Uitspraak
201405449/1/A3.
Datum uitspraak: 14 januari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 mei 2014 in zaak nr. 14/81 in het geding tussen:
de Faunabescherming
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2013 heeft het college aan de vereniging Bond Friese VogelWachten (hierna: de BFVW) voor de duur van drie jaar, voor de periode 2013 tot en met 2015, ontheffing verleend van het verbod van artikel 12 van Pro de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus Vanellus).
Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 18 februari 2014 heeft het college een van de voorschriften van de ontheffing gewijzigd.
Bij uitspraak van 21 mei 2014 heeft de rechtbank het beroep van Faunabescherming tegen de besluiten van 26 november 2013 en 18 februari 2014 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Faunabescherming hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft BFVW een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Faunabescherming heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2014, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door H.H. Niesen, bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.H.L. Oostra, werkzaam bij de provincie, bijgestaan door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen. Voorts is ter zitting BFVW, vertegenwoordigd door mr. A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, en [belanghebbende A] en [belanghebbende B], als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2 van Pro Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103; hierna: Vogelrichtlijn) nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde Pro soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.
Ingevolge artikel 5, aanhef en onder c, nemen de lidstaten, onverminderd de artikelen 7 en 9, de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde Pro vogelsoorten; deze maatregelen omvatten onder meer een verbod om in de natuur eieren van deze vogels te rapen en deze - zelfs leeg - in bezit te hebben.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, mogen lidstaten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8 teneinde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder i, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: Habitatrichtlijn) wordt in deze richtlijn verstaan onder staat van instandhouding van een soort: het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het in artikel 2 bedoelde Pro grondgebied. De "staat van instandhouding" wordt als "gunstig" beschouwd wanneer:
- uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en - het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en - er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
Ingevolge artikel 12 van Pro de Ffw is het verboden eieren van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen.
Ingevolge artikel 60, eerste lid, kan - thans - de minister van Economische Zaken, voor zover naar het oordeel van de minister de belangen van natuurbehoud zich daartegen niet verzetten, een periode liggende tussen 1 maart en 9 april vaststellen, waarbinnen het college aan samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers die overeenkomstig het tweede lid zijn erkend, ontheffing kan verlenen van het verbod van artikel 12 ten Pro behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus Vanellus).
Ingevolge artikel 2 van Pro de krachtens voormelde bepaling vastgestelde Regeling zoeken, rapen en beschermen van kievitseieren Flora- en faunawet (Stcrt. 2002, nr. 62; hierna: de Regeling) kan het college in de periode van 1 maart tot en met 8 april aan erkende samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers ontheffing verlenen van het verbod van artikel 12 van Pro de Ffw ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus Vanellus).
Ingevolge artikel 4 worden Pro onverminderd artikel 60, derde lid, van de Ffw, aan de ontheffingen de in die bepaling nader opgesomde voorschriften verbonden.
2. Het college heeft eerder bij besluit van 17 december 2002, zoals gewijzigd bij besluit op bezwaar van 1 april 2003, aan de BFVW voor de duur van vijf jaar, voor de periode 2003 tot en met 2007, ontheffing van het verbod van artikel 12 van Pro de Ffw verleend ten behoeve van het zoeken en rapen van kievitseieren.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 7 december 2005 in zaak nr. 200503449/1 de door de rechtbank uitgesproken vernietiging van het besluit van 1 april 2003 bevestigd. Zij heeft in deze uitspraak onder meer overwogen dat de Ffw en de Regeling onvoldoende waarborgen dat het aantal geraapte kievitseieren beperkt blijft tot "kleine hoeveelheden", als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn en derhalve geen correcte implementatie van die bepaling vormen. In dat verband heeft zij geoordeeld dat aan deze bepaling van de Vogelrichtlijn rechtstreekse werking toekomt. Onder verwijzing naar de arresten van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 27 april 1988, C-252/85, Commissie/Frankrijk (www.curia.europa.eu), en 16 oktober 2003, C-182/02, Ligue pour la protection des oiseaux, (www.curia.europa.eu), heeft zij overwogen dat het criterium "kleine hoeveelheden" in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn geen absoluut criterium is, maar verband houdt met de handhaving van de totale populatie en de voortplantingssituatie van de betrokken soort. Zij heeft voorts geoordeeld dat aan deze voorwaarde niet wordt voldaan, wanneer niet is gewaarborgd dat de populatie van de betrokken soort op een bevredigend niveau wordt gehandhaafd. Het Hof heeft in het arrest van 16 oktober 2003 overwogen dat, als niet aan deze voorwaarde is voldaan, deze exploitatie van het vogelbestand in ieder geval niet als een verstandig gebruik kan worden beschouwd en dit gebruik dus niet toelaatbaar is. Uit deze overwegingen vloeit voort dat bij de tenuitvoerlegging van de Vogelrichtlijn de beperkingen die gesteld worden aan de inbreuk op de verboden van artikel 5 van Pro die richtlijn, verantwoord moeten worden in het licht van de instandhouding van de populatie, aldus de Afdeling. Zij heeft vervolgens overwogen dat het Hof blijkens zijn arrest van 9 december 2004 in zaak C-79/03, Commissie/Spanje (www.curia.europa.eu), een door het ORNIS-comité geformuleerd criterium heeft gebruikt om te beoordelen of de afwijking van het algemene verbod van artikel 5 van Pro de Vogelrichtlijn voldoet aan de voorwaarde dat het om kleine hoeveelheden gaat. Volgens dat criterium is iedere tol van minder dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie (gemiddelde waarde) een kleine hoeveelheid. Indien het college van dit 1%-criterium geen gebruik wenst te maken, is het gehouden zelf een duidelijke en in de praktijk hanteerbare grens te bepalen voor het aantal te rapen eieren dat voldoet aan het criterium "kleine hoeveelheden", waarbij dat aantal zal moeten worden gerelateerd aan de Friese kievitenpopulatie, omdat die broedpopulatie door het gebruik van de ontheffing direct wordt beïnvloed, aldus de Afdeling in die uitspraak van 7 december 2005.
3. Naar aanleiding van die uitspraak van de Afdeling heeft het college bij besluit van 21 februari 2006 opnieuw op het bezwaar van onder meer de Faunabescherming tegen het besluit van 17 december 2002 beslist. De rechtbank heeft het beroep van de Faunabescherming tegen het besluit van 21 februari 2006 ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 25 juni 2008 in zaak nr. 200706598/1 het hoger beroep van de Faunabescherming gegrond verklaard en het besluit van 21 februari 2006 vernietigd. Met betrekking tot het betoog van de Faunabescherming, dat er gevaar was dat de door artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn gestelde grens van kleine hoeveelheden wordt overschreden, heeft zij in deze uitspraak evenwel overwogen:
"(…) Voorts heeft het college aangevoerd geen ander bruikbaar criterium dan het 1%-criterium te hebben gevonden. Het heeft door dr. C.J. Musters (hierna: Musters) van het Centrum van Milieuwetenschappen van de Universiteit Leiden laten berekenen dat op basis van dat criterium het rapen van maximaal 6.934 eieren per jaar een effect heeft op de populatie dat blijft binnen 1% van de jaarlijkse natuurlijke sterfte. (…) Het door Musters gebruikte rekenmodel, dat is afgeleid van een rekenvoorbeeld uit het door de Europese Commissie opgestelde "Gidsdocument voor de jacht in het kader van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand" (hierna: het Gidsdocument), is door de Faunabescherming niet ter discussie gesteld. Evenmin wordt betwist dat de berekening mathematisch correct is uitgevoerd. De Faunabescherming bestrijdt met name de juistheid van de in het model ingevoerde gegevens. Met de rechtbank moet worden overwogen dat bij het gebruik van een rekenmodel enige aannames onvermijdelijk zijn, maar dat dit niet betekent dat de berekening van Musters op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen is en met de uitkomst daarvan geen rekening kan worden gehouden. Uit de berekening en de toelichting daarop van het college blijkt dat Musters alle in het model ingevoerde gegevens, waaronder de omvang van de totale broedpopulatie, de sterftecijfers, de overlevingskans van kuikens en de kans op vervolglegsels, heeft afgeleid uit het rapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de Stab) van 6 december 2004, het Gidsdocument en het onderzoeksrapport "Het Nationale Weidevogelmeetnet 1999/03" van de Samenwerkende organisaties voor vogelonderzoek in Nederland (hierna: SOVON). Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat deze algemeen erkende bronnen voor de berekening de best beschikbare kennis bieden. (…) Uit de cijfers van de Stichting Weidevogelmeetnet Friesland (hierna: het weidevogelmeetnet) volgt weliswaar dat in de jaren 1996 tot 2000 de stand van de kievit in Friesland met 7% per jaar afnam, maar tevens blijkt dat de soort zich in de jaren 2000-2005 heeft gestabiliseerd. De Stab heeft in dit verband opgemerkt dat er onvoldoende gegevens zijn om te beoordelen of over de periode 1996-2003 sprake is van een neerwaartse trend of van een natuurlijke fluctuatie, waarbij zij er voorts op heeft gewezen dat 1996 als een uitzonderlijk goed jaar voor de kievit werd beschouwd. Het college heeft op basis van deze gegevens het standpunt mogen innemen dat het populatieniveau van de kievit niet zodanig is dat geen ontheffing voor het rapen van kleine hoeveelheden eieren kan worden verleend. Nu de stabilisering van het aantal kieviten in Friesland is opgetreden in de periode 2000-2005, waarin de raapdruk veel groter was dan thans is toegestaan, en niet is komen vast te staan dat in de jaren 1996-2000, waarin een flinke achteruitgang in het aantal kieviten optrad, veel meer eieren werden geraapt dan in de periode 2000-2005, ziet de Afdeling evenals de rechtbank geen steun voor het standpunt van de Faunabescherming dat bij gebruik van de ontheffing handhaving van de populatie op een bevredigend niveau niet zou zijn gewaarborgd. Aangezien er geen aanwijzingen zijn dat de stand van de kievit op nationaal niveau ongunstiger is dan in Friesland en alleen in die provincie gebruik is gemaakt van de mogelijkheid ontheffing te verlenen voor het rapen van kievitseieren, is er voorts geen gevaar dat op nationaal niveau de door artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn gestelde grens van kleine hoeveelheden wordt overschreden."
4. Aan het besluit van 29 januari 2013, dat bij besluit van 26 november 2013 is gehandhaafd, heeft het college ten grondslag gelegd dat de Afdeling in de uitspraak van 1 maart 2012 in zaak nr. 201104238/1/H3 heeft geoordeeld dat er tot en met 2009 geen sprake was van een ongunstige staat van instandhouding van de Friese kievitenpopulatie. Het college stelt zich op het standpunt dat dit thans nog steeds het geval is en dat daarom afwijkingen van het verbod kievitseieren te rapen kunnen worden toegestaan. Aan het besluit van 29 januari 2013 heeft het college het voorschrift verbonden dat in 2013 maximaal 6.307 eieren mogen worden geraapt.
Bij besluit van 18 februari 2014 heeft het college dit voorschrift gewijzigd, in dier voege dat voor 2014 het maximaal aantal te rapen eieren is verlaagd van 6.307 naar 5.939.
5. De Faunabescherming betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte ontheffing heeft verleend voor het rapen van kievitseieren, omdat de kievitenpopulatie in Friesland nog immer kleiner wordt. Het aantal broedparen kieviten in Friesland is sinds 1996 met 63% afgenomen. De rechtbank heeft ook ten onrechte overwogen dat in 2012 een aanzienlijke stijging van het aantal kieviten te zien was. Dat is gebaseerd op het SOVON-verslag 2012. Echter, uit het SOVON-verslag 2013 volgt dat de dalende trend van het aantal kieviten in Friesland zich op de lange termijn voortzet. Verder heeft de rechtbank ten onrechte de maatstaf aangelegd dat slechts behoeft te worden gekeken naar de daling van de kievitenpopulatie sinds 2009 volgens de gegevens van SOVON, terwijl het college steeds is uitgegaan van de cijfers over de vijf jaren voorafgaand aan het verlenen van de ontheffing, aldus de Faunabescherming.
5.1. Aan het besluit van 26 november 2013 is het Weidevogelmeetnet, verslag 2012 (hierna: SOVON-verslag 2012) ten grondslag gelegd. Uit dat verslag volgt dat de kievitenpopulatie tussen 1996 en 2012 jaarlijks gemiddeld met 3,8% is afgenomen en dat de populatie tussen 2002 en 2012 ook jaarlijks met 3,8% is afgenomen. Volgens dat verslag is de afname volgens het CBS matig. Voorts volgt uit voornoemd verslag dat sinds 2007 de populatie, met jaarlijkse fluctuaties, nagenoeg stabiel is gebleven. Verder is aan het besluit van 26 november 2013 ten grondslag gelegd dat er in Friesland in de periode van 2007 tot en met 2011 gemiddeld 27.289 broedparen waren.
Aan het besluit van 18 februari 2014 is het Weidevogelmeetnet Friesland, verslag 2013 (hierna: SOVON-verslag 2013) ten grondslag gelegd. Volgens dat verslag is de kievitenpopulatie tussen 1996 en 2013 jaarlijks met 3,5% afgenomen en is de afname van de populatie tussen 2003 en 2013 jaarlijks 3,4%. Volgens dat verslag lijkt de kievitenpopulatie sinds 2009, met jaarlijkse fluctuaties, nagenoeg stabiel te zijn gebleven. Voorts is aan het besluit van 18 februari 2014 ten grondslag gelegd dat er in Friesland in de periode van 2009 tot en met 2013 gemiddeld 24.631 broedparen waren.
5.2. In de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2012 in zaak nr. 201104238/1/H3 is het volgende overwogen:
"De Afdeling heeft eerder in de uitspraak van 25 juni 2008 in zaak nr. 200706598/1 geoordeeld dat het college op basis van de cijfers van het weidevogelmeetnet met betrekking tot de jaren 1996 tot en met 2005 het standpunt mocht innemen dat het populatieniveau van de kievit in Friesland niet zodanig was dat geen ontheffing voor het rapen van kleine hoeveelheden eieren kon worden verleend. (…). Dit laat echter onverlet dat, in het licht van de dalende trend in de kievitenstand in de afgelopen jaren, die zich blijkens het indexcijfer van het weidevogelmeetnet in 2009 heeft voortgezet, bij de besluitvorming over een toekomstige ontheffing moet worden bezien of het rapen van eieren wat betreft aantallen en raapperiode verder dient te worden beperkt, dan wel of gedurende één of meer jaren geen ontheffing voor het zoeken en rapen van kievitseieren kan worden verleend."
5.3. De Afdeling tekent bij die laatste overweging aan dat de ongunstige cijfers over 2009 bekend zijn geworden nadat het in die uitspraak bestreden besluit was genomen en dat die cijfers derhalve niet in de beoordeling van dat besluit konden worden betrokken. De Afdeling moest er daarom mee volstaan met die overweging haar zorg met het oog op toekomstige ontheffingen kenbaar te maken.
Thans is de Afdeling van oordeel dat, in het bijzonder gelet op de achteruitgang van de populatie in 2009 en ook weer in 2011 en op de gestelde stabilisatie op het lage niveau van 2009, aan die stabilisatie in het voorliggende bestreden besluit een onjuiste betekenis is toegekend. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
Zoals hiervoor reeds onder 2 is overwogen, heeft het Hof in zijn arrest van 27 april 1988, C-252/85, Commissie/Frankrijk en dat van 16 oktober 2003, C-182/02, Ligue pour la protection des oiseaux, overwogen dat het criterium "kleine hoeveelheden" in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn geen absoluut criterium is, maar verband houdt met de handhaving van de totale populatie en de voortplantingssituatie van de betrokken soort. Aan deze voorwaarde wordt niet voldaan, wanneer niet is gewaarborgd dat de populatie van de betrokken soort op een bevredigend niveau wordt gehandhaafd. Voorts wordt ingevolge artikel 1, aanhef en onder i, van de Habitatrichtlijn de staat van instandhouding onder meer als gunstig beschouwd wanneer uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven.
Uit zowel het SOVON-verslag 2012 als het SOVON-verslag 2013 volgt dat de omvang van de kievitenpopulatie sinds 1996 aanzienlijk kleiner is geworden. In 1996 was het indexcijfer van de populatie 100. In de daarop volgende jaren is het indexcijfer stelselmatig gedaald om in 2013 volgens het SOVON-verslag 2013 uit te komen op 55.
Blijkens het overzicht op blz. 17 van het SOVON-verslag 2013 is deze daling weliswaar afgewisseld met perioden van enig herstel en enige stabilisatie, maar de afgelopen 18 jaar bereikte het herstel na een daling nooit het niveau van het voorafgaande herstel en lagen de achtereenvolgende stabilisaties steeds op een lager niveau dan de vorige. Zo was het indexcijfer in de stabilisatieperiode 2004-2006 rond de 74 en is dat cijfer van de thans gestelde stabilisatieperiode 2009-2012 55. Bovendien zijn de dalingen ook steeds dieper dan de vorige daling. Het beeld van duurzame achteruitgang gedurende bijna 20 jaar heeft zich derhalve ook na de ontheffing van 15 januari 2008 die in voormelde uitspraak aan de orde was, voortgezet.
In dit licht bezien is de constatering dat weer sprake zou zijn van een stabilisatie op het niveau van indexcijfer 55 niet dragend voor de conclusie dat de kievitenpopulatie in Friesland zich nog in een gunstige staat van instandhouding bevindt. Derhalve is thans onvoldoende duidelijk of de kievit vermoedelijk op lange termijn een levensvatbare component zal blijven van de natuurlijke habitat waarin hij voortkomt. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college dit onvoldoende heeft onderzocht. De Afdeling is in dit verband, gelet op hetgeen hiervoor over de daling van de stand van de kievit in Friesland is overwogen, thans van oordeel dat door het college moet worden aangegeven bij welke stand van de populatie nog voldaan is aan de voor de verlening van de in geding zijnde ontheffing geldende eis dat de staat van instandhouding van de kievit in Friesland als "gunstig" kan worden beschouwd.
Het betoog slaagt.
6. De Faunabescherming betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college eraan voorbij is gegaan dat het verspreidingsgebied van de kievit in Friesland afneemt. Daardoor wordt niet voldaan aan het vereiste van continuïteit, welk vereiste is vervat in artikel 1, aanhef en onder i, van de Habitatrichtlijn en de systematiek van de Vogelrichtlijn. Het kleiner worden van het verspreidingsgebied van de kievit volgt niet alleen uit de daling van de kievitenpopulatie in Friesland, maar vooral ook uit de omstandigheid dat de kievit zich terugtrekt in beschermd gebied, waar hij niet bedreigd wordt door bepaalde landbouwtechnieken en waar niet geraapt mag worden.
Het college had gebruik moeten maken van de telgegevens van SOVON van de verschillende telvakken die gelegen zijn in verschillende landschapstypen, om zo te beoordelen of de kievit in al die gebieden nog voldoende voorkomt, aldus de Faunabescherming. Het heeft evenwel slechts ten onrechte gebruik gemaakt van niet zeer deskundige tellingen van eierrapers. Verder heeft SOVON bovenmatig veel telvakken in beschermd gebied, terwijl het rapen van kievitseieren alleen is toegestaan in agrarisch gebied waar zich ook andere bedreigingen voordoen. Voorts wordt een gemiddelde van het aantal kieviten berekend, waardoor de afname van het aantal kieviten in agrarisch gebied wordt weggemiddeld met een mogelijke toename van het aantal kieviten in beschermd gebied. Echter, zelfs met de bovenmatige hoeveelheid telvakken in beschermd gebied, is duidelijk dat de omvang van de kievitenpopulatie afneemt.
Ter zitting van de rechtbank heeft BFVW stippenkaarten overgelegd, waarop is weergegeven waar in Friesland eieren zijn gevonden dan wel broedparen zijn waargenomen. Uit de toelichting van BFVW ter zitting van de rechtbank volgt dat aan die stippenkaarten geen systematische telmethode ten grondslag ligt, omdat elke stip kan staan voor zowel een gevonden ei als een waargenomen broedpaar, terwijl onduidelijk is hoe lang en hoe vaak is geteld en hoe bij het tellen wordt omgegaan met kieviten die zich tijdens een telling verplaatsen. Die werkwijze van het college heeft de rechtbank volgens de Faunabescherming daarom ten onrechte niet onjuist geacht.
De rechtbank is volgens de Faunabescherming verder niet ingegaan op haar betoog dat ook de natuurlijke habitat van de kievit kleiner wordt. In artikel 1, aanhef en onder i, van de Habitatrichtlijn wordt een onderscheid gemaakt tussen het natuurlijke verspreidingsgebied en een voldoende grote habitat. Dat zijn dan ook afzonderlijke criteria waaraan moet worden getoetst. De rechtbank heeft volgens de Faunabescherming miskend dat het college eraan voorbij is gegaan dat permanent grasland in Friesland schaarser wordt en de grond wordt bewerkt op een wijze die het voortbestaan van de kievit in Friesland bedreigt. Daarmee wordt de natuurlijke habitat van de kievit steeds verder en substantieel aangetast. Volgens de Faunabescherming kan ook daarom niet worden gesproken van een gunstige staat van instandhouding van de kievit in Friesland.
6.1. Anders dan de Faunabescherming betoogt, heeft de rechtbank niet overwogen dat het college de stippenkaarten, die BFVW ter zitting van de rechtbank heeft overgelegd, aan de in beroep bestreden besluiten ten grondslag heeft gelegd. Het college heeft dat ook niet gedaan. Het heeft aan die besluiten de overzichten uit het kievitenregistratiesysteem van NatuurNetwerk en BFVW van geraapte kievitseieren in 2012 ten grondslag gelegd. Aan de hand van die gegevens heeft het beoordeeld of het natuurlijke verspreidingsgebied en de natuurlijke habitat van de kievit in Friesland al dan niet kleiner worden.
6.2. De Afdeling volgt de Faunabescherming niet in zoverre ze beoogd heeft te betogen dat de cijfers uit de SOVON-verslagen over de stand van de kievit in heel Friesland zijn geflatteerd door de oververtegenwoordiging binnen het totale aantal telgebieden van die in beschermd gebied, waar de situatie relatief gunstig is en waar niet mag worden geraapt.
Op grond van de stukken, waaronder de e-mail van W. Teunissen, onderzoeker bij SOVON, van 1 mei 2014, acht de Afdeling het voldoende aannemelijk dat in de berekeningen die oververtegenwoordiging afdoende is gecompenseerd.
6.3. Zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen, wordt ingevolge artikel 1, aanhef en onder i, van de Habitatrichtlijn de staat van instandhouding onder meer als gunstig beschouwd wanneer uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven. Daarnaast wordt ingevolge die bepaling de staat van instandhouding onder meer als gunstig beschouwd wanneer het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden.
Vaststaat dat het Friese grasland steeds een natuurlijke habitat van de kievit is geweest. Niet in geschil is evenwel dat de kievit minder voorkomt op grasland dan voorheen. Zoals het college desgevraagd ter zitting van de Afdeling te kennen heeft gegeven, zijn de ontwikkelingen in de landbouw die hierop mede van invloed kunnen zijn, reeds minstens tien jaar geleden ingezet.
Uit de overzichten uit het kievitenregistratiesysteem volgt dat de kievitseieren verspreid over grote delen van Friesland worden geraapt en de kievit nog in enige mate overal in Friesland voorkomt. Uit die gegevens volgt evenwel niet dat de kievit nog algemeen in het Friese grasland voorkomt en dat binnen afzienbare tijd zo zal blijven. In het bijzonder volgt uit die gegevens niet wat de afname is geweest van de populatie kieviten in grasland over langere termijn. Daaruit volgt dat het college ook geen onderzoek heeft gedaan naar de vraag of de kievit op lange termijn nog zal voorkomen in grasland. Gelet op die omstandigheden heeft de rechtbank niet onderkend dat het college onvoldoende heeft onderzocht of het natuurlijke verspreidingsgebied van de kievit niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden.
Het betoog slaagt.
7. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderzocht of de staat van instandhouding van de kievit in Friesland gunstig is en derhalve een ontheffing kon worden verleend van het verbod kievitseieren te rapen.
8. Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen de Faunabescherming voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
9. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van het college van 26 november 2013 en 18 februari 2014 alsnog gegrond verklaren. Die komen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om de na te melden voorlopige voorziening te treffen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 mei 2014 in zaak nr. 14/81;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 26 november 2013, kenmerk 01094686, en dat van 18 februari 2014, kenmerk 01114174;
V. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 29 januari 2013, kenmerk 01039993, tot zes weken nadat het college van gedeputeerde staten van Fryslân opnieuw op het door de stichting Stichting de Faunabescherming tegen dat besluit gemaakte bezwaar heeft beslist, met dien verstande dat indien binnen die termijn tegen dat besluit beroep wordt ingesteld, de schorsing doorloopt totdat op het beroep is beslist;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij de stichting Stichting de Faunabescherming in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2047,68 (zegge: tweeduizend zevenenveertig euro en achtenzestig cent), gedeeltelijk toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan de stichting Stichting de Faunabescherming het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 811,00 (zegge: achthonderdelf euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Reuveny
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
622.