Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: NL22.9579 en NL22.9581
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[naam eiseres] , eiseres, en [naam eiser] , eiser
V-nummers: [V-nummer 1] en [V-nummer 2]
(gemachtigde: mr. M.L. Hoogendoorn),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Deniz).
Procesverloop
Bij besluit van 4 februari 2022 (het primaire besluit 1) heeft verweerder:
- de aan eiseres verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘tijdelijke humanitaire gronden’ met terugwerkende kracht tot 27 juli 2021 ingetrokken, en
- de aanvraag van eiseres tot wijziging van de beperking waaronder de verblijfsvergunning aan haar is verleend in ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ afgewezen.
Bij afzonderlijk besluit van 4 februari 2022 (het primaire besluit 2) heeft verweerder:
- de aan eiser verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid bij eiseres’ met terugwerkende kracht tot 13 oktober 2021 ingetrokken,
- de aanvraag van eiser tot verlenging van de geldigheidsduur van voormelde verblijfsvergunning afgewezen.
Bij besluiten van 6 mei 2022 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres en eiser tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres en eiser hebben tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de beroepen op 13 februari 2023 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Als tolk is verschenen H.C. de Man. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Eiseres heeft de Senegalese nationaliteit en is geboren op 21 oktober 1980. Eiser is de minderjarige zoon van eiseres. Hij is geboren op 24 april 2006 en heeft eveneens de Senegalese nationaliteit.
1.2.
Eiseres heeft op 13 en 27 januari, 11 februari, 3 en 8 maart 2021 aangifte gedaan van mensenhandel (arbeidsuitbuiting). Naar aanleiding hiervan heeft verweerder bij besluit van 15 januari 2021 aan eiseres, met toepassing van artikel 3.48, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) in verbinding met paragraaf B8/3 van de Vreemdelingecirculaire 2000 (Vc), een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘tijdelijke humanitaire gronden’ verleend, geldig van 14 januari 2021 tot 14 januari 2022. Op 26 april 2021 heeft eiseres ten behoeve van eiser een aanvraag tot het verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) ingediend. Bij besluit van 2 september 2021 heeft verweerder deze mvv-aanvraag ingewilligd en met ingang van 13 oktober 2021 heeft verweerder eiser in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid bij eiseres’.
1.3.
Op 27 juli 2021 heeft het Openbaar Ministerie (OM) beslist om het strafrechtelijk onderzoek naar aanleiding van de aangifte(s) van eiseres voortijdig te beëindigen (hierna ook: sepotbeslissing). Deze beslissing is door de behandelend officier van justitie als volgt gemotiveerd: “Mijn conclusie is dat er op basis van uw aangifte, de documenten en het nadere onderzoek onvoldoende aanknopingspunten zijn om tot een verdenking van arbeidsuitbuiting in de zin van artikel 273f van het wetboek van strafrecht te komen.”
1.4.
Op 17 augustus 2021 heeft verweerder aan eiseres kenbaar gemaakt dat hij voornemens is haar verblijfsvergunning met terugwerkende kracht tot 27 juli 2021 in te trekken. In reactie hierop heeft eiseres op 31 augustus 2021 een aanvraag tot wijziging van de beperking waaronder de verblijfsvergunning aan haar is verleend in ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ ingediend, zulks op grond van artikel 3.51, derde lid, van het Vb in verbinding met paragraaf B9/12 van de Vc. Op 8 december 2021 heeft verweerder aan eiser kenbaar gemaakt dat hij voornemens is zijn verblijfvergunning met terugwerkende kracht in te trekken. In reactie hierop heeft eiser op 23 december 2021 een zienswijze ingediend. Op 26 januari 2022 heeft eiser een aanvraag om verlenging van zijn verblijfsvergunning ingediend. Vervolgens heeft verweerder de primaire besluiten genomen.
De bestreden besluiten
2. De bestreden besluiten, waarbij de primaire besluiten zijn gehandhaafd, houden het volgende in.
2.1.
Omdat het OM op 27 juli 2021 heeft besloten af te zien van vervolging voor mensenhandel, voldoet eiseres met ingang van die datum niet meer aan de voorwaarden van de aan haar verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘tijdelijke humanitaire gronden’. Daarom is deze verblijfsvergunning terecht ingetrokken, aldus verweerder. Om in aanmerking te komen voor de door eiseres gevraagde verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ moet er sprake zijn van bijzondere, individuele omstandigheden die rechtstreeks verband houden met mensenhandel. Als er geen sprake is van mensenhandel, ontbreekt de vereiste koppeling en wordt er niet beoordeeld of er sprake is van bijzondere, individuele omstandigheden. In het geval van eiseres heeft het OM besloten af te zien van vervolging voor mensenhandel, omdat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om tot een verdenking van arbeidsuitbuiting te komen. Hiermee heeft het OM geconcludeerd dat er geen sprake is van mensenhandel. Niet is gebleken dat de conclusie van het OM onzorgvuldig tot stand is gekomen. Daarom blijft een bestuursrechtelijke beoordeling door verweerder van de aannemelijkheid van het mensenhandelrelaas van eiseres achterwege. In het verlengde hiervan wordt ook niet beoordeeld of er sprake is van bijzondere, individuele omstandigheden. Eiseres voldoet gezien het voorgaande niet aan de voorwaarden van de door haar gevraagde verblijfsvergunning, zodat de aanvraag terecht is afgewezen, aldus verweerder. De afwijzing is volgens verweerder niet in strijd met artikel 8 van het EVRM.
2.2.
Omdat eisers verblijfsvergunning afhankelijk is van de verblijfsvergunning van eiseres en de verblijfsvergunning van eiseres met ingang van 27 juli 2021 is ingetrokken, is de grond voor het verblijf van eiser komen te vervallen. Daarom is zijn verblijfsvergunning terecht ingetrokken, aldus verweerder. De intrekking is volgens verweerder niet in strijd met artikel 8 van het EVRM.
Beroepsgronden
3.1.
In de procedure van eiseres is het volgende aangevoerd. Verweerder heeft ten onrechte niet beoordeeld of er bestuursrechtelijk sprake is van een aannemelijk mensenhandelrelaas en heeft ten onrechte volstaan met een verwijzing naar de sepotbrief van het OM. Hiermee hanteert verweerder de sepotbrief als een deskundigenadvies, terwijl dit niet als zodanig is bedoeld door het OM. De sepotbrief is slechts bedoeld om aan te geven dat en waarom er om strafrechtelijke redenen is besloten om niet over te gaan tot vervolging. De beoordeling die het OM in het kader van het strafrecht verricht (namelijk: of er voldoende strafrechtelijk bewijs voor mensenhandel beschikbaar is) is echter een andere dan die in het bestuursrecht wordt verricht (namelijk of aannemelijk is dat er sprake is van mensenhandel). Een directe overname van de strafrechtelijke conclusie in de bestuursrechtelijke procedure kan daarom niet. Verweerder heeft dit volgens eiseres miskend en heeft daarmee gehandeld in strijd met Werkinstructie 2021/18. Eiseres voert verder aan dat zij beklag op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering heeft ingediend en dat verweerder dit had behoren te betrekken bij de beoordeling. Voorts voert eiseres aan dat zij ten onrechte niet is gehoord.
3.2.
In de procedure van eiser is in de eerste plaats verwezen naar wat er in de procedure van eiseres is aangevoerd. In aanvulling hierop is verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen belangenafweging in het kader van artikel 8 van het EVRM heeft verricht en dat verweerder eiser ten onrechte niet heeft gehoord.
Beoordeling
Intrekking verblijfsvergunning ‘tijdelijke humanitaire gronden’ (eiseres)
4. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de intrekking van haar verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘tijdelijke humanitaire gronden’, die aan haar (met toepassing van artikel 3.48, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb in verbinding met paragraaf B8/3 van de Vc) op grond van haar status als slachtoffer-aangever van mensenhandel was verleend. Een toetsing van (de handhaving van) deze intrekking blijft in deze uitspraak dan ook achterwege.
Afwijzing aanvraag wijziging beperking in ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ (eiseres)
5.1.
Volgens artikel 3.51, derde lid, van het Vb, in samenhang bezien met artikel 3.24aa, tweede lid, aanhef en onder f, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 en paragraaf B9/12 van de Vc – voor zover hier van belang – verleent verweerder aan een vreemdeling, na diens verblijf als slachtoffer-aangever van mensenhandel, een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ als die vreemdeling heeft onderbouwd dat op grond van bijzondere, individuele omstandigheden die rechtstreeks verband houden met mensenhandel, niet kan worden gevergd dat hij/zij Nederland verlaat.
5.2.
In Werkinstructie 2021/18 (‘Beoordeling aannemelijkheid mensenhandelrelaas’) is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, van 29 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1082, vermeld dat het aan verweerder is om te beoordelen of de vreemdeling erin is geslaagd aannemelijk te maken dat hij slachtoffer is geweest van mensenhandel (en dat er bij terugkeer sprake is van represailles, vervolging of het ontbreken van mogelijkheden voor herintegratie). In deze Werkinstructie is verder vermeld dat van de vreemdeling mag worden verwacht dat hij geloofwaardige en verifieerbare verklaringen aflegt en gedetailleerd en concreet verklaart alsmede dat hij stukken overlegt ter onderbouwing van zijn mensenhandelrelaas. In deze Werkinstructie is voorts vermeld dat er sprake kan zijn van signalen, bijvoorbeeld informatie van de politie of het OM, dat het mensenhandelrelaas niet aannemelijk is.
In Werkinstructie 2021/16 (‘Mensenhandel in asielzaken), waarin ook wordt ingegaan op de ‘mensenhandelregelingen’ in paragrafen B8 en B9 van de Vc, is onder kopje 2.2 (‘Wat is mensenhandel’) vermeld dat mensenhandel is: het werven, vervoeren, overbrengen, opnemen of huisvesten van mensen, met gebruik van dwang (in brede zin) en met het doel die mensen uit te buiten. De rechtbank overweegt dat hiermee aansluiting is gezocht bij de delictsomschrijving(en) van mensenhandel in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht.
5.3.
Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder bij een aanvraag als de onderhavige naar bestuursrechtelijke bewijsmaatstaven moet beoordelen of aan de strafrechtelijke definitie/delictsomschrijving van mensenhandel is voldaan. Bij deze bestuursrechtelijke beoordeling kan verweerder informatie van het OM, zoals een sepotbeslissing, betrekken.
5.4.
Het vorenstaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder bij een aanvraag als de onderhavige in beginsel zelf heeft te beoordelen of de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat hij slachtoffer is geworden van mensenhandel (in strafrechtelijke zin) en in beginsel niet kan volstaan met een verwijzing naar een sepotbeslissing van het OM, zoals verweerder in het geval van eiseres heeft gedaan. Volstaan met een verwijzing naar een sepotbeslissing kan meer in het bijzonder niet indien het OM heeft besloten om niet tot vervolging over te gaan op de grond dat er onvoldoende bewijs is (hierna ook: ‘bewijssepot’). Hiervoor is redengevend dat in het strafrecht andere, strengere bewijsmaatstaven gelden dan in het bestuursrecht, zodat de omstandigheid dat er volgens het OM onvoldoende strafrechtelijk bewijs is niet zonder meer betekent dat er ook onvoldoende bestuursrechtelijk bewijs is. Ook kan niet met een verwijzing naar een sepotbeslissing worden volstaan indien de sepotbeslissing berust op strafrechtelijke beginselen of regels die in het bestuursrecht geen zelfstandige betekenis toekomen en/of op zichzelf niets zeggen over de aannemelijkheid van het mensenhandelrelaas, zoals verjaring, onvindbaarheid van de verdachte of een (ander) gebrek aan vervolgingsopportuniteit. Het vorenstaande betekent echter niet dat verweerder nooit kan volstaan met een verwijzing naar een sepotbeslissing van het OM. Verweerder kan dit bijvoorbeeld wel doen indien de sepotbeslissing van OM puur berust op de omstandigheid dat het relaas, ook al kan het integraal worden bewezen, niet kan worden gekwalificeerd als mensenhandel omdat er een bestanddeel van de delictsomschrijving in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht ontbreekt (hierna ook: ‘kwalificatiesepot’). Immers, als een relaas, hoe aannemelijk ook, niet kan worden gekwalificeerd als mensenhandel, wordt niet aan de voorwaarden van de gevraagde verblijfvergunning voldaan; een aannemelijkheidsbeoordeling van het relaas door verweerder is dan zinledig en kan dan achterwege blijven. Alvorens verweerder besluit te volstaan met een verwijzing naar een ‘kwalificatiesepot’ van het OM, dat op het gebied van ‘strafrechtelijk kwalificeren’ als deskundig kan worden aangemerkt, dient hij zich er wel van te vergewissen dat het sepot zorgvuldig tot stand is gekomen en op inhoud inzichtelijk en concludent is.
5.5.
In het geval van eiseres heeft het OM op 27 juli 2021 een sepotbeslissing genomen, die luidt dat er op basis van de aangifte, de documenten en het nadere onderzoek onvoldoende aanknopingspunten zijn om tot een verdenking van arbeidsuitbuiting (mensenhandel) in de zin van artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht te komen. Door de hierin gekozen formulering (“onvoldoende aanknopingspunten”) is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende duidelijk of het hier gaat om een ‘bewijssepot’ of een ‘kwalificatiesepot’ (of een ander soort sepot). Dit onderscheid is, zoals uit 5.4. volgt, van belang voor het antwoord op de vraag of verweerder zelf een aannemelijkheidsbeoordeling van het mensenhandelrelaas dient te verrichten dan wel kan volstaan met een verwijzing naar de sepotbeslissing. Nu dus onvoldoende duidelijkheid bestaat over de sepotgrond, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat hij geen aannemelijkheidsbeoordeling van het mensenhandelrelaas van eiseres hoeft te verrichten en kan volstaan met een verwijzing naar de sepotbeslissing van het OM. Het op eiseres betrekking hebbende bestreden besluit kan in zoverre dan ook niet in stand blijven.
Intrekking/afwijzing verlenging verblijfsvergunning ‘verblijf als gezinslid bij eiseres’ (eiser)
6. Gelet op het vorenstaande en nu het op eiser betrekking hebbende bestreden besluit onlosmakelijk verbonden is met het op eiseres betrekking hebbende bestreden besluit, kan het op eiser betrekking hebbende bestreden besluit evenmin in stand blijven.
Conclusie
7. De beroepen zijn gezien het voorgaande gegrond. De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Gelet hierop en op wat er hierna met betrekking tot de wijze van geschilbeslechting is overwogen, laat de rechtbank de overige beroepsgronden van eiseres en eiser, waaronder de beroepsgrond dat zij hadden moeten worden gehoord, onbesproken. Hierbij is van belang dat het slagen van deze beroepsgronden niet tot een andere wijze van geschilbeslechting zou leiden dan hieronder is weergegeven.
8. De rechtbank ziet geen mogelijkheid de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten, omdat de hiervoor geconstateerde gebreken niet in de beroepsfase door verweerder zijn hersteld. De rechtbank zal ook niet zelf in de zaak voorzien, omdat het aan verweerder is om nader te onderzoeken op welke sepotgrond de sepotbeslissing van het OM van 27 juli 2021 berust en, afhankelijk daarvan, eventueel een aannemelijkheidsbeoordeling van het mensenhandelrelaas van eiseres te verrichten. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus, omdat, gelet op de aard van de gebreken, de wijze waarop die moeten worden hersteld en de aard en vorm van een eventuele vervolgprocedure bij nieuwe ongunstig besluiten voor eiseres en eiser, niet valt in te zien dat eiseres en eiser op die manier eerder uitsluitsel krijgen in hun zaken dan als verweerder de opdracht wordt gegeven nieuwe beslissingen op de bezwaren te nemen binnen een termijn van tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen, met inachtneming van deze uitspraak, nieuwe beslissingen te nemen op de bezwaren van eiseres en eiser, binnen voormelde termijn. In de nieuwe beslissing die betrekking heeft op eiseres dient verweerder ofwel met inachtneming van overwegingen 5.4. en 5.5. alsnog deugdelijk te motiveren dat en waarom hij kan volstaan met een verwijzing naar de sepotbeslissing van het OM ofwel alsnog een aannemelijkheidsbeoordeling van het mensenhandelrelaas van eiseres te verrichten. Indien verweerder overgaat tot een aannemelijkheidsbeoordeling, geeft de rechtbank verweerder in overweging om eiseres te horen.
Griffierecht en proceskosten
9. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 184,- moet vergoeden.
10. Om dezelfde reden ziet de rechtbank ook aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres en eiser in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Daarbij merkt de rechtbank op dat er sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bpb, die worden beschouwd als één zaak.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres en eiser tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A. Groeneveld, rechter, in aanwezigheid van mr. N.E. Moerkerken, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.