Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/3303
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 mei 2024 in de zaak tussen
[bedrijf] , uit [woonplaats] (België), eiseres
(gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.J. Kram en mr. A.R. Alladin).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde boete.
1.1.
Met het besluit van 2 april 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete van € 1500,- opgelegd.
1.2.
Met het besluit van 11 mei 2023 (het bestreden besluit I) is het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
1.3.
Naar aanleiding van de beroepsgronden van eiseres heeft verweerder met het besluit van 25 juli 2023 (het bestreden besluit II) het bestreden besluit I herroepen. Het bezwaar van eiseres is (gedeeltelijk) gegrond verklaard. Het primaire besluit is gedeeltelijk herroepen. De hoogte van de boete is vastgesteld op € 550,-.
1.4.
Eiseres heeft gereageerd op het bestreden besluit II. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
Vervolgens heeft verweerder met het besluit van 29 februari 2024 (het bestreden besluit III) het bestreden besluit II herroepen. Het bezwaar van eiseres is (gedeeltelijk) gegrond verklaard. Het primaire besluit is gedeeltelijk herroepen. De hoogte van de boete is vastgesteld op € 110,-.
1.6.
Met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep mede gericht geacht tegen het bestreden besluit II en het bestreden besluit III.
1.7.
De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Naar aanleiding van een melding door Roba Laboratorium B.V. (Roba) is uit onderzoek door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gebleken dat eiseres voor dertig mesttransporten het mestmonster niet uiterlijk tien werkdagen na bemonstering voor analyse naar een erkend of gelijkwaardig laboratorium heeft gestuurd. Het laatst gereden mesttransport heeft als los- en laaddatum 26 augustus 2020. Dat betekent dat het monster van deze vracht uiterlijk 9 september 2020 bij het laboratorium had moeten zijn. De monsters zijn op 10 september 2020 door Roba ontvangen. Eiseres is hiermee in overtreding van artikel 80 in samenhang met artikel 124, eerste lid van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (de Regeling), feitcode M513. Verweerder heeft besloten om een marge toe te passen van drie werkdagen bovenop de wettelijke termijn van tien werkdagen. De opgelegde boete heeft daarom nog betrekking op 22 overtredingen.
2.1.
Voor feitcode M513 is een boetebedrag vastgesteld van € 100,- per overtreding. Nu een eerdere boete voor een overtreding van feitcode M513 is vernietigd, heeft verweerder een matiging toegepast van 90%. Verweerder heeft de boete vervolgens gehalveerd gelet op de destijds geldende corona-maatregelen en gelet op een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 september 2022. [1] Aan eiseres is met het bestreden besluit III een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 110,-.
Wat zijn de regels?
3. De relevante regels staan in de bijlage. De bijlage hoort bij de uitspraak.
Wat vindt eiseres in beroep?
4. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd aangegeven enkel op grond van de volgende argumenten van mening te zijn dat verweerder niet tot boeteoplegging had mogen overgaan. Eiseres betoogt dat zij het primaire besluit te laat heeft ontvangen. Daarbij heeft verweerder de gestelde overtredingen niet gestaafd met documenten. Er zijn geen Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM’s) overgelegd, er is geen overzicht gegeven van de mesttransporten en ook de feitcode is niet genoemd in het primaire besluit. Daarnaast heeft verweerder pas gedurende de beroepsprocedure het NVWA-rapport overgelegd. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 22 februari 2019 [2] Waar zich een soortgelijke situatie voordoet.
4.1.
Eiseres is van mening dat bij een overtreding van feitcode M513 (een administratieve overtreding) een waarschuwing vooraf moet worden gegeven, omdat geen sprake is van een zogenaamde ernstige overtreding (categorie B). Op grond van het matigingsbeleid van verweerder en de daarbij behorende omschrijving kan worden vastgesteld dat overtreding van feitcode M513 niet kwalificeert als een ernstige overtreding, daar deze ook niet door de NVWA wordt vastgesteld of uit onderzoek van de NVWA blijkt. Verder hebben de overtredingen met feitcode M513 naar hun aard en omvang geen enkel gevolg voor natuur en milieu, de veiligheid van de mens, de gezondheid van de mens, dier of plant of het dierenwelzijn, zodat er ook geen sprake kan zijn van een ernstige overtreding in deze. In andere zaken, waaronder de eerder genoemde zaak bij de rechtbank Overijssel, is soms eerst een waarschuwing gegeven voor een overtreding, waardoor volgens eiseres sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel alsmede sprake is van willekeur.
4.2.
Eiseres voert aan dat feitcode M513 spreekt over toezending van het mestmonster en niet over de ontvangstdatum van het monster bij het laboratorium, zoals verweerder stelt. Zij is van mening dat er verschil zit tussen het moment van toesturen en het moment van ontvangst. Eiseres vindt dat de datum waarop het monster (de vracht) digitaal wordt aangemeld bij het laboratorium moet worden gezien als moment van toezenden. Gegeven dit stelsel van regels ontbreekt in dit geval een toereikende grondslag voor de boete en is dus geen sprake van een beboetbaar feit. Het opleggen van een boete is daarmee in strijd met het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Zij verwijst naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). [3]
4.3.
Eiseres stelt dat het primaire besluit met een jpg-plaatje is ondertekend. Dit is geen elektronische handtekening, maar feitelijk een geplakt bestand, welk bestand door iedereen kan worden geplakt. Uit artikel 10:11 van de Awb blijkt zonder meer dat beschikkingen en beslissingen op bezwaar daadwerkelijk moeten worden ondertekend. Eiseres verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). [4]
Wat is het oordeel van de rechtbank?
5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan eiseres een boete mocht opleggen.
5.1.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het niet ontvangen van het primaire besluit niet betekent dat het besluit niet aan de eisen voldoet. Het primaire besluit bevat een omschrijving van de overtreding onder het kopje ‘de overtreding’. In de bijlage ‘Relevante wet- en regelgeving’ staat de wettelijke onderbouwing van de geconstateerde overtredingen en van de opgelegde boete. Het ontbreken van een specifieke feitcode wordt naar het oordeel van de rechtbank hersteld door deze bijlage.
5.2.
Dat eiseres ook het NVWA-rapport pas op een later moment, namelijk gedurende de heroverweging in bezwaar, heeft ontvangen, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat eiseres in haar belangen is geschaad. Eiseres heeft het NVWA-rapport ontvangen voor de hoorzitting, waardoor zij de gronden nog heeft kunnen aanvullen en tot aan het nieuwe besluit de gelegenheid heeft gehad om haar standpunt daarover kenbaar te maken.
5.3.
Verder is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de situatie zoals die is beschreven in de uitspraak van de Rechtbank Overijssel van 22 februari 2019 anders is dan onderhavige situatie, omdat in die boetebeschikking het feitencomplex onvoldoende was gespecificeerd. Zoals hiervoor is overwogen, komt in onderhavige zaak uit het primaire besluit wel voldoende duidelijk naar voren voor welke overtreding een boete is opgelegd.
5.4.
Het standpunt van eiseres dat verweerder vooraf een waarschuwing had moeten geven, omdat geen sprake is van een ernstige overtreding, wordt door de rechtbank niet gevolgd. De NVWA kwalificeert alle overtredingen die krachtens de Meststoffenwet kunnen worden begaan als ernstige overtredingen (categorie B). Gezien de ernst van de overtredingen wordt ook een sanctionerende en/of een corrigerende interventie opgelegd. Aan dit type overtredingen gaat dus geen waarschuwing vooraf. De rechtbank kan eiseres niet volgen in de enkele stelling dat niet gesproken kan worden over een ernstige overtreding, omdat uit het matigingsbeleid van verweerder volgt dat een overtreding van feitcode M513 een administratieve overtreding is. Ook voor overtredingen van feitcodes uit bijlage M, waaronder M513, wordt een boete opgelegd. Dat in de zaak die aanhangig was bij de rechtbank Overijssel van 22 februari 2019 wel eerst een waarschuwing werd gegeven doet hier niet aan af. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat die zaak op een andere situatie zag, omdat onder andere sprake was van een andere feitcode (feitcode M491), er geen motivering gegeven was met betrekking tot de overtreding, enkel administratief onderzoek had plaatsgevonden en de waarschuwing was verjaard (oude stijl). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in onderhavig geval dan ook kunnen overgaan tot het opleggen van een boete.
5.5.
Daarnaast is het de rechtbank niet gebleken dat sprake zou zijn van schending van het gelijkheidsbeginsel dan wel willekeur, omdat in een andere beslissing op bezwaar verweerder eerst een waarschuwing zou hebben gegeven voor een overtreding van feitcode M513 voordat er een boete was opgelegd. Eiseres heeft enkel deze stelling ingenomen, maar niet nader onderbouwd (met stukken) dat het gaat om een vergelijkbare situatie.
5.6.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het legaliteits- of rechtszekerheidsbeginsel. Net als verweerder leest de rechtbank artikel 80 van de Regeling zo dat het gaat om het daadwerkelijk versturen van de mestmonsters aan het laboratorium, en niet om het moment waarop eiseres de vracht digitaal aanmeldt bij de ophaalservice. Op dat moment wordt het monster immers nog niet daadwerkelijk toegestuurd aan het laboratorium. De rechtbank vindt steun voor deze uitleg in de toelichting op de Regeling, waarin staat vermeld dat het algemene uitgangspunt is dat de mestmonsters zo spoedig mogelijk naar het laboratorium worden verstuurd. [5] Het moment van het daadwerkelijk overhandigen van de mestmonsters aan, in dit geval, een ophaalservice, moet worden gezien als de uiteindelijke verzenddatum. Als ontvangstdatum moet worden gezien het moment dat de mestmonsters worden aangenomen door het laboratorium. Mede gelet op het NVWA-rapport is de rechtbank met verweerder van oordeel dat in beginsel het moment van overhandigen van de mestmonsters aan de ophaaldienst, dezelfde dag is dat de mestmonsters worden ontvangen door het laboratorium. Dat verweerder, uit coulance, hierbij een marge hanteert van drie werkdagen, laat onverlet dat binnen de gestelde tijdsspanne de monsters moeten worden ontvangen door het laboratorium. Ook het gegeven dat eiseres er zelf voor heeft gekozen om gebruik te maken van een ophaalservice door het laboratorium, en dat deze werkwijze is goedgekeurd door RVO, ontslaat haar niet van haar eigen verantwoordelijkheid om de monsters tijdig aan het laboratorium toe te sturen en komt het voor haar eigen rekening en risico als dit niet tijdig gebeurt. Gelet hierop zijn de 22 overtredingen naar het oordeel van de rechtbank correct vastgesteld en heeft verweerder daarmee feitcode M513 aan de bestuurlijke boete ten grondslag mogen leggen. De door eiseres gemaakte vergelijking met de uitspraak van het CBb gaat daarom niet op.
5.7.
De grond van eiseres met betrekking tot de elektronische handtekening slaagt niet. Gelet op hetgeen verweerder in het verweerschrift en in de bestreden besluiten heeft uiteengezet over de totstandkoming en rechtsgeldigheid van de elektronische handtekening waarmee de besluiten zijn ondertekend, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de besluiten onbevoegdelijk zouden zijn afgegeven. Ook ziet de rechtbank in wat eiseres in beroep heeft aangevoerd geen reden om te twijfelen aan de juistheid en betrouwbaarheid van de door verweerder beschreven wijze van elektronisch ondertekenen van de bestreden besluiten. De stelling van eiseres dat niet kan worden gecontroleerd of de persoon die onder het besluit staat vernoemd ook daadwerkelijk zijn/haar (elektronische) handtekening onder het besluit heeft geplaatst is daarvoor onvoldoende. De rechtbank is dan ook van oordeel dat met de elektronische handtekening onder de (bestreden) besluiten aan het vereiste van ondertekening is voldaan. Daarbij is de rechtbank niet gebleken van strijd met bepalingen voor het uitoefenen van mandaat uit afdeling 10.1.1. van de Awb. De door eiseres gemaakte vergelijking met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van state gaat dan ook niet op.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep tegen het bestreden besluit I en II is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het bestreden besluit III is ongegrond.
7. In de toepassing van artikel 6:19 van de Awb ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten. De vergoeding van de proceskosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,-). Ook dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit III ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Meijers, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Maas, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 80
Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 58, eerste lid, stuurt de vervoerder het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen en de afnemer, alsmede van het op deze vracht betrekking hebbende rVDM-nummer, uiterlijk tien werkdagen na bemonstering toe aan een door de minister erkend laboratorium als bedoeld in artikel 80a.
Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 58, tweede lid, stuurt de vervoerder het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen, alsmede van het op deze vracht betrekking hebbende rVDM-nummer, uiterlijk tien werkdagen na bemonstering toe aan een door de minister erkend laboratorium als bedoeld in artikel 80a.
De vervoerder, bedoeld in het eerste en tweede lid, bewaart de monsters totdat zij aan het erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a, worden toegestuurd zodanig dat zij in goede staat blijven verkeren.
Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 58, derde lid, stuurt de monsternemende organisatie het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen, alsmede van het op deze vracht betrekking hebbende rVDM-nummer, uiterlijk zeven werkdagen na bemonstering toe aan een erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a.
Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 58, derde lid, bewaart de monsternemende organisatie de monsters totdat zij aan een erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a, worden toegestuurd zodanig dat zij in goede staat blijven verkeren.
Ingeval van bemonstering van een vracht vaste mest, bestaande uit dikke fractie, bevindt de plaats waar het genomen monster wordt bewaard zich niet op het terrein of in een opstal van de betrokken leverancier, vervoerder of afnemer van de vracht.
Artikel 124
Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
Het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge deze regeling moet opnemen in of verstrekken uit de administratie.
De in het eerste lid bedoelde gegevens worden niet gewijzigd in de administratie en worden bewaard als onderdeel van de administratie, bedoeld in de artikelen 32, 39 of 44 van het besluit.