gehoord naar aanleiding van haar bewaar, slaagt.
8.1.
Artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb voorziet in de mogelijkheid om af te zien van het horen, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een andersluidend besluit. De rechtbank is van oordeel dat verweerder er niet van kon uitgaan dat er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over de vraag of de bezwaren van eiseres tot een andere uitkomst konden leiden. Dat het bezwaarschrift, naar verweerder stelt, korte gronden bevat en eiseres in een andere zaak is gehoord, is daarvoor onvoldoende. In het bezwaarschrift wordt het functioneel daderschap betwist en van die bezwaargrond heeft verweerder niet op voorhand kunnen aannemen dat die geen doel kan treffen. Dat is alleen al zo omdat een bezwaarmaakster op de hoorzitting een nadere onderbouwing zou hebben kunnen geven van wat zij daarover in eerdere stukken naar voren heeft gebracht.
8.2.
De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat het aannemelijk is dat eiseres niet is benadeeld door de schending van artikel 7:3 van Pro de Awb. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres haar standpunten over de besluiten in deze beroepsprocedure naar voren heeft kunnen brengen.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd en de verbeurde dwangsom heeft ingevorderd.
9.1.
Door wat de rechtbank vaststelde in overweging 8.2, ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder de door eiseres gemaakte proceskosten en het betaalde griffierecht moet vergoeden. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de proceskostenvergoeding vast op € 1.750,- (een punt voor het indienen van een beroepschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- bij wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.750,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, rechter, in aanwezigheid van
mr. E.J.C. Korbee, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2024.
mr. E.J.C. Korbee, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2024.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
3
.Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling.
.Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling.
Artikel 5:37
1.Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
2. Het bestuursorgaan geeft voorts een beschikking omtrent de invordering van de dwangsom, indien een belanghebbende daarom verzoekt.
3. Het bestuursorgaan beslist binnen vier weken op het verzoek.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 7:3Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.
Beleidsregel matiging bestuurlijke boete huisvesting Den Haag 2019
Toelichting
(…) Kort gezegd is matiging alleen mogelijk indien hiertoe aanleiding is. Zo is de ernst van het delict geen aanleiding tot het verlagen van de boete. Ook bij recidive wordt een boete niet gematigd. In het beleid wordt rekening gehouden met het inkomen, in zoverre dat wordt voorkomen dat overtreders door de boete onder het bestaansminimum terechtkomen. Ook kunnen opgelegde boetes worden gematigd indien de overtreder beperkt verwijtbaar is. Het is wel aan de overtreder om te onderbouwen waarom de boete gematigd dient te worden. (…)
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
(…)
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
(…)
Huisvestingsverordening Den Haag 2019
Artikel 1:1 Begripsomschrijvingen Pro
In deze verordening wordt verstaan onder:
huishouden: een alleenstaande óf twee of meer personen die een duurzaam gemeenschappelijke huishouding (willen) voeren;
onzelfstandige woonruimte: woonruimte die geen eigen toegang heeft en niet door een huishouden kan worden bewoond zonder wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte;
zelfstandige woonruimte: zoals omschreven in artikel 234 van Pro boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
Artikel 5:1 Woonruimten Pro met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
1. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
(…)
Artikel 5:2 Vergunningplicht Pro onttrekking, omzetting of woningvorming
De in artikel 5:1 genoemde Pro woonruimten mogen niet zonder vergunning:
(…)
b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen worden omgezet;
(…)
Artikel 7:2 Bestuurlijke Pro boete
1. Voor overtreding van de artikelen 8, 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van Pro de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.
3. Onverminderd het bepaalde in het vorige lid kan de bestuurlijke boete, met uitzondering van de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 8, eerste lid wederom worden verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de constatering van de overtreding een andere overtreding van eenzelfde voorschrift is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.
4. Bij toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage II van deze verordening.
Bijlage II
Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 7:2, vierde lid van deze verordening.
Overtreding
1e keer
Recidive
Art. 8, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014:
€ 410
€ 410
Art. 8, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014:
- niet-bedrijfsmatige exploitatie·
- bedrijfsmatige exploitatie
€ 5.000
€ 10.000
€ 10.000
€ 20.000
Art. 21, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014:
- niet-bedrijfsmatige exploitatie·
- bedrijfsmatige exploitatie
€ 5.000
€ 10.000
€ 10.000
€ 20.000
Handelen in strijd met voorwaarden en voorschriften als bedoeld in artikel 26 van Pro de Huisvestingswet 2014:
- niet-bedrijfsmatige exploitatie
- bedrijfsmatige exploitatie
€ 5.000
€ 10.000
€ 10.000
€ 20.000
Onderscheid niet-bedrijfsmatige exploitatie en bedrijfsmatige exploitatie
Van een bedrijfsmatige exploitatie is in de volgende gevallen sprake:
1. De overtreder verhuurt aantoonbaar meerdere woonruimten. Uit de omvang van de exploitatie blijkt het bedrijfsmatige aspect. Iemand die zich bedrijfsmatig bezig houdt met exploitatie behoort de regelgeving te kennen.
2. De overtreder houdt zich beroepsmatig bezig met regelgeving omtrent huisvesting en exploitatie van onroerend goed. Hieronder vallen in ieder geval: vastgoedontwikkelaars, makelaars, woning- en kamerbemiddelingsbureaus en bedrijven die zich bezig houden met huisvesting van hun eigen werknemers. Het bedrijfsmatige aspect van de exploitatie vloeit voort uit de aard van het bedrijf of beroep van de overtreder.
3. Uit de omvang van onzelfstandige bewoning kan ook een bedrijfsmatig karakter van de exploitatie blijken: bij meer dan vier personen, kan dit aangemerkt worden als kamerverhuur in de zin van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken. De exploitant dient bij een exploitatie van die omvang ook te zorgen voor een brandveilig gebruik en op de hoogte te zijn van de overige regelgeving.
4. Onttrekking van woonruimte is enkel bedrijfsmatig indien dit vanuit commercieel oogpunt plaatsvindt. Onttrekking in het kader van het voeren van een bedrijf (opslag supermarkt, meelsilo voor een bakkerij, of een logiesfunctie), maar ook het in gebruik hebben van woonruimte met een hennepkwekerij, is als een onttrekking vanuit commercieel oogpunt te beschouwen.
5. Samenvoeging van een woonruimte is niet bedrijfsmatig, tenzij de overtreder zich beroepsmatig bezig houdt met huisvesting en exploitatie van onroerend goed. Hieronder vallen in ieder geval: vastgoedontwikkelaars, makelaars, woning- en kamerbemiddelingsbureaus en bedrijven die zich bezig houden met huisvesting van hun eigen werknemers. Het bedrijfsmatige aspect van de exploitatie vloeit voort uit de aard van het bedrijf of beroep van de overtreder.
Recidive
Van recidive is sprake indien binnen vijf jaar na beëindiging van een overtreding van een bepaald artikel opnieuw dezelfde overtreding van hetzelfde artikel wordt begaan.