Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/4620
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaak tussen
Stichting De Faunabescherming, uit Amstelveen, eiseres
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, het college
(gemachtigde: mr. W.M. Lambooij).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Faunabeheereenheid Zuid-Holland, te Den Haag (faunabeheereenheid)
Faunabeheereenheid Zuid-Holland, te Den Haag (faunabeheereenheid)
(gemachtigde: V.M.M. Ampt-Riksen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de goedkeuring van het “Faunabeheerplan meeuwen havengebieden van Rotterdam, Dordrecht en Alblasserdam 2022 t/m 2027” (het faunabeheerplan).
1.1.
Met het besluit van 8 februari 2022 heeft het college het faunabeheerplan goedgekeurd. Op 15 maart 2022 heeft het college een vervangend besluit genomen waarbij het faunabeheerplan opnieuw is goedgekeurd. Met het besluit van 8 juli 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij dit besluit gebleven. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld en de gronden van het beroep aangevuld.
1.2.
Met het besluit van 14 maart 2023 heeft het college een herziene versie van het faunabeheerplan goedgekeurd.
1.3.
Hangende het vooronderzoek heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) als deskundige benoemd om een onderzoek te verrichten. De STAB heeft haar advies op 15 januari 2024 uitgebracht. Het college en de faunabeheereenheid hebben op dit STAB-advies gereageerd.
1.4.
Het college en eiseres hebben nadere stukken ingediend.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: voor eiseres [naam 1] , [naam 2] en de gemachtigde van eiseres, voor het college de gemachtigde van het college en voor de faunabeheereenheid [naam 3] , [naam 4] (Deltalinqs), [naam 5] (JBS Europoort), [naam 6] , [naam 7] en [naam 8] (Loodswezen) en de gemachtigde van de faunabeheereenheid.
Totstandkoming van het besluit
2. De faunabeheereenheid heeft het faunabeheerplan vastgesteld en op 28 januari 2022 ter goedkeuring ingediend bij het college. Het faunabeheerplan heeft betrekking op de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw.
2.1.
In het faunabeheerplan wordt beschreven dat de aanwezigheid van broedende zilvermeeuwen en kleine mantelmeeuwen voor bedrijven in de havengebieden van Rotterdam, Dordrecht en Alblasserdam al meerdere jaren zorgt voor de nodige uitdagingen. De meeuwen zorgen, met name in het broedseizoen, voor onveilige situaties die kunnen leiden tot ernstige calamiteiten. In de tijd dat de kuikens nog niet vliegvlug zijn, vertonen de oudermeeuwen agressief gedrag tegen personen. De agressie kan leiden tot letsel, angst en daardoor onzorgvuldig werken van mensen. Dit laatste kan leiden tot onveilige situaties op bedrijfsterreinen. Risicovolle situaties kunnen ook ontstaan door uitwerpselen van meeuwen die bedrijfsinstallaties aantasten. Concentraties van meeuwen kunnen een risico zijn voor de volksgezondheid, met name doordat meeuwen foerageren op vuilnishopen bij de afvalverwerker in het havengebied (AVR) en er vervuiling van voedingsmiddelen kan optreden. In de lucht zijn meeuwen, net als andere grote vogels, een risico voor helikopters van het Loodswezen, vooral bij opstijgen en landen van de helikopters op het helikopterplatform.
2.2.
In het faunabeheerplan wordt een aantal maatregelen beschreven:
1. Opzettelijk storen en incidenteel vangen en doden van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw met vrijvliegende jachtvogels (havik, slechtvalk en woestijnbuizerd) van 1 februari tot en met 31 juli, 24 uur per etmaal, bij een nader geduide categorie van bedrijven c.q. locaties;
2. Opzettelijk storen en incidenteel vangen en doden van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw gedurende het hele jaar, 24 uur per etmaal, met vrijvliegende jachtvogels (havik, slechtvalk en woestijnbuizerd), bij het Loodswezen en AVR;
3. Het verplaatsen van nesten met eieren van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw in de periode van 1 april tot en met 31 juli, volgens protocol, gelegen binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de genoemde categorieën van bedrijven. Nesten met jongen worden niet verplaatst;
4. Het vernielen van (eieren en) nesten van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli op het terrein van het Loodswezen en tot 300 meter buiten dit terrein;
5. Het vernielen van (eieren en) nesten van zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de benoemde categorieën van bedrijven c.q. locaties en in benoemde omstandigheden.
Voor de onder 4 en 5 vermelde maatregelen gezamenlijk geldt een quotum van maximaal aantal te vernietigen nesten van 100 voor de zilvermeeuw en 400 voor de kleine mantelmeeuw. Met dit quotum wordt het zogenaamde 1% mortaliteitscriterium volgens het faunabeheerplan niet overschreden en leiden die maatregelen niet tot verslechtering van de staat van instandhouding. Dit criterium houdt in dat een toename van de natuurlijke sterfte van minder dan 1% beschouwd kan worden als een niet wezenlijk effect op de staat van instandhouding.
2.3.
Met het besluit van 8 februari 2022 heeft het college het faunabeheerplan goedgekeurd voor de periode van 8 februari 2022 tot en met 31 januari 2027. Op 15 maart 2022 heeft het college een vervangend besluit genomen en het faunabeheerplan goedgekeurd voor de periode van 8 februari 2022 tot en met 31 januari 2028.
2.4.
Met het besluit van 8 juli 2022 heeft het college het goedkeuringsbesluit van 15 maart 2022, conform het advies van de Bezwarencommissie van 20 juni 2022, in stand gelaten.
2.5.
Op 6 februari 2023 heeft de faunabeheereenheid een herziene versie van het faunabeheerplan ter goedkeuring ingediend. Met het besluit van 14 maart 2023 heeft het college deze herziene versie goedgekeurd. In de herziene versie van het faunabeheerplan is, op basis van de meest actuele cijfers het maximale aantal te verwijderen nesten voor de zilvermeeuw naar beneden bijgesteld naar 50.
2.6.
Bij uitspraak van 18 april 2024 [1] heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023 geschorst tot de uitspraak op het beroep, voor zover dat ziet op:
- het verplaatsen van nesten met eieren van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw in de periode van 1 april tot en met 31 juli, volgens protocol, gelegen binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de genoemde categorieën van bedrijven;
- het vernielen van (eieren en) nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli op het terrein van het Loodswezen en tot 300 meter buiten dit terrein;
- het vernielen van (eieren en) nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de benoemde categorieën van bedrijven c.q. locaties en in benoemde omstandigheden.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de goedkeuring van het faunabeheerplan aan de hand van de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd.
Overgangsrecht
4. Het bestreden besluit is genomen op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een aanvraag om goedkeuring van een faunabeheerplan is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om goedkeuring is in dit geval ingediend op 28 januari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wnb nog van toepassing is.
4.1.
De voor deze zaak relevante bepalingen uit de Vogelrichtlijn, de Wnb en de omgevingsverordening Zuid-Holland 2019 (de verordening) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023
5. Het college heeft in het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023, waarbij het gewijzigde faunabeheerplan is goedgekeurd, aangegeven dat dit besluit het in onderhavige procedure aangevochten besluit van 15 maart 2022 vervangt.
5.1.
Naar het oordeel van de rechtbank beoogt het college hiermee het bestreden besluit op bezwaar van 8 juli 2022 op een dusdanige manier te wijzigen dat het goedkeuringsbesluit van 15 maart 2022 wordt herroepen en dat alsnog wordt besloten om het gewijzigd faunabeheerplan goed te keuren. Om proceseconomische redenen zal de rechtbank het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023 aanmerken als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat brengt mee dat de rechtbank de beroepsgronden van eiseres zal aanmerken als gericht tegen de goedkeuring van het gewijzigde faunabeheerplan.
5.2.
Eiseres betwijfelt of het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023 in werking is getreden, omdat de bekendmaking van een dergelijk besluit volgens eiseres niet geschiedt door toezending aan de belanghebbende, maar door plaatsing ervan in het provinciaal blad.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat op 5 mei 2023 in het Provinciaal blad van Zuid-Holland [2] kennis is gegeven van het goedkeuringsbesluit van 14 maart 2023. Daarmee is het goedkeuringsbesluit op de juiste wijze bekend gemaakt en in werking getreden.
Rechtsgevolgen goedkeuringsbesluit
6. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 20 maart 2019 [3] overwogen dat de goedkeuring van een faunabeheerplan een rechtshandeling is voor zover dat betrekking heeft op de landelijke en provinciale vrijstellingen. Een goedgekeurd faunabeheerplan is een voorwaarde voor het gebruik kunnen maken van de landelijke en provinciale vrijstellingen. Het wijzigt in zoverre de rechtspositie van belanghebbenden en heeft dan ook rechtsgevolg. Dit rechtsgevolg is zelfstandig en niet slechts procedureel, omdat geen nader besluit nodig is om van de vrijstellingen gebruik te mogen maken. In zoverre is een goedkeuringsbesluit een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dat vatbaar is voor bezwaar en beroep, aldus de Afdeling. Dat geldt echter niet voor goedkeuring van maatregelen in een faunabeheerplan die niet vallen onder de landelijke of provinciale vrijstelling en waarvoor nog een ontheffing nodig is op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wnb.
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het bestreden goedkeuringsbesluit in ieder geval rechtsgevolg voor zover het faunabeheerplan betrekking heeft op het vernielen van (eieren en) nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw (de maatregelen onder 4 en 5 als weergegeven in rechtsoverweging 2.2). Deze maatregelen hebben immers betrekking op de in het destijds geldende artikel 3.59, eerste lid, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland 2019 [4] opgenomen vrijstelling voor het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten, rustplaatsen en eieren van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw. Daarom is het goedkeuringsbesluit in zoverre vatbaar voor bezwaar en beroep en is de rechtbank in zoverre bevoegd daarover een oordeel te geven.
8. Eiseres betoogt dat het goedkeuringsbesluit ook rechtgevolgen heeft, voor zover het faunabeheerplan betrekking heeft op het opzettelijk verplaatsen van nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw (de maatregel onder 3). Zij stelt dat dit ook valt onder de provinciale vrijstelling, omdat het verplaatsen van nesten onvermijdelijk gepaard gaat met risico op beschadiging en zelfs vernieling. Daarmee is bij het verplaatsen van nesten volgens eiseres sprake van voorwaardelijk opzet op beschadiging en vernieling. Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023 [5] betoogt eiseres dat de vrijstelling ook van toepassing is bij voorwaardelijk opzet op beschadiging of vernieling.
8.1.
Het college betwist dat en stelt dat de maatregel van verplaatsing niet valt onder de vrijstelling. Het faunabeheerplan heeft in zoverre geen rechtsgevolgen. Het college stelt dat voor het uitvoeren van die maatregelen nog een ontheffing nodig is als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, van de Wnb. Die ontheffing is door het college op 24 maart 2022 verleend. Daartegen zijn door eiseres geen rechtsmiddelen ingesteld, zodat die ontheffing inmiddels onherroepelijk is.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat het verplaatsen van nesten onder de provinciale vrijstelling voor het opzettelijk vernietigen of beschadigen van nesten valt. De rechtbank overweegt daartoe dat uit de stukken blijkt dat er in 2022 en 2023 80 verplaatsingen zijn geweest, waarvan er 11 zijn mislukt en hebben geleid tot vernietiging. Daaruit kan worden afgeleid dat er een niet te verwaarlozen kans bestaat dat verplaatsingen leiden tot vernietiging of beschadiging van nesten. Ook in het “protocol voor verplaatsen van nesten” dat deel uitmaakt van het Faunabeheerplan, blijkt dat nadrukkelijk rekening wordt gehouden met de mogelijkheid dat nesten bij een verplaatsing verloren gaan. Dit betekent dat eiseres terecht betoogt dat bij het verplaatsen van nesten sprake is van voorwaardelijk opzet op het vernietigen of beschadigen van nesten. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 6 september 2023 valt voorwaardelijk opzet ook onder het in de provinciale vrijstelling genoemde opzettelijk vernietigen of beschadigen van nesten. Daarbij komt dat de op 24 maart 2022 verleende ontheffing alleen is verleend voor overtreding van het verbod van artikel 3.1, derde lid, van de Wnb om eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te rapen en deze onder zich te hebben. Die ontheffing ziet dus niet op het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten, rustplaatsen en eieren of het wegnemen van nesten als bedoeld in het tweede lid van artikel 3.1 van de Wnb. De rechtbank is daarom van oordeel dat ook de goedkeuring van het faunabeheerplan voor zover dat ziet op de verplaatsing van nesten vatbaar is voor bezwaar en beroep en dat de rechtbank bevoegd is om ook daarover een oordeel te geven.
STAB-advies
9. Gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op het oordeel van een onafhankelijke door hem ingeschakelde deskundige, als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
9.1.
In haar verslag heeft de STAB aangegeven dat zij van een bezoek aan het faunabeheerplangebied heeft afgezien, omdat de periode waarin het verslag werd opgesteld buiten de broedtijd lag en omdat beide opstellers goed bekend zijn met de verschillende deelgebieden waarop het faunabeheerplan ziet, als ook met broedende meeuwen op de Maasvlakte en elders, en omdat de STAB adviseert over en bezoeken brengt aan de categorieën van bedrijven die in het faunabeheerplan aan de orde zijn.
9.2.
De rechtbank ziet op voorhand geen aanleiding om niet op het advies van de STAB af te kunnen gaan. De omstandigheid dat de STAB geen locatiebezoek heeft afgelegd aan het havengebied, hetgeen het college betreurt, maakt niet dat reeds daarom niet van het advies kan worden uitgegaan. Niet alleen is de STAB niet gehouden om een locatiebezoek af te leggen, ook heeft de STAB voldoende gemotiveerd waarom van een locatiebezoek is afgezien.
Toetsingskader goedkeuring faunabeheerplan
10. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023 [6] , overweegt de rechtbank dat de Wnb is gericht op het beschermen en ontwikkelen van de natuur en het behouden en herstellen van de biologische diversiteit, op het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur ter vervulling van maatschappelijke functies, en op het verzekeren van een samenhangend beleid gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen, vanwege hun bijdrage aan de biologische diversiteit en hun cultuurhistorische betekenis, mede ter vervulling van maatschappelijke functies. Daarvoor geeft de Wnb verschillende instrumenten. Zo schept artikel 3.12, eerste lid, de bevoegdheid voor faunabeheereenheden om voor hun werkgebied een faunabeheerplan vast te stellen waarin het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht nader kunnen worden uitgewerkt. Een faunabeheerplan is ook nodig om het gebruik van een door provinciale staten verleende provinciale vrijstelling voor het doden van soorten nader uit te werken. Als een faunabeheerplan is vastgesteld, moet het, ingevolge het zevende lid van dit artikel, eerst nog door het college worden goedgekeurd voordat het kan worden uitgevoerd.
10.1.
De vrijstelling om soorten te mogen doden is een uitzondering op het in de Wnb geformuleerde uitgangspunt dat het verboden is soorten te doden. In de Wnb is een regeling getroffen voor vogelsoorten die onder de Vogelrichtlijn [7] vallen. De Vogelrichtlijn is een richtlijn van het EU-recht en dient ter bescherming van de daarin opgenomen diersoorten.
10.2.
Ingevolge artikel 3.3, tweede lid, van de Wnb, dat de implementatie is van artikel 9 van de Vogelrichtlijn, kunnen provinciale staten in de provinciale verordening voor aangewezen vogels vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in onder meer artikel 3.1 van de Wnb. Van deze mogelijkheid hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland gebruik gemaakt in de verordening. Op basis van artikel 3.59 van de verordening is het de grondgebruiker toegestaan om van de in de bijlage III aangewezen vogels, waaronder de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw, opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren te vernielen of te beschadigen. Vrijstelling mag ingevolge het vierde lid van artikel 3.3 van de Wnb alleen worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing is, de vrijstelling nodig is in het kader van specifiek aangeduide belangen, waaronder voorkoming van belangrijke schade, en de vrijstelling niet leidt tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de soort. Deze eisen zijn afkomstig uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 13 van de Vogelrichtlijn.
10.3.
Bij de beoordeling van een faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan moet worden gekeken of de eisen die in de verordening aan de uitvoering van de provinciale vrijstelling zijn gesteld overeenkomen met de eisen die aan de verlening van een provinciale vrijstelling zijn gesteld in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. Als dat het geval is, moet alleen worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen uit de verordening voldoen. De eisen die worden gesteld aan een faunabeheerplan, zijn – voor zover hier van belang – vastgelegd in de artikelen 6.3 tot en met 6.5 van de verordening. Tussen partijen is niet in geschil en de rechtbank stelt ook vast dat de hier genoemde eisen weliswaar niet woordelijk gelijk zijn aan artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb, maar hier inhoudelijk wel mee overeenkomen. Dat betekent dat in dit geval alleen moet worden getoetst of het faunabeheerplan en de goedkeuring daarvan aan de eisen uit de verordening voldoen.
10.4.
Wat betreft het beoordelingskader in dit soort zaken volgt uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) over de Vogelrichtlijn dat de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die beschermde soorten raakt, slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering waarin wordt verwezen naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn vermelde redenen, voorwaarden en vereisten. [8] Dit is voorgeschreven, omdat het hier om een uitzonderingsregeling gaat die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan. Het HvJEU heeft overwogen dat de afwijking van de verbodsbepalingen uit de Vogelrichtlijn moet voldoen aan nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken. [9] Hoewel artikel 9 van de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet het niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties. [10]
10.5.
Om te kunnen beoordelen of het college goedkeuring heeft kunnen verlenen aan het (gewijzigde) faunabeheerplan, moet de rechtbank aan de hand van de door eiseres aangevoerde beroepsgronden in het hierboven geschetste kader beoordelen of nauwkeurig en treffend is gemotiveerd dat:
- het opzettelijk vernielen of beschadigen van rustplaatsen, nesten en eieren van de betrokken meeuwensoorten nodig zijn in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid, en/of in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
- er geen andere bevredigende oplossing bestaat;
- geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de betrokken meeuwensoorten.
10.6.
Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank het college niet in zijn standpunt dat de wettelijke systematiek van een planmatige aanpak van het faunabeheer op basis van een faunabeheerplan maakt dat kan worden volstaan met een onderbouwing op een hoger abstractieniveau dan wanneer er per situatie of locatie ontheffingen worden verleend. De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat de STAB in haar advies een meer gedetailleerde onderbouwing van het faunabeheerplan verlangt dan nodig is en dat daarom niet op dat advies zou mogen worden afgegaan. De door het college aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 8 november 2023 [11] werpt geen ander licht op de zaak. De rechtbank leest in deze uitspraak niet dat de motivering van de goedkeuring op een hoger abstractieniveau mag plaatsvinden dan bij een individuele ontheffing of dat deze motivering minder indringend moet worden getoetst.
Noodzaak
11. Eiseres voert, samengevat weergegeven, aan dat de noodzaak voor het vernielen van eieren en nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw niet is aangetoond. Een dergelijke maatregel is slechts mogelijk ten behoeve van een beperkt aantal belangen. Volgens eiseres heeft het college onvoldoende onderbouwd dat deze belangen in dit geval in het geding zijn.
Openbare veiligheid
12. Eiseres stelt dat de noodzaak van het vernietigen van de eieren en nesten voor de openbare veiligheid onvoldoende is aangetoond. In het faunabeheerplan wordt in algemene zin gesteld dat vanwege meeuwen sprake is van onveilige situaties waardoor bedrijven onderhoud of werkzaamheden zouden moeten uitstellen tot na de broedperiode. Volgens eiseres wordt niet gespecificeerd om welke bedrijven en werkzaamheden het gaat. Werkzaamheden tijdens het broedseizoen kunnen worden uitgesteld tot na het broedseizoen. Indien dit niet mogelijk is, kan met een extra personeelslid (die de meeuwen in de gaten houdt en indien nodig afweert) voldoende veiligheid worden geboden om de werkzaamheden uit te voeren. Ook is geen inventarisatie gemaakt van concrete incidenten bij bedrijven. Ten slotte is niet aangetoond dat de corrosieve effecten van de vogeluitwerpselen op metalen onderdelen van installaties binnen één broedseizoen tot onveilige situaties leiden.
12.1.
Het college stelt zich, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, op het standpunt dat in paragraaf 2.3 van het faunabeheerplan wordt onderbouwd dat de meeuwen een risico vormen voor de openbare veiligheid. In die paragraaf is onder meer opgenomen dat de uitwerpselen van meeuwen een sterk bijtende werking hebben waardoor deze op metaal en conserverende coatings een sterk corrosieve werking hebben. Hierdoor verloopt het corrosieve proces onregelmatig en onvoorspelbaar en wordt de kans op incidenten door de onregelmatigheid van het slijtageproces vergroot. Ook kan de aanwezigheid van meeuwen met hun agressieve gedrag bij mensen leiden tot het onvolledig uitvoeren van onvermijdelijke en onontkoombare werkzaamheden en tot het uitstellen en/of afstellen van dergelijke werkzaamheden. Hierdoor kan de openbare veiligheid in het geding worden gebracht. Het college wijst op het ingewonnen advies van de DCMR van 2 december 2021.
12.2.
Ten aanzien van de openbare veiligheid concludeert de STAB in haar advies dat vaststaat dat zilvermeeuwen en kleine mantelmeeuwen in de broedperiode mensen proberen te verdrijven als die zich te dicht bij het nest bevinden. Dat doen zij onder andere met duikvluchten in de richting van de indringer, waarbij de indringer soms ook geraakt wordt en daarbij (lichte) verwondingen kan oplopen. De STAB acht het aannemelijk dat meeuwen niet gaan broeden op de plekken die regelmatig door werknemers worden bezocht. Uit het faunabeheerplan blijkt niet tot welke problemen de nesten van meeuwen op dergelijke plekken leiden. Er bestaat geen aanleiding voor de vrees dat werkzaamheden niet of niet tijdig worden uitgevoerd. Het is niet onmogelijk om dergelijke werkzaamheden uit te voeren, ook al broeden meeuwen in het gebied van de werkzaamheden. Het is echter niet uitgesloten dat nesten van meeuwen, ten behoeve van de veiligheid van werknemers, in sommige gevallen toch het best verplaatst of vernield kunnen worden. Het gaat dan volgens de STAB echter om uitzonderlijke gevallen terwijl het faunabeheerplan voorziet in het vernielen van 100 nesten van de zilvermeeuw (in het gewijzigde faunabeheerplan 50) en 400 van de kleine mantelmeeuw. Alhoewel uitwerpselen van meeuwen een (licht) corrosieve werking kunnen hebben op metaal en lak waarmee metalen worden afgewerkt, bestaat ten slotte volgens de STAB geen aanleiding voor de vrees dat die uitwerpselen kunnen leiden tot een “loss of containment” van gevaarlijke stoffen.
12.3.
Ter zitting heeft het college verklaard dat het belang van de openbare veiligheid, voor zover het de corrosieve werking van meeuwenuitwerpselen op installaties betreft, geen zelfstandig belang is dat het bestreden besluit kan dragen. Niet alleen kan het vernielen van (eieren) en nesten niet voorkomen dat uitwerpselen van rondvliegende meeuwen op installaties terechtkomen, ook kunnen onderhoudswerkzaamheden ervoor zorgen dat er geen risico’s voor de openbare veiligheid ontstaan. Nu het college daarmee heeft erkend dat het vernielen van eieren en nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw niet noodzakelijk is ter voorkoming van corrosie, hoeven de hierover door eiseres aangevoerde gronden geen bespreking meer.
12.4.
In reactie op het STAB-advies heeft het college foto’s van broedende meeuwen en meeuwennesten op uiteenlopende locaties binnen het faunabeheergebied overgelegd. Hierop zijn onder meer nesten zichtbaar op of nabij installaties en trappen en in de buurt van een parkeerterrein. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarmee aannemelijk gemaakt dat meeuwen ook broeden op plekken die regelmatig door werknemers worden bezocht.
12.5.
Uit de overige in reactie op het STAB-advies door het college overgelegde stukken, waaronder de door de bedrijven uit het havengebied geregistreerde risico’s en incidenten, en hetgeen ter zitting naar voren is gebracht, is naar het oordeel van de rechtbank voorts aannemelijk gemaakt dat de openbare veiligheid in sommige gevallen in gevaar komt door de aanwezigheid van nestelende en broedende meeuwen op of in de nabijheid van installaties, leidingen en gebouwen op de bedrijfsterreinen van het faunabeheergebied. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college aannemelijk gemaakt dat niet alleen de veiligheid van individuele werknemers in het geding kan komen, maar dat het bemoeilijken of belemmeren van onderhoudswerkzaamheden door het gedrag van de nestelende en broedende meeuwen ook risico’s schept voor de veiligheid van de omgeving, bijvoorbeeld doordat de kans op calamiteiten toeneemt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat inspecties en onderhoud niet altijd kunnen worden uitgesteld, bijvoorbeeld als hierover verplichtingen in de omgevingsvergunning voor een onderneming zijn vastgelegd. Deze noodzakelijke werkzaamheden worden bovendien in voorkomende gevallen verricht door externen en zijn daarom ook afhankelijk van hun beschikbaarheid. Daarnaast kan een (schijn)aanval een schrikreactie bij een werknemer veroorzaken. Hierdoor kunnen bij het uitvoeren van dergelijke werkzaamheden gevaarlijke situaties ontstaan voor de werknemer en de omgeving, bijvoorbeeld als op hoogte wordt gewerkt of als werkzaamheden onvolledig of onnauwkeurig worden uitgevoerd.
12.6.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er situaties kunnen bestaan waarin het vanwege de openbare veiligheid nodig is een meeuwennest te vernielen. Het betoog van eiseres slaagt niet.
Veiligheid luchtverkeer
13. Eiseres betoogt dat de veiligheid van het luchtverkeer niet in gevaar komt. Meeuwen vormen geen gevaar voor helikopters, omdat zij bang zijn voor helikopters. De kans op een aanvaring is daarom nihil. Er ontbreken ook historische gegevens van incidenten. Mocht een broedgeval toch voor acuut gevaar zorgen, dan kan voor dat specifieke geval ontheffing worden verleend.
13.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het ook vanuit het oogpunt van de veiligheid van het luchtverkeer noodzakelijk is om tegen de meeuwen op te treden. In het faunabeheerplan staat dat meeuwen rond landingsplaatsen van helikopters een serieus risico vormen voor de helikopter en de inzittenden daarvan. Daarbij wordt verwezen naar een publicatie van de European Union Aviation Safety Agency (EASA), waaruit blijkt dat de meeste helikopters niet bestand zijn tegen aanvaringen met vogels. EASA adviseert daarom dat helikopters gebieden met hoge dichtheden aan vogels zoveel mogelijk vermijden. Het helikopterplatform van het Loodswezen ligt in een gebied met een hoge dichtheid van meeuwen, met name in het broedseizoen.
13.2.
Wat betreft de veiligheid van het luchtverkeer stelt de STAB in haar advies in zijn algemeenheid vast dat vogels een risico kunnen vormen voor de vliegveiligheid van helikopters. Op de website van de EASA is volgens de STAB aangegeven dat de meeste aanvaringen met vogels optreden ter plaatse van de voorzijde van de romp en dan vooral de voorruit van de helikopter. Een van de voornaamste risico’s van een aanvaring, is dat de vogel door de voorruit van de helikopter heen breekt en de piloot of passagier verwondt. Bij verwonding van de piloot komt de besturing van de helikopter in gevaar. Uit de website van EASA blijkt echter dat het risico voor de vliegveiligheid met name bestaat op het moment dat een helikopter op relatief gering hoogte en op snelheid vliegt. In hoeverre bij het ter plaatse van het helikopterplatform opstijgen en landen van een helikopter sprake is van een risico, blijkt niet uit het faunabeheerplan. De STAB merkt op dat bij het opstijgen en landen van een helikopter sprake is van een relatief lage snelheid (in het verticale vlak), in combinatie met aanzienlijke geluidsniveaus en luchtstuwing. Op de website van EASA is aangegeven dat helikopters vogels meer angst aanjagen dan andere vliegtuigen. De STAB ziet daarom niet direct een scenario voor zich waarbij de helikopter tijdens het opstijgen en landen door meeuwen zal worden benaderd. Het komt de STAB aannemelijker voor dat meeuwen een opstijgende of landende helikopter zullen mijden.
13.3.
Het college heeft het STAB-advies voor een reactie voorgelegd aan het Loodswezen. In haar reactie wijst het Loodswezen erop dat het grote gevaar bij opstijgen en landen erin is gelegen dat een vogel geraakt wordt door een rotorblad waardoor het risico van neerstorten ontstaat. Uit publicaties van EASA blijkt volgens het Loodswezen dat 90% van de vogelaanvaringen zich voordoet bij het opstijgen en landen van de helikopter. Juist tijdens het broedseizoen zijn er veel meeuwen in de directe omgeving van de landingsplaats aanwezig en is de kans op een aanvaring reëel.
13.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende onderbouwd dat de maatregelen in het faunabeheerplan ook nodig zijn in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer van de helikopters van het Loodswezen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat uit de informatie van EASA volgt dat vogelaanvaringen zich kunnen voordoen bij het opstijgen en landen van een helikopter. Weliswaar wordt door EASA aangegeven dat helikopters vogels meer angst aanjagen dan andere vliegtuigen, maar daarmee valt naar het oordeel van de rechtbank niet uit te sluiten dat een meeuw, ondanks de aanwezige geluidsniveaus en luchtstuwing, een rotorblad van de helikopter raakt. Daarbij betrekt de rechtbank dat het Loodswezen ter zitting heeft toegelicht dat er alles aan wordt gedaan om het nestelen van meeuwen op en rond het helikopterplatform te voorkomen, maar dat het meeuwen in de praktijk toch lukt, waardoor er in het verleden incidenten met helikopters hebben plaatsgevonden. Gelet hierop acht de rechtbank aannemelijk gemaakt dat opvliegende meeuwen die in en rond het helikopterplatform broeden in aanvaring kunnen komen met een stijgende of landende helikopter. Het college heeft dit als een risico voor de veiligheid van het luchtverkeer mogen aanmerken. Het betoog van eiseres slaagt niet.
Volksgezondheid
14. Blijkens het bestreden besluit en onder verwijzing naar het faunabeheerplan is het ingrijpen tegen de meeuwen volgens het college ook noodzakelijk in het belang van de volksgezondheid. Enerzijds kan er een gezondheidsrisico ontstaan bij bedrijven in de voedingssector die grote hoeveelheden grondstoffen, zoals granen en soja, op- en overslaan. Een gezondheidsrisico kan ontstaan als uitwerpselen van (overvliegende) meeuwen op het moment dat een installatie wordt geopend in die installatie terechtkomen. Daarnaast kan de aanwezigheid van meeuwen bij de vuilverbrandingsinstallatie van AVR tot een volksgezondheidsrisico leiden. De meeuwen foerageren daar op huishoudelijk afval en kunnen door verspreiding van ziekten een gevaar zijn voor de volksgezondheid.
14.1.
Ter zitting heeft het college verklaard dat het belang van de volksgezondheid geen zelfstandig belang is dat het bestreden besluit kan dragen, aangezien het verplaatsen dan wel vernielen van (eieren en) nesten van de meeuwen niet voorkomt dat meeuwen foerageren bij AVR of rondvliegen boven op- en overslaginstallaties van bulkgoederen. Dat is anders indien meeuwen verjaagd worden door de inzet van vrij vliegende jachtvogels, maar daarvoor is een aparte ontheffing nodig. Nu het college daarmee heeft erkend dat het vernielen van eieren en nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw niet noodzakelijk is in verband met de volksgezondheid, hoeven de hierover door eiseres aangevoerde gronden geen bespreking meer.
Omvang vernietigen nesten
15. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat er een noodzaak bestaat om meeuwen te bestrijden in het belang van de openbare veiligheid en in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer. De rechtbank overweegt dat het faunabeheerplan het mogelijk maakt om in verband met deze belangen tot en met 31 januari 2028 jaarlijks maximaal 50 nesten van de zilvermeeuw en 400 nesten van de kleine mantelmeeuw te vernietigen.
15.1.
In het licht van de jurisprudentie van het HvJEU [12] , waaruit blijkt dat het verlenen van een vrijstelling voor het vernietigen van nesten tot het strikt noodzakelijke beperkt moet blijven, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende nauwkeurig en treffend gemotiveerd dat het in dit geval nodig is om deze aantallen te vernietigen nesten te hanteren. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
15.2.
De rechtbank stelt vast dat in het (gewijzigde) faunabeheerplan is berekend hoeveel meeuwennesten kunnen worden vernietigd zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de betreffende meeuwensoorten. Voor de zilvermeeuw komt die berekening blijkens het (gewijzigde) faunabeheerplan uit op 60 nesten en voor de kleine mantelmeeuw op 433. Om ervoor te zorgen dat deze aantallen niet worden overschreden, is het quotum voor het maximaal aantal te vernietigen nesten iets lager vastgesteld, op respectievelijk 50 voor de zilvermeeuw en 400 voor de kleine mantelmeeuw. Naar het oordeel van de rechtbank wordt de noodzaak voor het hanteren van deze aantallen daarmee niet onderbouwd. Deze noodzaak blijkt ook niet uit het uitgevoerde beheer van de afgelopen jaren. Daaruit blijkt juist dat beperkt gebruik is gemaakt van de mogelijkheden om nesten te vernietigen. Uit het faunabeheerplan volgt dat in 2021 minder dan 60 nesten zijn vernield, waarvan zo’n 10% van de zilvermeeuw en 90% van de kleine mantelmeeuw. Uit de door het college overlegde stukken blijkt dat in 2022 in totaal 12 nesten van de kleine mantelmeeuw zijn vernield en 1 van de zilvermeeuw.
15.3.
Ter zitting heeft de faunabeheereenheid verklaard dat ten tijde van het vaststellen van het faunabeheerplan nog niet duidelijk was hoeveel nesten vernietigd zouden moeten worden, omdat tijdens de looptijd van het vorige faunabeheerplan nestbehandeling nog werd toegestaan. Uit het in 2022 vastgestelde faunabeheerplan blijkt echter dat sinds 2021 geen nestbehandeling meer heeft plaatsgevonden en dat de gegevens over nestvernietiging in 2021 al bekend waren. Ten tijde van het vaststellen van het gewijzigde faunabeheerplan waren de cijfers over nestvernietiging uit 2022 ook al voorhanden.
15.4.
Het betoog dat het faunabeheerplan voorziet in het maximale aantal nesten dat kan worden vernietigd, maar dat steeds toestemming moet worden gegeven om van de vrijstelling gebruik te maken waardoor dit maximale aantal in de praktijk niet zal worden gehaald, volgt de rechtbank ook niet. Om in overeenstemming met het faunabeheerplan gebruik te mogen maken van de vrijstelling moet weliswaar toestemming worden verleend, maar die toestemming wordt niet verleend door het college maar door de faunabeheereenheid. Het verlenen van de toestemmingen staat niet onder bestuurlijke controle en hiertegen staan geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open. Dit betekent dat er geen bestuursrechtelijke mogelijkheden meer zijn om na de inwerkingtreding van het faunabeheerplan er voor te zorgen dat een kleiner aantal nesten wordt vernietigd dan het maximale aantal waarin het faunabeheerplan voorziet. Ook de verklaring van de faunabeheereenheid ter zitting dat de gehanteerde aantallen gedurende de looptijd van het faunabeheerplan zullen worden geëvalueerd en zo nodig zullen worden bijgesteld, laat onverlet dat dit niet bestuursrechtelijk kan worden afgedwongen. Dit maakt dat naar het oordeel van de rechtbank bij de toetsing van de goedkeuring van het faunabeheerplan moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden van dit plan. Het is daarom aan het college om voorafgaand aan de goedkeuring van het faunabeheerplan te onderzoeken hoeveel nesten moeten worden vernietigd in het belang van de openbare veiligheid en in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer en dit te begrenzen op een aantal dat objectief gezien niet meer bedraagt dan strikt noodzakelijk is om deze belangen te dienen. Door de aantallen te baseren op het maximale aantal waarbij volgens het college geen afbreuk wordt gedaan aan de staat van instandhouding, is hieraan niet voldaan.
15.5.
Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van eiseres dat de noodzaak voor het vernietigen van jaarlijks maximaal 50 nesten van de zilvermeeuw en 400 nesten van de kleine mantelmeeuw niet is aangetoond.
Alternatieven
16. Eiseres voert aan dat in het faunabeheerplan onvoldoende aandacht wordt besteed aan andere bevredigende oplossingen. Aan maatregelen in een faunabeheerplan waarmee wordt afgeweken van verbodsbepalingen uit artikel 3.1 van de Wnb kan alleen goedkeuring worden gegeven indien concreet is onderbouwd dat andere oplossingen ontbreken om het tegen meeuwen te beschermen belang voldoende veilig te stellen. Een dergelijke toets ontbreekt volgens eiseres in het faunabeheerplan. Volgens eiseres zijn er alternatieve oplossingen denkbaar die niet zijn beoordeeld. Zo kan het nestelen van meeuwen worden voorkomen door meeuwenwerend materiaal in te zetten zoals vogelnetten. Daarnaast kunnen werknemers worden getraind over de omgang met meeuwen, bijvoorbeeld door middel van instructievideo’s. Ten slotte kunnen werkzaamheden op een veilige manier worden uitgevoerd door de inzet van een extra personeelslid die de meeuwen in de gaten houdt en zo nodig afweert.
16.1.
In haar advies constateert de STAB dat in het faunabeheerplan wordt ingegaan op enkele andere bevredigende oplossingen dan het vernielen of verplaatsen van nesten, dan wel het verjagen van zilvermeeuwen en kleine mantelmeeuwen. Deze oplossingen hebben betrekking op werende en storende maatregelen gericht op het broedvrij houden van bedrijven, de AVR en het helikopterplatform van het Loodswezen. De STAB constateert dat het niet mogelijk is om op basis van een beschouwing van enkele andere bevredigende oplossingen, vast te stellen dat geen andere bevredigende oplossingen bestaan. Eiseres heeft in haar beroepschrift enkele mogelijkheden benoemd waarvan niet is uitgesloten dat die voldoen.
16.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat in het faunabeheerplan onvoldoende wordt ingegaan op mogelijke andere bevredigende oplossingen. In paragraaf 6.9 van het faunabeheerplan wordt beschreven dat de inrichting van de terreinen en de veiligheidswetgeving voor de in de haven gevestigde industrie ervoor zorgen dat een aantal preventieve maatregelen om het broeden van meeuwen te voorkomen, veelal niet op de bedrijfsterreinen kunnen worden toegepast. Dit maakt dat alleen in specifieke situaties en op specifieke locaties preventieve maatregelen ingezet kunnen worden, en er alleen dan sprake is van de volgende bevredigende oplossingen:
1. de inzet van de combinatie van methoden man-met-hond, autonoom werkende laser en
jachtvogel-op-stok buiten bedrijfsterreinen;
2. jaarrond weren en opzettelijk storen al dan niet met behulp van (vrij vliegende) jachtvogels in het geval van het Loodswezen en de AVR.
16.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat de door eiseres naar voren gebrachte andere oplossingen geen reële bevredigende alternatieven zijn die de noodzaak van de maatregelen wegnemen. De aard van de bedrijfsinstallaties en het gebruik van het helikopterplatform maken het onmogelijk om overal vogelwerend materiaal te gebruiken. Daarnaast kunnen gevaarlijke situaties niet geheel worden voorkomen door het trainen van personen die werkzaamheden moeten uitvoeren, omdat een (schijn)aanval nog steeds een psychische reactie zoals een schrikreactie kan veroorzaken. De inzet van een extra persoon die de meeuwen in de gaten houdt en probeert af te weren, kan een dergelijke reactie ook niet tegengaan. Het betoog slaagt niet.
Mag het 1%-mortaliteitscriterium worden gebruikt?
17. Eiseres betoogt dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan het 1%-mortaliteitscriterium. In de eerste plaats kan dit criterium alleen worden gebruikt bij toepassing van de uitzonderingsgrond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn. In het bestreden besluit is echter sprake van uitzonderingsgronden die vallen onder artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vogelrichtlijn, zoals het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid of het belang van de veiligheid van het luchtverkeer. Ten tweede kan het 1%-mortaliteitscriterium alleen worden toegepast wanneer de betreffende vogelpopulatie zich op een bevredigend niveau bevindt. Daarvan is voor de zilvermeeuw geen sprake en voor de kleine mantelmeeuw is dat twijfelachting, vanwege de dalende populatie. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst eiseres onder meer naar de arresten van 16 oktober 2003 [13] en 8 juni 2006 [14] van het HvJEU en de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2015 [15] . Eiseres verzoekt de rechtbank prejudiciële vragen te stellen aan het HvJEU over de wijze van toepassing van het 1%-mortaliteitscriterium.
17.1.
De STAB merkt in haar advies op dat haar geen ander wetenschappelijk onderbouwd criterium dan het 1%-mortaliteitscriterium bekend is. Wel vraagt de STAB zich af of zonder meer vaststaat dat het toestaan van extra sterfte kleiner dan 1% van de natuurlijke sterfte, geen negatieve consequenties heeft voor de staat van instandhouding van een soort. De STAB wijst erop dat wanneer een populatie in een ongunstige staat van instandhouding verkeert, waarbij of doordat sprake is van een groeiende natuurlijke sterfte, toepassing van het 1%-mortaliteitscriterium ertoe kan leiden dat relatief veel extra sterfte wordt toegestaan.
17.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat een verslechtering van de staat van instandhouding voor zowel de zilvermeeuw als de kleine mantelmeeuw als gevolg van de ingreep is uitgesloten. Om te bepalen of afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw kon in het faunabeheerplan het zogenaamde 1%-mortaliteitscriterium worden toegepast.
17.3.
In het faunabeheerplan is de staat van instandhouding van de zilvermeeuw voor het aspect populatie als ongunstig beoordeeld. De staat van instandhouding van de kleine mantelmeeuw is als gunstig beoordeeld. Voor beide vogels geldt dat sprake is van een dalende populatie.
17.4.
In zijn arrest van 9 december 2004 [16] heeft het HvJEU geoordeeld dat het door het ORNIS-comité geformuleerde criterium, inhoudende dat iedere tol van minder dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie (gemiddelde waarden) voor de soorten die niet mogen worden bejaagd, en van 1% van de te bejagen soorten, als maatstaf kan worden gebruikt om te beoordelen of de door de lidstaat krachtens artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn verleende afwijking van het verbod van artikel 8, eerste lid, van die richtlijn om vogels met lijmstokken te vangen voldoet aan de voorwaarde dat de betrokken vogels in kleine hoeveelheden worden gevangen.
17.5.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [17] kan dit criterium, bij het ontbreken van een ander wetenschappelijk onderbouwd criterium, gehanteerd worden als uitgangspunt voor het beantwoorden van de vraag of de gunstige staat van instandhouding van een soort in het geding is. Daarbij wordt dit criterium in de rechtspraak van de Afdeling ook toegepast bij andere uitzonderingsgronden dan die waarbij het gaat om het vangen van vogels in kleine hoeveelheden als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder sub c, van de Vogelrichtlijn respectievelijk artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b sub 6, van de Wnb. De rechtbank ziet geen aanleiding hierover thans anders te oordelen.
17.6.
Uit het hiervoor genoemde arrest van het HvJEU volgt niet dat het 1%-mortaliteitscriterium niet mag worden toegepast op soorten die reeds in een ongunstige staat van instandhouding verkeren. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken kan de rechtbank dit evenmin afleiden. Ook de Afdeling heeft eerder uitdrukkelijk geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om het 1%-mortaliteitscriterium los te laten bij soorten die reeds in een ongunstige staat van instandhouding verkeren. Weliswaar moet het criterium volgens de Afdeling omzichtig worden gehanteerd bij populaties die onder druk staan, maar wetenschappelijk tegenbewijs voor het hanteren van dit criterium in verband met de staat van instandhouding is er niet. [18]
17.7.
De rechtbank concludeert dat het college het 1%-mortaliteitscriterium heeft mogen toepassen bij de beoordeling van de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken meeuwen die onder druk staan. Het betoog slaagt niet. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om hierover prejudiciële vragen te stellen aan het HvJEU. Daarbij komt dat de rechtbank hiervoor al heeft geoordeeld dat het college onvoldoende nauwkeurig en treffend heeft gemotiveerd dat er een noodzaak bestaat tot het vernietigen van de in het faunabeheerplan genoemde aantallen van jaarlijks maximaal 50 nesten van de zilvermeeuw en 400 nesten van de kleine mantelmeeuw die zijn afgeleid van de toepassing van het 1%-mortaliteitscriterium.
Is het 1%-mortaliteitscriterium correct gebruikt?
18. Eiseres betoogt dat het college het 1%-mortaliteitscriterium onjuist heeft toegepast. Volgens eiseres dient bij de berekening te worden uitgegaan van de biogeografische populatie ter plekke, oftewel van de vogels waarvoor het faunabeheerplan geldt, en niet van de hele populatie in de Delta, in Nederland of in West-Europa. In het havengebied zijn de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw jarenlang bestreden. Aan de hand van tellingen ter plaatse kan daarom niet worden aangetoond wat het natuurlijke jaarlijkse broedsucces en de natuurlijke jaarlijkse sterfte van de betreffende vogels is. Daarnaast is vanwege de jarenlange achteruitgang van de populatieomvang ten onrechte uitgegaan van de telgegevens over twee jaren in alleen het havengebied. Bij de berekening hadden de langjarige trendgegevens op populatieniveau in aanmerking moeten worden genomen. Eiseres acht het ten slotte onwaarschijnlijk dat 44,5% van de broedparen van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw vervolglegsels maken nadat een nest is vernield. Zij baseert zich daarbij op persoonlijke ervaringen. Ook wijst zij op een door [naam 9] e.a. in oktober 2023 gepubliceerd onderzoek naar het broeden van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw op Texel. Daarin wordt van veel lagere percentages aan vervolglegsels uitgegaan.
18.1.
Volgens het college is het 1%-mortaliteitscriterium op correcte wijze gehanteerd. Er is van een juiste populatie-omvang uitgegaan. Ook is een worstcasebenadering toegepast door een dalende trend en het aantal broedparen aan het einde van de periode van het faunabeheerplan te hanteren.
18.2.
De rechtbank stelt vast dat voor de berekening van het 1%-mortaliteitscriterium in het faunabeheerplan gebruik is gemaakt van verschillende gegevens. Het gaat om de betrokken populatie, het broedsucces, de overlevings- en sterftekans en de kans op een vervolglegsel. In het gewijzigde faunabeheerplan is het aantal nesten dat maximaal vernietigd mag worden binnen het 1%-mortaliteitscriterium berekend op 60 voor de zilvermeeuw en 433 voor de kleine mantelmeeuw.
Betrokken populatie
19. In haar advies heeft de STAB vastgesteld dat voor de berekening van het
1%-mortaliteitscriterium is gerekend met de broedparen in het havengebied. De aantallen komen uit de tellingen in het havengebied Rotterdam en een onderzoek waarin de broedkolonies in het hele Deltagebied zijn onderzocht (Boele e.a. 2020, Lilipaly e.a. 2021). Er is alleen uitgegaan van broedparen in het havengebied van Rotterdam. De havengebieden van Dordrecht en Alblasserdam zijn niet meegerekend in de broedaantallen. Het berekende quotum van te vernietigen nesten geldt wel voor alle drie de havengebieden. De STAB stelt vast dat in deze situatie niet met zekerheid vastgesteld kan worden hoeveel individuen tot de biogeografische populatie behoren. Aangezien de biogeografische populatie waarschijnlijk groter is dan alleen de individuen van het havengebied Rotterdam, is volgens de STAB bij de berekening uitgegaan van een worstcasesituatie.
19.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres de conclusies van de STAB over de betrokken populatie niet heeft bestreden. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat in het (gewijzigde) faunabeheerplan bij de berekening van het 1%-mortaliteitscriterium is uitgegaan van de biogeografische populatie ter plekke. Het betoog slaagt niet.
Broedsucces
20. De STAB ziet geen aanleiding om kanttekeningen te plaatsen bij de gebruikte gegevens over het broedsucces. Het broedsucces van de twee meeuwensoorten in het (gewijzigde) faunabeheerplan is bepaald op basis van de onderzoeken van Deltamilieu Projecten van 2018 tot en met 2021 in het Deltagebied. Om tot het broedsucces te komen is gebruik gemaakt van het broedsucces in alle broedkolonies in het Deltagebied, met uitzondering van die in het havengebied van Rotterdam.
20.1.
Anders dan eiseres veronderstelt, is volgens de STAB voor het bepalen van het broedsucces van de twee meeuwensoorten het havengebied buiten beschouwing gelaten. Dit volgt ook uit bijlage 3 bij het gewijzigde faunabeheerplan. De rechtbank ziet geen aanleiding de STAB hierin niet te volgen. Het betoog slaagt niet.
Overlevings-/sterftekans
21. In haar advies stelt de STAB vast dat het bepalen van de overleving van de zilvermeeuw en kleine mantelmeeuw zeer complex is. Er zijn veel variabelen die de overlevingskans kunnen beïnvloeden en het is praktisch onmogelijk om een volledig beeld te krijgen, mede omdat het om prognoses van toekomstige situaties gaat. In het faunabeheerplan is voor de jaarlijkse overleving in het Deltagebied gebruik gemaakt van het onderzoek van Schekkerman e.a. uit 2021. In dit onderzoek is grondig ingegaan op de gekozen methode, modellen en gebruikte data. De gebruikte data van het Volgeltrekstation en het Koninklijk Belgisch Instituut voor Natuurwetenschappen (KBIN) zijn algemeen erkend als betrouwbaar. Het onderzoek heeft data gebruikt over de periode van 2003 tot 2019 en de gevonden overlevingskansen van de meeuwen in het Deltagebied zijn vergelijkbaar met andere onderzoeken. Op grond van deze informatie concludeert de STAB dat de resultaten een weergave zijn van de meest recente wetenschappelijke inzichten.
21.1.
Uit het (gewijzigde) faunabeheerplan en het advies van de STAB leidt de rechtbank af dat voor de jaarlijkse overlevingskans van de meeuwen is gerekend met gegevens voor het Deltagebied, waarbij het havengebied niet is uitgesloten. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat bij het bepalen van de overlevingskans niet van deze gegevens mocht worden uitgegaan omdat in het havengebied jarenlang beheermaatregelen hebben plaatsgevonden. Ter zitting heeft de faunabeheereenheid toegelicht dat beheermaatregelen, anders dan bij broedsucces, geen invloed hebben op de natuurlijke overlevingskans van meeuwen. De rechtbank ziet geen aanleiding hierover anders te oordelen. In zoverre slaagt het betoog van eiseres niet.
22. Volgens de STAB zijn de gebruikte gegevens voor de overlevings- en sterftekans betrouwbaar, maar zijn deze niet consistent toegepast, waardoor een groter aantal nesten vernietigd mag worden dan vanuit een conservatieve benadering toegestaan zou mogen worden. De STAB merkt in dit verband op dat bij het bepalen van het aantal vliegvlugge jongen dat nodig is om tot de 1% volwassen vogels te komen, is gerekend met de juveniele- en subadulte sterftekans van alleen 2019 in plaats van het langjarig gemiddelde (2003-2019). De overlevingskans van een meeuw is niet in elk levensjaar hetzelfde. In het eerste levensjaar bestaat een grotere kans dat een individu sterft. Hoewel de gegevens uit 2019 in het onderzoek van Schekkerman e.a. nog steeds binnen de gevonden range van andere onderzoeken vallen, zijn de gebruikte gegevens volgens de STAB minder representatief, omdat ze zijn gebaseerd op één jaar in plaats van een gemiddelde over meerdere jaren. Wanneer van een hogere sterftekans wordt uitgegaan, mogen op basis van het 1%-mortaliteitscriterium ook meer nesten vernield worden. Dit leidt tot de situatie dat bij een verslechterende staat van instandhouding (vanwege meer natuurlijke sterfte) steeds meer onnatuurlijke sterfte kan worden toegestaan.
22.1.
In zijn reactie op het STAB-advies stelt het college dat in het faunabeheerplan de keuze is gemaakt om uit te gaan van de overlevingskans die, vanwege de stijgende trend met betrekking tot de natuurlijke sterfte, naar verwachting het meest overeenkomt met de overlevingskans in de planperiode van het faunabeheerplan. Deze keuze benadert volgens het college daarmee de werkelijkheid het meest en is daarom goed navolgbaar en niet onlogisch.
22.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding de STAB niet te volgen in haar advies om de gegevens met betrekking tot de overlevingskans, vanwege de verslechterende staat van instandhouding van de meeuwensoorten, consistent toe te passen door telkens voor een conservatieve benadering te kiezen. Dit leidt er in dit geval toe dat zo min mogelijk onnatuurlijke sterfte wordt toegestaan. Gelet hierop kon bij het berekenen van de juveniele- en subadulte sterftekans niet uitsluitend gebruik worden gemaakt van de gegevens uit 2019. Het betoog van eiseres slaagt.
Vervolglegsels
23. Voor het aspect vervolglegsels stelt de STAB in haar advies vast dat de kans op vervolglegsels in het faunabeheerplan niet wordt onderbouwd met wetenschappelijke onderzoeken. Het aantal vervolglegsels is bepaald op basis van de hoeveelheid nesten die is vernietigd in tweede ruimingsacties onder de vorige faunabeheerplannen, niet op gericht onderzoek naar individuele broedparen die een eerste legsel verliezen. Daarbij merkt de STAB op dat er tussen broedparen variatie kan bestaan in de start van het broedseizoen. De meeste broedparen beginnen vroeg in het broedseizoen, andere broedparen beginnen later. Zonder aanvullend onderzoek kan volgens de STAB niet gesteld worden dat sprake is van 44,5% kans op een vervolglegsel voor zowel de zilvermeeuw als de kleine mantelmeeuw.
Het door het college aangehaalde onderzoek van A.W. Boyle e.a. uit 2001 waarin 93% aan vervolglegsels voor de zilvermeeuw werd waargenomen, brengt daarin volgens de STAB geen verandering. Dit in Canada uitgevoerde onderzoek is 20 jaar oud en meeuwen in Canada zijn onderdeel van een andere biogeografische populatie. Naar het oordeel van de STAB kan gezien de ongunstige staat van instandhouding van de zilvermeeuw het beste een conservatieve benadering worden gebruikt voor het aantal te vernietigen nesten. Dat houdt volgens de STAB in dat moet worden uitgegaan van de afwezigheid van vervolglegsels.
23.1.
In reactie op het STAB-advies stelt het college dat het percentage van 44,5 afkomstig is uit het vorige faunabeheerplan, waarin het is berekend door drs. ing. R. Lensink (2015). Bij die berekening is uitgegaan van het in eind mei of begin juni verwijderen van alle legsels in risicovolle zones. Dit werd omstreeks zes weken later herhaald. Ondanks de eerste verwijderactie van mei/juni bleken bij de tweede verwijderactie weer veel legsels aanwezig, namelijk 44,5% van het aantal bij de eerste actie. Dit zijn nalegsels geweest. Deze benadering acht het college valide. Ten aanzien van het onderzoek door [naam 9] e.a. merkt het college op dat dit nog niet beschikbaar was ten tijde van het goedkeuren van het faunabeheerplan. Bovendien is de situatie op Texel niet goed te vergelijken met de situatie in het havengebied.
23.2.
De rechtbank stelt vast dat partijen op verschillende onderzoeken over vervolglegsels van de twee meeuwensoorten hebben gewezen. Daargelaten de vraag of de resultaten van deze onderzoeken ook representatief zijn voor de situatie in het havengebied, ziet de rechtbank geen aanleiding om de STAB niet te volgen in haar advies dat het percentage van 44,5% aan vervolglegsels in dit geval onvoldoende is onderbouwd. Daartoe acht de rechtbank van belang dat voor het percentage van 44,5% is aangesloten bij de berekening uit het vorige faunabeheerplan, maar dat broedparen in die berekening niet individueel zijn gevolgd. Hierdoor kan niet bepaald worden of een broedsel dat bij de tweede ruimingsacties werd vernietigd een eerste legsel was van een broedpaar dat laat begon, of een tweede legsel van een broedpaar waarvan het nest eerder werd vernield. Op basis van deze gegevens kon daarom niet worden vastgesteld dat de betrokken meeuwensoorten 44,5% aan vervolglegsels produceren. Het betoog slaagt.
Conclusie berekening 1%-mortaliteitscriterium
24. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat het college, vanwege de geconstateerde gebreken in de berekening, onvoldoende heeft gemotiveerd dat het berekende aantal te vernietigen nesten van 60 voor de zilvermeeuw en 433 voor de kleine mantelmeeuw geen wezenlijk effect zal hebben op de staat van instandhouding van de betrokken meeuwensoorten.
Conclusie en gevolgen
25. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Niet alleen is de noodzaak voor het vernietigen van jaarlijks maximaal 50 nesten van de zilvermeeuw en 400 nesten van de kleine mantelmeeuw onvoldoende komen vast te staan, ook is de berekening van het 1%-mortaliteitscriterium niet op correcte wijze uitgevoerd. Als gevolg daarvan is niet duidelijk of de toegestane maatregelen niet leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de zilvermeeuw en/of de kleine mantelmeeuw.
25.1.
Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal het (bij besluit van 14 maart 2023 gewijzigde) bestreden besluit van 8 juli 2022 vernietigen, voor zover in dat besluit alsnog is besloten om het gewijzigde faunabeheerplan goed te keuren, waar het betreft de volgende maatregelen:
- het verplaatsen van nesten met eieren van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw in de periode van 1 april tot en met 31 juli, volgens protocol, gelegen binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de genoemde categorieën van bedrijven;
- het vernielen van (eieren en) nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli op het terrein van het Loodswezen en tot 300 meter buiten dit terrein;
- het vernielen van (eieren en) nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de benoemde categorieën van bedrijven c.q. locaties en in benoemde omstandigheden.
Voor het overige laat de rechtbank het (bij besluit van 14 maart 2023 gewijzigde) bestreden besluit van 8 juli 2022 in stand. Dat geldt voor zowel de herroeping van het goedkeuringsbesluit van 15 maart 2022 als de overige onderdelen van de goedkeuring van het gewijzigde faunabeheerplan. De rechtbank bepaalt dat het college een nieuwe beslissing op het bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar dient het college het oude recht toe te passen.
26. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiseres het betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt het college daarnaast in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 8 juli 2022, voor zover in dat besluit alsnog is besloten om het gewijzigde faunabeheerplan goed te keuren, waar het betreft de volgende maatregelen:
- het verplaatsen van nesten met eieren van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw in de periode van 1 april tot en met 31 juli, volgens protocol, gelegen binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de genoemde categorieën van bedrijven;
- het vernielen van (eieren en) nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli op het terrein van het Loodswezen en tot 300 meter buiten dit terrein;
- het vernielen van (eieren en) nesten van de zilvermeeuw en de kleine mantelmeeuw volgens het protocol van 1 april tot en met 31 juli binnen een straal van 30 meter van bedrijfsinstallaties bij de benoemde categorieën van bedrijven c.q. locaties en in benoemde omstandigheden;
- laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzitter, en mr. A.C. de Winter en mr. B. van Dokkum, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: juridisch kader
Vogelrichtlijn
Artikel 5
Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
a. a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk
de bedoelde vogels te doden of te vangen;
[…].
Artikel 9
1. De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing
bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5 tot en
met 8:
a. a) — in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
— in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
— ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en
wateren,
— ter bescherming van flora en fauna;
[…];
c) ten einde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.
Artikel 13
De toepassing van de krachtens deze richtlijn getroffen maatregelen mag niet leiden tot verslechtering van de huidige situatie met betrekking tot de instandhouding van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten.
Wet natuurbescherming
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…];
- gunstige staat van instandhouding van een soort: staat van instandhouding van een soort waarvoor geldt dat:
a. uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
b. het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
c. er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden;
Artikel 3.1
1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.
2. Het is verboden opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te vernielen of te beschadigen, of nesten van vogels weg te nemen.
3. Het is verboden eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te rapen en deze onder zich te hebben.
4. Het is verboden vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen.
5. Het verbod, bedoeld in het vierde lid, is niet van toepassing indien de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort.
Artikel 3.3.
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
[…].
4. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1°. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
2° in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
[…], of
6°. om het vangen, het onder zich hebben of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan;
c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
Omgevingsverordening Zuid-Holland 2019
Artikel 3.59 Vrijstelling nestbehandeling vogels
1.Op grond van de mogelijkheid van artikel 3.3, tweede lid, in samenhang met artikel 3.15, van de Wet natuurbescherming, is het de grondgebruiker op de door hem gebruikte gronden of in of aan door hem gebruikte opstallen toegestaan om van de in de bijlage III aangewezen vogels en kruisingen daarvan opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren te vernielen of te beschadigen, in het belang van:
a. de volksgezondheid en openbare veiligheid als bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, onderdeel b, en onder 1° van de Wet natuurbescherming;
b. de veiligheid van het luchtverkeer als bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, onderdeel b, en onder 2° van de Wet natuurbescherming; of
[…].