Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/2202
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2023 in de zaak tussen
1. [eiser 1] B.V.te [vestigingsplaats] (BV1),
2. [eiser 2] B.V.te [vestigingsplaats] (BV2),
eisers,
(gemachtigde: mr. R.C. van Wamel),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
(gemachtigden: W. Mullink, J. Baboeram en K. van der Heeden).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 19 november 2020 (de primaire besluiten) heeft verweerder beide BVs een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 15 februari 2022 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van de BVs ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Op 21 juli 2022 heeft verweerder een aanvullend besluit op bezwaar genomen (het bestreden besluit 2).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2023 via een beeldverbinding. Daaraan namen deel [A], namens [bedrijfsnaam] BV bestuurder van BV2, bijgestaan door de gemachtigde van eisers, en de gemachtigden van verweerder.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1.1.
BV1 verhuurt bedrijfsvaartuigen. Op 13 en 16 juli 2020 heeft een buitengewoon opsporingsambtenaar geconstateerd dat eisers met 14 vaartuigen (beunbakken) zonder ligplaatsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan ligplaats hebben ingenomen in het water (de Rijn) ter hoogte van de [locatie]
[nummers] (hierna: de locatie). Verweerder heeft een voornemen tot handhaving aan eisers gezonden. Op 23 oktober 2020 heeft een toezichthouder geconstateerd dat er nog 9 vaartuigen op de locatie liggen en de overtreding nog niet geheel is opgeheven.
1.2.
Na een zienswijze te hebben ingewonnen heeft verweerder bij de primaire besluiten aan beide BVs een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in de strijdigheid met artikel 5, eerste lid, van de Verordening [1] en artikel 2.1., eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo [2] binnen 12 weken na verzending van de besluiten te beëindigen en beëindigd te houden. Wanneer de BVs niet binnen de gestelde termijn van 12 weken aan de last voldoen verbeuren zij ieder in één keer een dwangsom van € 40.000,-.
Verweerder heeft daarbij vermeld dat de overtredingen kunnen worden beëindigd door de 9 vaartuigen te verwijderen en verwijderd te houden en deze niet op enige andere locatie binnen de gemeente Leiden zonder ligplaatsvergunning en/of in strijd met het bestemmingsplan aan te leggen.
1.3.
De regionale commissie bezwaarschriften (de adviescommissie) heeft geadviseerd de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten gegrond te verklaren, omdat de last onvoldoende is gespecificeerd. Uit het constateringsrapport van 23 oktober 2020 blijkt niet welke 9 van oorspronkelijke 14 met naam genoemde op de locatie aangetroffen vaartuigen zijn blijven liggen. De adviescommissie adviseert het bezwaar alleen daarom al gegrond te verklaren.
Wat vinden partijen?
2. Verweerder is van het advies afgeweken. Bij het bestreden besluit 1 stelt verweerder zich op het standpunt dat onmiskenbaar duidelijk is dat de 9 vaartuigen die nog op de locatie aanwezig waren verwijderd moeten worden en niet op enige locatie binnen de gemeente Leiden zonder ligplaatsvergunning of in strijd met het bestemmingsplan mogen worden aangelegd. Daarvoor is het niet noodzakelijk de 9 vaartuigen aan de hand van namen te identificeren. De BVs hebben feitelijk ook aan deze last voldaan door de 9 vaartuigen te verwijderen.
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder alsnog de overige door de BVs aanvoerde gronden van bezwaar besproken en ongegrond verklaard.
3. Eisers vinden dat de last onder dwangsom ten onrechte is gehandhaafd op de hierna te bespreken gronden. Naar aanleiding van het bestreden besluit 2 hebben zij nadere gronden ingediend. De bestreden besluiten moeten worden vernietigd, reeds omdat verweerder niet al bij het bestreden besluit 1 op alle bezwaargronden heeft beslist. Op dat laatste punt zal de rechtbank als eerste ingaan.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4. Eisers stellen terecht dat verweerder bij het bestreden besluit 1 de primaire besluiten niet aan de hand van de verschillende gronden van het bezwaarschrift heeft heroverwogen. Dit is in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren. Verweerder heeft het gebrek immers onderkend en bij herstelbesluit (het bestreden besluit 2) alsnog op de overige bezwaren beslist. Het beroep is mede tegen het bestreden besluit 2 gericht. De rechtbank is van oordeel dat eisers hierdoor niet in hun belangen zijn geschaad.
Wel bestaat hierin aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers en tot vergoeding van het griffierecht.
Is de last voldoende duidelijk?
5.1.
Bij het nemen van de primaire besluiten gold de Verordening en bij het nemen van de bestreden besluiten gold de per 1 januari 2021 in werking getreden Verordening voor de fysieke leefomgeving Leiden 2020. Verweerder heeft bij de primaire besluiten terecht beoordeeld of sprake was van overtreding van de Verordening.
Hoofdregel in het bestuursrecht is dat de heroverweging in de bezwaarprocedure plaatsvindt met inachtneming van de feiten en omstandigheden die zich dan voordoen en de op dat moment geldende rechts- en beleidsregels. Bij het heroverwegen van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom kan dit in specifieke situaties anders zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval in de situatie waarin het gaat om de omstandigheid dat voorafgaand aan het besluit op bezwaar de overtreding is beëindigd. Dit laat echter onverlet dat intussen gewijzigde van kracht zijnde regelgeving dan wel een op handen zijnde wijziging van regelgeving wel omstandigheden zijn die het desbetreffende bestuursorgaan bij heroverweging van zijn handhavingsbesluit dient te betrekken. [3]
5.2.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit 1 was de overtreding al beëindigd. Het verbod dat tot 1 januari 2021 was neergelegd in artikel 5, eerste lid, van de Verordening, is na 1 januari 2021 voortgezet en neergelegd in artikel 3.4.1.1, eerste lid, van de Verordening voor de fysieke leefomgeving Leiden 2020. Volgens dit artikel geldt dat het niet is toegestaan een ligplaats in het openbaar water in te nemen met een vaartuig of ander drijvend voorwerp zonder een vergunning van het college.
Voor zover de last ertoe strekt herhaling van de overtreding na 1 januari 2021 te voorkomen, is deze last gebaseerd op het verbod van artikel 3.4.1.1, eerste lid, van de Verordening voor de fysieke leefomgeving Leiden 2020. Voor zover verweerder artikel 3.4.1.1, eerste lid, van de Verordening voor de fysieke leefomgeving Leiden 2020 niet expliciet mede ten grondslag heeft gelegd aan de last voor zover deze strekt tot voorkomen van herhaling van de overtreding, wordt dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb gepasseerd nu eisers daardoor niet zijn benadeeld. De overtreding is immers beëindigd en het ligplaatsverbod geldt ook na 1 januari 2021.
5.3.
Het is vaste jurisprudentie [4] dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
Uit de last blijkt naar het oordeel van rechtbank voldoende duidelijk welke 9 vaartuigen eisers dienden de verwijderen en verwijderd te houden. Het gaat immers om de negen overgebleven vaartuigen van eisers die ter hoogte van de [locatie] [nummers] waren afgemeerd. Het was in dit geval niet nodig de vaartuigen nader bij naam aan te duiden. Daarbij kan, anders dat eisers stellen, betekenis worden gehecht aan het feit dat eisers de last ook hebben uitgevoerd, zonder dat blijkt dat over de te verwijderen vaartuigen bij hen onduidelijkheid bestond.
Uit de zinsnede ‘verwijderd te houden’ blijkt dat de last ook is bedoeld om herhaling te voorkomen.
Is het verbod op grond van de Verordening onverbindend?
6.1.
Eisers stellen dat het vergunningstelsel in strijd is met artikel 56 van Pro het verdrag inzake de Werking van de Europese Unie (VWEU) en de Dienstenrichtlijn/Dienstenwet. Zij verbinden daaraan de conclusie dat verweerder niet bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen.
6.2.
Verweerder stelt terecht dat hij de bevoegdheid om handhavend op te treden ontleent aan artikel 125 van Pro de Gemeentewet, artikel 5:32, eerste lid, van de Awb en artikel 5.2. van de Wabo.
6.3.
De Dienstenrichtlijn is slechts van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. [5]
De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen.
6.4.
Het verbod om zonder vergunning ligplaats in te nemen geldt niet alleen voor bedrijfsvaartuigen, maar ook voor pleziervaartuigen. Een algemeen ligplaatsverbod voor een bepaald gebied is gericht op de ordening te water. Met het verbod beoogt het college regulering van fysieke verschijnselen om tot een bepaalde ordening te komen, gelet op relevante belangen, zoals doorvaart, veiligheid en milieu. Zo’n ligplaatsverbod geldt in de regel niet alleen voor dienstverrichters bij de uitoefening van hun economische activiteiten, maar ook voor personen die handelen als particulier. Een algemeen ligplaatsverbod is in beginsel dan ook geen eis die een beperking is van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelt of daarop specifiek van invloed is.
Het verhuren en leasen van vaartuigen wordt niet specifiek geraakt doordat eisers met de 9 vaartuigen zonder vergunning geen ligplaats mogen innemen. Het gaat niet om de weigering van een vergunning om vaartuigen te mogen verhuren. Het ligplaatsverbod op grond van de Verordening en de bestemmingsregels is dan ook niet te aan te merken als een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn en Dienstenwet.
Is sprake van overtreding?
7.1.
Eisers voeren aan dat de verbodsbepaling van artikel 5, eerste lid, van de Verordening ziet op het zonder of in afwijking van een vergunning met enig vaartuig of andere drijvend voorwerp een ligplaats in het openbaar water innemen van een ligplaats. Nu ‘ligplaats’ in de Verordening is gedefinieerd als ‘dat gedeelte van het water waar afmeren van een vaartuig is toegestaan gedurende ten minste de periode tussen zonderondergang en zonsopkomst’, geldt het verbod alleen voor de op grond van artikel 4 van Pro de Verordening aangewezen ligplaatsen en niet voor het ligplaats innemen in het openbare water daarbuiten.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat evident is dat de betekenis van de term ‘ligplaats innemen’ in artikel 5, eerste lid, van de Verordening is te onderscheiden van de definitie van ‘ligplaats’ in artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening. De definitie van ‘ligplaats” in artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening, heeft betrekking op de plaatsen waar ligplaatsvergunningen kunnen worden verleend, terwijl de term ‘ligplaats innemen’ de betekenis heeft van het innemen van een ligplaats in het algemeen.
7.3.
De rechtbank is, gelet op wat hiervoor is overwogen van oordeel dat verweerder de last onder dwangsom mocht baseren op artikel 5, eerste lid, van de Verordening, en, voor zover het gaat om het voorkomen van herhaling van de overtreding na 1 januari 2021, op artikel 3.4.1.1, eerste lid, van de Verordening voor de fysieke leefomgeving Leiden 2020. Daarmee komt de rechtbank niet meer toe aan een oordeel over het standpunt van eisers dat het ligplaats innemen met een bedrijfsvaartuig niet in strijd is met het bestemmingsplan Transvaal.
Heeft verweerder BV2 terecht als overtreder aangemerkt?
8.1.
Eisers stellen dat het feit dat BV2 enig aandeelhouder en bestuurder is van BV1 niet meebrengt dat de last onder dwangsom ook aan BV2 als (mede)overtreder kan worden opgelegd. De feitelijke activiteiten, zoals de verhuur van de bedrijfsvaartuigen, worden verricht vanuit BV1. BV2 heeft daar geen bemoeienis mee. Het is niet van belang dat BV2 het in haar macht heeft de overtreding te beëindigen. Dat betekent niet dat zij overtreder is.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder BV2 terecht ook als overtreder heeft aangemerkt. Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022 volgt dat de enig aandeelhouder/bestuurder (BV2), die alleen zeggenschap heeft over een vennootschap (BV1), daarmee feitelijk leiding heeft gegeven aan de verboden gedragingen. Zij kon als enig aandeelhouder/bestuurder redelijkerwijs op de hoogte zijn van de geconstateerde overtredingen en zij heeft – hoewel zij dat had kunnen doen – daaraan geen einde gemaakt, althans niet voorafgaande aan de oplegging van de last onder dwangsom. [6]
Heeft verweerder de belangen afgewogen en zijn de opgelegde dwangsommen proportioneel?
9.1.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat de termijn waarbinnen het aanleggen van de beunbakken door verweerder werd gedoogd reeds vanaf eind 2018 was verstreken. Verweerder is niet voornemens en niet verplicht de situatie dat op de locatie de beunbakken worden afgemeerd te legaliseren. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot handhaving heeft kunnen overgaan. De omstandigheid dat geen andere ligplaats binnen Leiden voor de beunbakken beschikbaar is, betekent niet dat verweerder van handhaving moet afzien.
9.3.
Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moet het bedrag van de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Verweerder heeft gesteld dat hij is uitgegaan van een geschatte verhuurprijs van de beunbakken van € 500,- per week, dus voor 9 vaartuigen € 4.500,- per week. Eisers hebben deze bedragen niet weersproken, maar gesteld dat de verhuurprijs nog geen winst is, gelet op de bedrijfskosten.
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de met de met de beunbakken te behalen omzet en de aard en omvang van de overtreding, de opgelegde dwangsom van € 40.000,- aan ieder van de eisers (totaal € 80.000,-) niet onredelijk is.
Ook de begunstigingstermijn 12 maanden, die tijdens de bezwaarfase is verlengd tot vier weken na het besluit op bezwaar, acht de rechtbank niet onredelijk kort.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond.
11. Gelet op wat in 4. is overwogen veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Ook moet verweerder aan eisers het griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.