Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/2441
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2024 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: W. Koster),
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder
(gemachtigde: mr. F.Z. Nurmohamed).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek om handhavend op te treden tegen rookoverlast door het gebruik van houtkachels op het adres Maasdijk 74 in Maasdijk (hierna: het buurperceel).
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 27 juli 2018 afgewezen. Met – laatstelijk – het bestreden besluit van 6 maart 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 5 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Waar gaat deze zaak over?
2. Op 5 april 2018 heeft eiser verzocht om handhavend op te treden tegen onder meer rookoverlast door het stoken van twee houtkachels op het buurperceel. Dat verzoek heeft verweerder afgewezen bij besluit van 27 juli 2018, omdat geen hinder door rook werd geconstateerd door de toezichthouder. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van
18 februari 2019 ongegrond verklaard.
2.1.
Bij uitspraak van 28 augustus 2020 heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant het beroep van eiser tegen het besluit van 18 februari 2019 gegrond verklaard, maar niet op het onderdeel van rookoverlast door houtkachels. [1] Het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep van eiser is gegrond verklaard bij uitspraak [2] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 november 2022. De Afdeling is – samengevat – van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door verweerder gehanteerde controlemethode voor het vaststellen van rookoverlast voldoende is geweest. Het college had ter voorbereiding van het besluit van 18 februari 2019 meer en gerichter actie moeten ondernemen. Het besluit van 18 februari 2019 is daarom onzorgvuldig voorbereid en in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) genomen. De Afdeling heeft college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Naar aanleiding hiervan heeft het college het in deze procedure bestreden besluit van 6 maart 2023 genomen.
2.2.
Volgens eiser is nog steeds onvoldoende onderzoek verricht naar de door hem ondervonden rookoverlast. Daarmee is geen juiste opvolging gegeven aan de uitspraak van de Afdeling, aldus eiser.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek om handhavend op te treden tegen rookoverlast door gebruik van de houtkachels. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
Overgangsrecht Omgevingswet
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van het Bouwbesluit 2012 is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
4.1.
Het verzoek om handhaving van het Bouwbesluit 2012 is gedaan op 5 april 2018. Dat betekent dat in dit geval het Bouwbesluit 2012, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is sprake van een motiveringsgebrek?
5. Eiser betoogt dat het bestreden besluit in strijd met de vereisten van de Awb is gemotiveerd, omdat geen bijlagen bij dat besluit waren gevoegd. In ieder geval mogen de aan het besluit ten grondslag liggende controlerapporten van de toezichthouder niet ontbreken.
5.1.
Dit betoog slaagt niet. Op grond van artikel 7:12 van Pro de Awb moet een besluit berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing is vermeld. Deze motiveringsplicht houdt niet in dat alle aan het bestreden besluit ten grondslag liggende stukken, zoals de controlerapporten, als bijlage van dat besluit moeten worden toegevoegd.
5.2.
In het voorliggende geval zijn de bevindingen in de controlerapporten samengevat weergegeven in de beslissing op bezwaar. Met een verwijzing naar deze bevindingen heeft verweerder het standpunt ingenomen dat geen sprake is van overmatige hinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Daarmee maakt het bestreden besluit inzichtelijk op welke gronden verweerder is gebleven bij de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden. Het betoog van eiser geeft daarom geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd.
Is de hoorplicht geschonden?
6. Eiser betoogt dat verweerder hem had moeten horen voordat met het bestreden besluit opnieuw op het bezwaar werd beslist. De controlerapporten die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit zijn van aanmerkelijk belang voor het nemen van dat besluit. Eiser is de mogelijkheid ontnomen daarover te worden gehoord.
6.1.
Dit betoog slaagt. Bij het opnieuw nemen van een beslissing op bezwaar kan het onder omstandigheden uit het oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk zijn om een belanghebbende vóór het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen. Dat kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn bij nieuwe feiten en omstandigheden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, zoals ook bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb. [3] Eiser brengt terecht naar voren dat de controlerapporten van aanmerkelijk belang zijn geweest voor het nemen van het bestreden besluit. Onder die omstandigheden heeft verweerder er ten onrechte van afgezien eiser opnieuw te horen. Daarmee heeft verweerder in strijd gehandeld met artikel 7:9 van Pro de Awb.
6.2.
De rechtbank volgt verweerder niet in het standpunt dat opnieuw horen alleen noodzakelijk is in het uitzonderlijke geval dat de grondslag van een besluit wijzigt, waarna vervolgens een belangenafweging noodzakelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank kan die conclusie niet worden getrokken op basis van de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2023 [4] . Uit die uitspraak blijkt dat de noodzaak tot opnieuw horen in die zaak voortvloeide uit de nieuwe omstandigheid dat een evenredigheidstoets moest worden verricht, die een belangenafweging vergde. In de voorliggende zaak is de noodzaak om opnieuw te horen ingegeven door de controlerapporten, die van aanmerkelijk belang zijn voor het te nemen besluit.
6.3.
De rechtbank ziet aanleiding om voormeld gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat het aannemelijk is dat eiser niet is benadeeld door de schending van artikel 7:3 van Pro de Awb. In de beroepsprocedure heeft eiser op de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende controlerapporten kunnen reageren en van die mogelijkheid heeft eiser ook gebruik gemaakt.
Heeft verweerder voldoende onderzoek verricht naar rookhinder?
Heeft verweerder voldoende onderzoek verricht naar rookhinder?
7. Eiser betoogt dat onvoldoende zorgvuldig is onderzocht of het gebruik van de houtkachels leidt tot overmatige hinder door rook. Volgens hem is nog steeds niet voldaan aan de eisen die in de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 aan de controles worden gesteld. Daartoe brengt hij onder meer naar voren dat de proefstook van de houtkachel in het bijgebouw niet representatief is. Verder is niet op de juiste tijdstippen gecontroleerd, bijvoorbeeld niet in het weekend. Ook hebben geen controles op hinder plaatsgevonden op relevante plaatsen, zoals in zijn woning en voortuin. Verweerder had daarnaast moeten controleren op de gevolgen het gelijktijdig in werking zijn van de houtkachels in de woning en het bijgebouw.
7.1.
Dit betoog slaagt niet. In de door eiser gestelde gebreken ziet de rechtbank geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder niet op de controles van de toezichthouder mocht afgaan. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
7.2.
Er is geen wettelijk vastgelegde methode voor onderzoek naar overmatige hinder van rook als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. De toezichthouder heeft zich – naar niet is betwist – gebaseerd op een kennisdocument over houtstook bij particulieren van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening.
7.3.
Het bestreden besluit is mede gebaseerd op zes aanvullende controles in de periode van 29 november 2022 tot en met 1 maart 2023. Deze controles vonden zowel aangekondigd als onaangekondigd plaats. Er is overdag en ’s avonds gecontroleerd en de tijdsduur van de controles varieerde van een half uur tot anderhalf uur. Zowel de mogelijke overlast van de houtkachel in het bijgebouw, als van de houtkachel in de woning is onderdeel geweest van de namens verweerder verrichte controles. De houtkachel in het bijgebouw is op 11 januari 2023 in het bijzijn van de toezichthouder opgestookt en deze heeft gedurende een uur gebrand. De toezichthouder heeft toen geen rookoverlast waargenomen. Eiser betwist dat deze proefstook representatief is en stelt dat de houtkachel zonder aanwezigheid van toezichthouders anders wordt gestookt, op een wijze die wel tot rookoverlast leidt. Deze stelling maakt eiser echter niet aannemelijk. De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn stelling dat de rapportage van de proefstook ondeugdelijk is omdat daarin is vermeld dat geen zichtbare rook is waargenomen, terwijl volgens eiser wel rook zichtbaar is op door hem overgelegde foto’s die tijdens de proefstook zijn gemaakt. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat eventuele zichtbaarheid van rook nog niet wijst op (overmatige) rookhinder. Tijdens een latere controle op 25 januari 2023 heeft de toezichthouder bijvoorbeeld wel rook gezien en op foto’s vastgelegd, maar is geen hinderlijke rookgeur waargenomen. De gevolgen van gebruik van de houtkachel in de woning zijn door de toezichthouder beoordeeld tijdens de onaangekondigde controle van
1 maart 2023. De toezichthouder heeft toen vastgesteld dat die houtkachel werd opgestookt en heeft daarbij een lichte rookgeur geroken.
1 maart 2023. De toezichthouder heeft toen vastgesteld dat die houtkachel werd opgestookt en heeft daarbij een lichte rookgeur geroken.
7.4.
Gelet op de constateringen tijdens de controles, die samengevat neerkomen op (ten hoogste) waarneming van een lichte rookgeur door een in gebruik zijnde houtkachel, heeft eiser ook niet aannemelijk gemaakt dat rookhinder wel zou zijn vastgesteld als controles op andere tijdstippen van de dag en in het weekend zou hebben plaatsgevonden, of als op andere plaatsen – zoals in de woning en de voortuin – zou zijn gecontroleerd op rookgeur. In dit kader vindt de rechtbank van belang dat het op de weg van eiser lag om contact met de toezichthouder op te nemen op de momenten dat er volgens hem overlast was door het gebruik van de houtkachels, waarbij eiser de toezichthouders ook had kunnen vragen om op een specifieke plaats op rookgeur te controleren.
7.5.
De stelling van eiser dat de eigenaar van het buurperceel rekening heeft gehouden met controles en daarom niet of minder heeft gestookt in de onderzochte periode, leidt niet tot een ander oordeel. Als van aangepast stookgedrag sprake zou zijn, ligt dat buiten de invloedssfeer van verweerder. Om representativiteit van onderzoek zoveel mogelijk te verzekeren heeft verweerder overigens wel – door verdaging van de beslistermijn – controles kunnen verrichten buiten de in de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 gestelde termijn van zes weken voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
7.6.
De rechtbank volgt eiser tot slot niet in zijn betoog dat niet aan de eisen van de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 wordt voldaan, omdat de gevolgen van het gelijktijdig branden van de houtkachels in de woning en het bijbouw niet zijn onderzocht. Hoewel de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022 betrekking hebben op overlast door houtkachel(s), begrijpt de rechtbank de uit overweging 4.3 volgende opdracht aan verweerder niet zo dat deze ook onderzoek naar cumulatieve rookhinder omvat. De rechtbank kan verweerder volgen in het standpunt dat uit het handhavingsverzoek en uit de (proces)stukken van eiser in de procedure tot aan het bestreden besluit niet blijkt dat eiser overlast ondervindt van het gelijktijdig in gebruik zijn van de houtkachel in de woning en die in het bijgebouw. Zoals hiervoor is overwogen is de werking van beide houtkachels afzonderlijk gecontroleerd, waarbij geen overmatige hinder is geconstateerd. Verder geldt ook hier dat het op de weg van eiser lag om de toezichthouder te vragen om – bijvoorbeeld bij de controles op 11 en 25 januari 2023 – ook de houtkachel in de woning te laten opstoken.
7.7.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op grond van de door de toezichthouder verrichte controles op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van overmatige hinder door rook, als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat onvoldoende onderzoek ten grondslag ligt aan de afwijzing om handhavend op te treden.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Het bestreden besluit blijft daarom in stand. Omdat de rechtbank een gebrek aan het bestreden besluit passeert, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Om die reden krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van
mr. I. Ince, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.